论法院调解与纠纷解决之关系——从构建和谐社会的角度展开，本文主要内容关键词为：构建和谐社会论文,纠纷论文,法院论文,角度论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、法院调解复兴及其政治背景
法院调解是我国民事诉讼法的一项基本原则，在民事诉讼法中有具体的制度体现，也是民事诉讼实践中的非常重要的一种结案方式。法院调解作为研究对象，是个常论常新的话题。这一长盛不衰的话题，不仅与法院调解制度在社会生活中发挥的作用有关，还因为法院调解制度在社会历史发展中人们对其价值的认识在不断发生变化。新中国成立以来，在不同的历史阶段，法院调解制度在解决民事纠纷中发挥着不同的作用，其在民事审判中的适用基本上经历了一个“为主——着重——依法——优先”的过程。这样的过程，很值得我们体味、审视。尤其是法院调解从1990年代强调要“依法进行”，到当下法院调解的“优先”这一过程，十分值得我们研究和思考。
我们可以从调解结案数与法院结案总数的比例（结案率）来具体量化调解在民事诉讼中的地位。根据最高人民法院公布的的司法统计结果，① 1995－2008年我国民事第一审案件中三种主要的结案方式——调解、判决和撤诉的结案率及基本走势图如下：
表二：1995－2008年中国民事审判一审结案调解、判决和撤诉的结案基本走势图
不难看出，撤诉率曲线走势平缓，而调解率曲线和判决率曲线则呈现出明显的跌宕起伏局面。（1）从1995－2003年，调解率一直呈现下滑趋势，并且在2000年与判决率曲线形成了交叉，调解结案的案件比例第一次低于了判决比例。而判决率曲线则恰恰相反，在1995－2002年都呈上升趋势，在2000年成为结案率最高的方式后，判决结案率一直高于调解结案率。（2）2002年后，调解率开始走强，而判决率呈现出渐次下滑的趋势。但是，与前一阶段的走势相比，无论是调解率还是判决率的变化都较为缓和。调解率从2003年最低谷的29.94％上升到了2008年最高峰的35.18％，增幅不过5个百分点，判决率从2002年波峰的43.46％下滑到2008年波谷的36.43％，降幅也只有7个百分点。相较之下，在前一阶段，调解率和判决率的波动最大值分别是26个百分点和18个百分点。
统计数据可以清晰地反映法院调解在民事诉讼中的地位变迁，但却具有一定的滞后性。相比之下，国家政策却可以直观迅速地体现法院调解在民事诉讼谱系中的地位变化。从新中国建立以来，关于法院调解的政策几经变化，先后经历了以下几个阶段：（1）“调解为主”阶段。1956年，最高人民法院提出了“调查研究，就地解决，调解为主”的十二字民事审判工作方针。毛泽东在1958年的北戴河中央政治局扩大会议期间专门强调了这一工作方针，并将其概括为马锡五审判方式的特点，视为解决民事案件的基本纲领。1964年，这一方针被发展为十六字方针，即“依靠群众、调查研究、就地解决、调解为主”。至此后很长一段时期，调解成为我国民事诉讼中法院审判工作的基本政策导向。（2）“着重调解”阶段。改革开放后我国逐渐恢复法制建设工作。1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》第6条规定：“人民法院审理民事案件，应当着重进行调解；调解无效的，应当及时判决。”从而确立了着重调解的审判原则，政策上倾向于提高调解结案率，并将调解率与法官的工作业绩挂钩。着重调解原则在本质上与调解为主并无区别，但该原则也确定了“调解无效的，应当及时判决”的内容，并成为1980年代中后期开始的审判改革的重要注脚。（3）“自愿合法调解”阶段。1991年颁行的《民事诉讼法》删除了“着重调解”原则，取而代之的是“自愿合法调解”。调解虽然还是民事诉讼的重要原则，进入了总则，并有专章予以规定，但突出强调调解要当事人自愿，并按照法定程序进行。将调解作为基本原则写入总则，反映了立法者对传统民事审判方式的继承，但将调解的基本要求变更为自愿合法，却也体现了当时审判方式改革的思潮。
即便在“自愿合法调解”的第三阶段，由于司法改革的大潮尚未退去，在不同的政策和理念的影响下，调解的基本原则也有显著区别。与此对应的是，最高人民法院关于法院调解的态度，也有非常明显的变化。在2002年以前，受审判中心主义和权利本位法学思潮的影响，整个法律界对法院调解持边缘化的态度，基本按照“自愿合法”，将其视为当事人处分权的行使对象，在法学理论界甚至有很多学者持废除法院调解的主张。② 最高法院对法院调解的运用比较多的是强调“依法进行”。而在2002年以后，以最高人民法院颁布《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》为标志，政策制定者加大了对调解的强调力度，2004年最高人民法院又颁布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（下称《调解规定》），将“能调则调，该判则判，判调结合”确定为调解工作的原则。2006年，时任最高人民法院院长的肖扬发表了题为《充分发挥司法调解在构建社会主义和谐社会中的积极作用》的讲话，明确将“能调则调，该判则判，判调结合，案结事了”作为新时期人民法院民事审判工作的重要指导原则，强调要重新审视司法调解的功能和作用。法院调解在审判实务界再度兴起，再一次成为万众瞩目的焦点。2009年7月28日，全国法院调解工作经验交流会在哈尔滨召开，最高人民法院根据形势发展，推出了新的调解工作原则，即“调解优先、调判结合”，大大提高了调解的优先级。从某种意义上看，调解的工作原则已经重新回到了1980年代“重点调解”的阶段。
因此，从综合统计数据和政策更迭，我们可以看出，2002年是一个标志意义上的拐点。在此之前，法院调解作为传统的审判方式，是新法治建设过程中逐渐扬弃的对象；而在此之后，法院调解实现了复兴，也即张卫平教授所指的“U”型回归。③
关于这一现象的成因，学者们已经有过一些讨论，例如法学研究中对替代性纠纷解决方式（ADR）的讨论增加了调解的正当性基础，司法实践中法官对错案追究制的规避为调解添加了利己动机。但几乎所有论者都认为，政治形势的变化是法院调解的重要原因。2002年的中国共产党十六大报告第一次明确将“社会更加和谐”作为中国共产党奋斗的一个重要目标；2004年9月十六届四中全会进一步提出了构建社会主义和谐社会的任务，把和谐社会建设摆在重要位置，并明确了构建社会主义和谐社会的主要内容，2006年10月，十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，不仅将和谐社会作为奋斗目标，而且提出了各项制度保障要求。从会议精神看，保障社会稳定成为了司法审判机关的一项重要职能，正如最高人民法院在《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中指出的：“人民法院既是和谐社会的建设力量，更是和谐社会的保障力量，在构建和谐社会进程中肩负着重大的历史责任。”
在这一政治背景下，各级法院对民事纠纷解决的需求就被提升到了空前的高度。只有纠纷得到化解，案件得到处理，当事人的争议得到妥善的安置，才能视为排除了不稳定的因素，确保了社会的和谐。而在实现纠纷解决的目标上，调解比判决有着先天性的优势。正如前最高人民法院院长肖扬所说：“实事求是地说，以判决结案，要做到让双方都心服口服是相当困难的，但司法调解结案是可以做到的。”④ 从这一意义上看，2002年以后法院调解的复兴并不是一场自发性的变动，而是由上而下的建构性变革，这一变革的核心目的就是通过加强法院调解，实现纠纷解决。因此，与其说是法院调解在21世纪初实现了复兴，不如说在2002年以后，我国民事诉讼的根本目的被明确为纠纷解决。⑤
二、法院调解与纠纷解决的关系
应当承认，将纠纷解决作为民事诉讼的终极目的并无不妥。从政治功能上看，纠纷解决目的的实现，的确有利于社会秩序和人际关系的稳定，有利于和谐社会的建构和发展；从比较视野的角度看，普通法系国家向来强调法院的纠纷解决职能，而弱化其作为暴力机关的阶级属性和实现国家政策的机构职能。尤其是对初审法院来说，其第一位目的就是“以平和的方式解决纠纷，而非使当事人将纠纷诉诸武力。”⑥ 而日本作为一个传统的大陆法系国家，现在也基本确定了纠纷解决作为民事诉讼目的论的通说。⑦ 然而，最高法院将法院调解作为实现纠纷解决的主要手段，尤其是在2009年确立“调解优先”的原则以后，调解实际上被认定为实现纠纷解决目标的首要手段。这一判断是否成立，是值得进一步探讨的。
（一）法院调解在不同案件中解决纠纷的效果不尽相同
诚然，从整体上看法院调解具有快捷简便、保密安全、及时履行、合意性强等特点，有助于纠纷解决的实现。然而，具体到不同类型、不同级别、不同地区的民事诉讼之中，法院调解在实现纠纷解决的效果上就会出现比较明显的区别。反映到宏观的统计数据上，就是不同案件的调解结案率会有较为明显的区别。
表三：2004－2009年家事案件、合同案件、权属案件调解结案率走势图
上图反映的是2004－2009年三类一审案件调解率的变化。虽然从趋势上看，三类案件的调解率都呈现出单项递增的势头，但是在绝对值上却可以看出，三类案件的调解空间大不相同。家事案件的调解率稳定在43％－47％的区间段，说明近一半的家事案件可以通过调解解决；而合同案件和权属案件的调解率则位于20％－30％的区间段，说明这两种类型的案件中的绝大部分不适宜用调解的方式结案。
表四：2004－2008年全国一审、二审和再审的民事案件中调解率走势图
上图反映的是2004－2008年全国一审、二审和再审的民事案件中调解率的变化。5年来，全国一审案件的调解率从31％上升到35％，而二审和再审案件的调解率均是从8％上升到了12％。两者之间相差20多个百分点，充分说明不同审级下的诉讼案件中，调解的可能性有着巨大的差别。
由于统计资料的有限，我们暂时无法收集到不同地区和不同级别的法院在调解率上的准确数据。但是，级别越低的法院受理的案件越易于调解这一命题却是基本成立的。例如，笔者以“调解率”为标题关键词，检索了中国法院网（www.chinacourt.com）2010年以来的文献，发现凡是将调解率作为先进经验进行宣传的法院，其2010年一季度的调解率都在80％以上，而这些法院无一例外都是基层法院，甚至是人民法庭。⑧ 而同样是作为调解先进，中级人民法院的调解率就要低很多：在2009年7月的全国法院调解工作经验交流会上，作为先进代表的武汉市中级人民法院，一审民商事案件的调解率和撤诉率之和稳定在56％，上海市第二中级人民法院的调解率也仅仅保持在45％以上，这一数据远逊于基层法院中的调解先进。2004年最高人民法院的一个课题调研组在六个省市调研，也认为：“大致说来，发达地区的调解结案率比欠发达地区要低，基层法院特别是人民法庭的调解结案率较高；中院、高院和最高院调解结案率较低。”
上述统计数据反映的是一个共同的问题：案件不同，法院调解的发挥空间必然会存在差异。由于案件类型、法院级别、审判程序、地域特色、经济状况等因素的影响，总有部分案件是不宜甚至无法通过调解来结案的。在不同的案件中，调解作为纠纷解决手段，其效果也必然是不尽相同的。因此，不能直接以调解率的高低来作为判断法院纠纷解决能力的标尺，同理，也不宜将调解率的提高作为确定法院纠纷解决能力提高的标志。
（二）法院调解的结果并不一定使纠纷得到彻底解决
法院调解一旦成功，就意味着双方当事人达成调解协议，人民法院一般应当根据该协议制作调解书送达当事人，从而宣告案件结束，纠纷得到解决。由于调解需要当事人的合意，因而从一般原理上说，调解的确是当事人在法院的主持下，通过协商的形式化解纠纷的一种方式。然而，达成协议结束案件仅仅是纠纷解决的形式终点，只有按照协议履行完毕后，纠纷才得到实质的解决。一旦一方当事人拒绝履行调解协议，则纠纷再起，权利人可以以调解书为执行根据，申请人民法院的强制执行。可见，即便法院的调解率得到大幅提升，但只要申请执行率居高不下，则依然说明大量的民事纠纷没有得到解决。
遗憾的是，尽管2002年以来，调解率呈现出单向的递增趋势，2009年全国一审民事案件的调解率达到了36.21％，但是民事案件（不含仲裁裁决、公证文书的执行）的执行收案数也在该年达到了历史的峰值，全国启动的执行案件共计1941585件。如果以全国一审结案数为分母，则2009年的申请执行率为33.49％。⑨
表五：2004－2009年调解率、判决率和执行率的变化趋势图
从上图我们可以发现两点特征：第一，申请执行率并不像另外两条曲线那样呈单向变动，而是上下波动，在2006年和2009年都有一定的增幅，说明法院的纠纷解决能力并不一定得到增强；第二，判决率的曲线与执行率的曲线有相交的趋势。由于并非所有判决都可以被执行，这说明大量的调解书成为了执行根据。
事实上，在某些地区的人民法院，已经出现了调解案件执行率居高不下，甚至调解率与调解案件的执行率齐头并进的“双高”趋势。⑩ 如果以全国的数据作参照，这些地区的调解案件和判决案件在申请执行方面已经没有区别，调解在解决纠纷上的优势荡然无存。尽管个案的数据并不能作为定性判断的依据，但至少能够再次证明，不能将法院调解与纠纷解决之间简单地一一对应。
（三）法院调解的本质属性决定着纠纷解决功能的限度
调解历来被作为中国法律文化的重要特质。中国共产党夺取政权后，彻底打破了皇权与神权共治的传统，将国家权力的触角延伸到了基层领域。因此有法理学论者认为，法院调解其实延续了传统调解的治理功能，是中国治理结构中的一种基本要素和技术。(11) 本文并不打算从这一进路去展开，但是该论点的确应当引起制度建构者的重视：既然法院调解本身是一种治理手段，是一种权力技术，那么必然发生的追问即是，当事人协商在法院调解过程中的地位究竟有多大？
关于法院调解的性质，历来存在着争议。而此种争议的关键，就是法官的审判权和当事人的处分权在法院调解中的支配空间应当如何划分。然而，即便是最激进的处分权主义者，也依然承认，法院调解在本质上是在法院的指导下，当事人自律解决纠纷的活动。(12) 因此法院的指导性，不仅仅体现在调解过程中的主持和参与，也表现在法院提出的调解方案对当事人具有判决指示的压力，还表现在法院可以通过调解控制诉讼的时间和进程。通过上述实体性和程序性的支配地位，法院取得了对调解的控制权，从而可能抵销掉当事人合意在调解中本应发挥的基础作用。
诚然，法院调解作为一种治理手段和权力技术，就必然为实现治理的目标服务。当政策制定者已经将“定纷止争，案结事了”明确确定为审判权的基本目标后，法院调解也应当服从于这一目标。因此，强化法院的调解职能的确可以在很大程度上发挥调解在纠纷解决方面的功效。然而，由于法院调解在本质上存在法院的干预，因而对于纠纷解决的认定，将不完全取决于纠纷双方当事人的共识，而更可能要服从作为审判权载体的办案法官的偏好。在绝大多数情况下，当当事人的意志和法官的偏好重合时，法院调解的确实现了政策制定者所希望达到的纠纷解决的目的；而在当事人意志和法官偏好出现偏差时，即便达成了调解，恐也仅仅是在法官视野下解决了纠纷，而未必真正实现当事人的合意。
无疑，当过多的激励机制被引入法院调解，促进法官运用调解结案时，审判权在调解中的支配地位就可能偏离纠纷解决的政策目标，而转为为法官的个人目标服务。1980年代奉行“着重调解”原则，暴露出了诸多问题，例如一些审判人员反复劝说当事人作出让步并接受调解，以达成调解协议，形成“以劝压调”；一些审判人员在当事人不接受调解时，故意将案件搁置起来，使当事人为求得纠纷的早日解决，不得不接受调解，形成“以拖压调”；一些审判人员在主持调解中，暗示当事人如果不同意调解解决，判决结果必定对他不利，形成“以判压调”；一些审判人员主持调解，利用法律上的优势地位和当事人对他的信赖，故意向当事人发出不真实的信息，使当事人误认为调解比判决更符合自身利益。接受调解协议，形成“以诱促调”……(13) 其本质都是法院调解偏离了纠纷解决的价值目标，转而沦为法官为实现“着重调解”原则的工具。在1990年代，随着法院调解的日益边缘化，审判中心主义逐渐得到确立，这些问题似乎也就成为了过眼云烟。然而，当今天的司法政策重新拾起调解的大旗，那么也应当审慎地对待上述问题。如果没有配套机制和对策，那么相应的问题必然会重演。而事实上，这些问题的确正在重演。即便是法院调解复兴的倡导者，也坦称“并非没有操作中的问题”，只是认为应当看到“法院确实为防止或减少这些问题作出了积极的努力”。(14)
因此，由于法院调解中法院的参与和审判权的支配地位，法院调解与当事人完全的意思自治达成的合意之间必然存在着一定的差异。而正是这一差异，决定了法院调解与纠纷解决之间并不明显但不能被忽略的界限。法院调解的本质决定着这一界限存在的必然性。
三、法院调解话语与纠纷解决实践的分离
由于法院调解与纠纷解决之间并非简单对应的关系，那么法院调解和纠纷解决之间自然就会发生“词”与“物”的分离。换言之，在表面上，法院调解作为一种高效的民事纠纷解决手段，在各类案件中发挥着作用。而在实际生活中，法院调解与纠纷解决间却存在两种类型的分离，即“有名无实”与“扩大解释”，既有某些无法真正解决纠纷的法院调解活动，使得法院调解徒有其名，也有某些能够解决纠纷但不符合法院调解本质特征的活动，构成对法院调解的扩大解释。
在新一轮的法院调解复兴过程中，各地法院出现的新经验基本体现为以下几个方面：（1）将调解时间延长，从立案前延长至执行过程中；（2）扩大调解队伍，由法院组织、培训、引导人民调解员、司法所工作人员、律师参加调解活动；（3）增加强制调解的案件类型，对家事案件、民间借贷、买卖合同等案件采取强制调解；（4）用考核鼓励刺激法官调解，甚至鼓励法官主动下基层下农村，进行巡回调解。(15) 这些活动中，法院调解与纠纷解决之间明显存在前述两类分离。具体而言，有些活动属于典型的法院调解，但名实分离，并不一定能解决纠纷，例如第三项强制调解，法院在这类案件中可以不顾当事人的意愿，提出调解方案，鼓励当事人接受，导致的结果可能就是调解协议的非自愿性，以及随后的不履行和申请执行。第二种类型的分离则是对法院调解的不当扩大，即有些活动能够有效解决纠纷，但就其是否具备法院调解的基本属性却存在疑问。例如第二项中的委托调解和协助调解，都是由非审判人员进行调解达成调解协议后，交审判人员对调解协议进行确认。确认的目的是确保调解协议不违背自愿、合法原则，且关于合法性的确认，专指审查是否存在《调解规定》第12条中罗列的四种情形：（1）侵害国家利益、社会公共利益的；（2）侵害案外人利益的；（3）违背当事人真实意思的；（4）违反法律、行政法规禁止性规定的。可见，在这一过程中，审判权并没有真正作用于调解的过程，而只是对调解的结果进行了确认，使其具有强制执行的效力。当事人在调解的过程中不必担心对调解方案的接受或妥协是否会影响未来的裁判结果，因而可以充分地实现意思自治。笔者认为，这类调解虽然最终是以法院出具调解书的方式结案，其实已经不具备法院调解的属性，不宜再视为法院调解。(16)
第一种类型的分离，最主要的原因是审判权并不以纠纷解决为惟一目标。如前所述，作为一种权力手段，它还必须符合权力主体的基本利益，因此当加入过多的激励机制后，调解就可能成为了审判人员获取个体目标的功利主义手段，而不再是践行纠纷解决目标的工具。
第二种类型的分离，则可能存在多种原因：
首先，我国的结案方式过于单一。从司法统计的指标看，我国法院认可的结案方式只有判决、调解、裁定（驳回起诉、撤诉、诉讼终结）、移送等几种方式。学术界一直呼吁建立的诉讼和解制度迟迟没有实现，导致很多完全不需要法院参与的纠纷解决方式，最终依然需要通过制作调解书的方式结案，变相增加了政策制定者对法院调解的预期。如果能够建立诉讼和解书、(17) 合意判决、(18)、简易判决(19) 等结案制度，并赋予相关法律文书相应的法律效力（既判力和强制执行力），那么社会各界，尤其是政策制定者对法院调解的期望值将大大舒缓，而现行的各种非正式的纠纷解决方式也就能够名正言顺地发挥自己的功能。
其次，我国的调解制度过于概括。作为一项基本原则，我们认为调解贯穿我国民事诉讼的始终，且除了强调自愿性和合法性两项原则外，对法院调解并无过多的规制。这自然是为了方便调解的适用，但如此宽泛的规则，却也为法院调解的扩张打开方便之门，使其将许多本不符合审判权基本属性的机制揽入名下。例如，在当事人起诉前发生的调解活动，如果视为法院调解，显然违背了审判权行使的被动性特征，但一方面基于前述结案方式的单一，另一方面也因为调解缺乏刚性的规则，因而被有关部门借用。同理，在执行过程中，法院本不应当进行调解，否则就混淆了执行权与司法权的属性。但实践中，往往基于调解的软性特质，法院在执行过程中也主动与当事人协调沟通，鼓励妥协，并将其命名为执行调解，导致名实之间出现矛盾。如果能够对调解的时间、调解的主体、调解的方式加以进一步的程序规范，如季卫东教授所言，将“调解作为法制实现过程中的一环而予以制度化”，(20) 那么大量的纠纷解决方式必然无法以法院调解为依托。
最后，我国的诉讼奖惩机制过于缺乏。设立一定的奖惩机制，可以增加当事人解决纠纷的动力，有效地促进纠纷解决。从比较法的经验看，通过奖惩机制来迫使当事人考虑诉讼的成本，是实现纠纷解决功能的重要手段。这种奖惩手段主要体现在经济上，或者对恶意诉讼人处以一定的罚款，或者对对方当事人提供一定的经济补偿。例如《葡萄牙民事诉讼法典》第456条明确规定：“任何恶意诉讼行为的当事人都会被处以罚金并且在对方当事人要求赔偿的情况下应予以赔偿。”英国也通过Dunnett v.Railtrack(21) 一案的判例，确立了诉讼费用罚则，如果一方当事人拒绝法院提出的合理的调解方案，则即便其最后胜诉，法院也可以裁决其支付案件的诉讼费用，以作为对对方当事人被拖入诉累的补偿。相比之下，我国民事诉讼法上虽然也规定了对妨害民事诉讼行为的强制措施，但这些强制措施的目的是确保民事诉讼的正常进行，与纠纷解决并无直接关系。惟有调解和撤诉可以减半缴纳诉讼费用的制度设计，能够对当事人提供一定的激励机制。因此，当事人即便可以通过其他方式解决纠纷，也会搭上调解、撤诉的便车，达到节约诉讼费用的目的。如果有更多的奖惩机制的建立，必将有助于纠纷解决方式与法院调解的脱钩。
法院调解的话语和纠纷解决实践的分离，导致了法院调解的面孔日益模糊。加上近年来所谓的“大调解”、“诉调对接”、“法院附设ADR”等项目的引入，更使得民事诉讼中法院调解制度面目全非。尽管从表面上看，此种现象并不影响纠纷解决功能的实现，但存在下列两方面的危害：
第一，背弃了法院调解的基本原则。由于大量模糊化的纠纷解决方式都假借法院调解之名存在，法院调解的制度化就愈发难以实现，自愿原则和合法原则也就难以被落实。无论是在某些案件中强制当事人调解，还是借故延长法院调解的时间，在本质上都违背了自愿合法原则。然而，在“调解优先”的审判政策下，这些做法都得到了肯定，甚至作为经验四处传颂推广。长此以往，本来就不具备刚性特质的调解活动将更加缺乏制度约束，从而极大扩张了审判权在其中的支配性地位，削弱当事人的处分权空间。
第二，挤压了其他纠纷解决方式的发展空间。现行的其他纠纷解决方式大多挂靠于法院调解的名下，或者需要借助法院调解来实现制度功能。这或许可以作为一时的权宜之计，却不应成为我国民事诉讼的常态。一方面，凡事名不正则言不顺，言不顺则事不成。没有从制度上确立相关纠纷解决手段的合法地位，就不可能为各种机制提供足够的社会认同和制度保障，更不可能将其作为一种普适性的规范在全国范围内实施推广，因而也就无法充分发挥各种机制的制度价值，真正实现纠纷解决，维护社会稳定的政策目标。另一方面，诉讼程序的精细化和多元化是现代法治国家的标志之一。而“我国的民事诉讼制度建构思路，无论过去的非专业化还是现在所追求的专业化，都没有脱离单一的思路和模式”。(22) 如果长期保留法院调解和纠纷解决的单一对应关系，就会压制各种诉讼机制的建立和完善，更难以实现制度和程序的层次化和类型化。
四、从调解优先到纠纷解决优先
显然，笔者并不否定纠纷解决作为我国民事诉讼的基本目的，也认同民事司法应当通过解决纠纷来确保社会的稳定与和谐，我不赞同的是政策制定者将法院调解视为民事诉讼中解决纠纷的最重要手段，夸大其优先性，混淆其与其他纠纷解决机制的关联，最终导致民事纠纷可能无法通过最恰当的方式解决，既增加了当事人的诉累，又耗费了司法资源。因此，现行“调解优先”的原则其实值得商榷，从政策制定者的本意来看，其真正推崇的是“纠纷解决优先”。而要实现从调解优先到纠纷解决优先的转变，应当从以下三个层面着手改进：
第一，厘清法院与其他ADR机构和程序的关系。协商、调解以及其他的各种替代性纠纷解决机制，并非是取代了传统的诉讼和审判模式，而只是增加了纠纷解决的途径。西方法谚有云：审判是社会正义的最后一道防线，这一理念即便在当今的普通法世界，也依然盛行。即便是从纠纷解决的角度出发，树立民事审判通过“较为高昂的成本提供公正的法律产品”的信念，也是不无裨益的。因为没有作为基石和底线的民事审判，各种ADR机制就失去了价值判断和成本控制上的参照系，无法真正地解决纠纷。换言之，法院公正中立地行使审判权，而将调解等机制的运作空间让渡给社会团体和私人，才是ADR的真正之意。在欧美，ADR的参与者既有新兴的专家群体（此处的专家群体既包括从事此类职业的个体，也包括在英美和欧洲的纠纷解决领域中扮演非常重要角色的各个公司、中心等盈利和非盈利组织），也有原来的律师群体。(23) 如果法院越俎代庖，将调解视为自己的当务之急，则既可能偏废了自己的审判主业，也毁灭了社会团体和私人专家从事调解等ADR活动的雄心和机会。相反，如果法院以司法监督为己任，合理依法地行使审判权，则可以为ADR提供必要的示范指示和司法监督，从而有效地促进多元纠纷解决机制的建构，并确保各种解决机制的分层并行，各有所用。
第二，确定法院调解的基本特征，保证审判权和处分权的协同运行。既然法院调解的基本原则是自愿合法，那么应当明确处分权在法院调解中的支配性地位，并通过相关制度保证这一地位不受审判权的侵扰。法院调解作为一项在我国运行多年的诉讼制度，其价值是不容抹杀的。只要保证自愿合法原则得到贯彻，则法院调解也的确可以在相应的民事纠纷中发挥突出的作用。为此，应当考虑从制度设计上明确法院调解适用的时间范围、程序类型、方式方法，尤其应当注意在调解的启动权和调解的决定权两个方面，当事人所享有的支配权利。而对于强制调解的案件，应当由法律明确规定，不宜轻易地通过司法解释扩大这类案件的范围。此外，法院系统也不宜将调解率作为管理法官的硬性指标，不宜用激励机制来鼓励法官主动调解。但是，法院应当在法律授权的范围内，采取奖惩手段来促进当事人选择调解或其他纠纷解决手段，以节约司法资源，确保纠纷快捷简便地解决。
第三，因地制宜地加强其他诉讼制度的建构，实现民事诉讼程序的精细化和多元化。民事诉讼程序的启动只能是由于当事人的起诉，但民事诉讼程序的终结却可能有各种不同的方式。结案方式越多，当事人的选择空间越大，就越容易找到最为合适的纠纷解决方式。我国现行的结案方式过于单一，既可以考虑从国外引进某些先进的诉讼制度，来填补现在的空缺；更应当注意将已有的非正式的诉讼制度合法化，司法解释应当及时确认诉讼和解、合意判决、委托调解等已经有广泛生命力和实用性的结案方式，供当事人选择。此外，还应当考虑完善现有的各种诉讼机制，如简易程序的审级、独任制的适用范围等，多头并举，共同担负起纠纷解决的职能。
21世纪初，面对民事案件调解结案率下降，最高人民法院派出调研组，在多方调研座谈的基础上，认为有下列几方面的原因：（1）案件数量增长快，审判力量不足；（2）对调解工作重要性认识不足；（3）审判人员构成发生变化，调解能力不足；（4）调解工作的激励机制不足，法院的评估和考核工作没有对调解给予公平的对待；（5）审判权与息诉责任分离，责权不统一；（6）社会矛盾激化，难以调和；（7）律师架讼；（8）特殊主体（如国有企业）对诉讼调解的排斥；（9）调解制度设计上的缺陷，如事实清楚责任明确原则与调解原则不符，调解程序弱化，调解书效力不符合诚信原则等。其中前五项是法院内部的原因，后四项属于外部原因。当最高人民法院调整调解工作方针，确立“优先调解”的原则后，事实上也仅仅是解决了第二、四、五两方面的原因。法院不仅无法改变案件的外部环境，即便在法院内部，审判力量短缺和审判人员调解能力不足的缺陷也是客观存在的。在这种情形下，一味地强化法院调解的优先性，拉升的可能仅仅是调解结案率，属于典型的治标之举。而建立以公正的民事审判为基础的多元化纠纷解决体系，调动尽可能多的社会资源来熨平民事纠纷，合理设计不同的纠纷解决方式，发挥其应有的功能，并遵循一定的原则进行协调，使其相互配合，共同促进社会的稳定，方是构建和谐社会的治本之道！
注释：
① 参见《中国法律年鉴》（1993－2009），中国法律年鉴出版社，1993－2009年版。
② 例如张晋红教授就明确提出了“符合法律正义要求的判决方式较之调解更符合诉讼公正的本质和审判职能的要求”，参见张晋红：“法院调解的立法价值探究”，载《法学研究》，1998年第5期。此外很多学者也主张通过审调分立、建立诉讼和解制度等改革措施，逐渐削弱法院调解的地位。
③ 张卫平：“诉讼调解：时下势态的分析与思考”，《法学》，2007年第5期。
④ 肖扬：“充分发挥司法调解在构建社会主义和谐社会中的积极作用”，载《人民司法》2006年第10期。
⑤ 关于民事诉讼的目的，一直有不同的学说，如权利保护说、维护法律秩序说、纠纷解决说、程序保障说，等等。参见江伟主编：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社1999年版，第127页。我国过去并未明确民事诉讼的目的，而只是认为民事诉讼法承担若干项任务，例如保护当事人诉讼权利，保证人民法院正确审理案件，确立权利义务关系，教育公民遵守法律等。
⑥ ［美］苏本等：《美国民事诉讼的真谛》，徐卉、蔡彦敏译，法律出版社2002年版，第24页。
⑦ 兼子一和三月章两位主流民事诉讼法学家虽然立论角度不同，但都认同将纠纷解决作为民事诉讼的目的。参见［日］高桥宏志：《民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2003年版，第8页。
⑧ 例如，王敬华、宦红云：“保康法院第一季度民商事案件调解率达到88.7％”，载《人民法院报》2010年4月14日，第1版；台建林：“全程调解成本小效果好”，《法制日报》2010年5月7日，第5版。
⑨ 必须说明，这种计算方式并不周密，因为同一年度可以进入执行程序的案件与一审审结的案件并不同一。但在现有的司法统计资料中，一审结案数是与可执行案件数最相近的数据，且由于作为比较的是历年来的相对比例，而非绝对数值，因此从权用之。
⑩ 例如，“灵宝法院提高调解案件执行率”，《河南法制报》，2009年11月2日，第12版；“调解案件申请执行率居高不下”，《江苏法制报》，2010年4月13日，B01版。
(11) 参见强世功编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第11－13页。
(12) 李浩：“论调解不宜作为民事审判权的运作方式”，载《法律科学》，1996年第4期。
(13) 李浩：“论民事审判中的调审分离”，载《法学研究》，1996年第4期。
(14) 范愉：“调解的重构（上）”，载《法制与社会发展》，2004年第2期。
(15) 参见最高人民法院编：《全国法院调解经验交流会材料》（二），2009年印刷。
(16) 李浩教授主张，要依据法院介入调解活动的程度来定性，如果法院介入的程度很深，那么无疑应定性为法院调解，见李浩：“委托调解若干问题研究”，载《法商研究》，2008年第1期。笔者认同这一观点。
(17) 参见章武生、吴泽勇：“论诉讼和解”，载《法学研究》，1998年第2期。
(18) 参见熊跃敏：“诉讼上和解的比较研究”，载《比较法研究》，2003年第2期。
(19) 参见肖建华、周伟：“我国能否引入英美法上的简易判决？”载《河南省政法管理干部学院学报》，2009年第4期。
(20) 季卫东：“调解制度的法律发展机制”，载强世功主编：《调解、法制与现代性》，中国法制出版社2001年版，第5页。
(21) EWCA Civ 302(2002).
(22) 傅郁林：“分界·分层·分流·分类”，载《江苏行政学院学报》，2007年第1期。
(23) ［英］彭文浩、西蒙·罗伯茨：《纠纷处理的过程——ADR和决策的主要形式》，剑桥大学出版社2007年版，第271页（See Michael Palmer and Simon Roberts,Dispute Proeesses:ADR and the Primary Forms of Decision-making,Cambridge University Press,2007,p.271.）。
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