农村社会保障制度的缺失与弥补探讨，本文主要内容关键词为：缺失论文,社会保障制度论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村社会保障制度的沿革和建立的紧迫性
社会保障制度是以国家或政府为主体，为社会全体国民因各种原因而失去收入来源或生活贫困时，向其提供基本生活保障的制度。对城乡居民实行公平的社会保障是政府公共财政的基本职能之一。在城乡分隔的二元经济结构体制下，我国的社会保障制度主要限于城镇地区，实质上是一种向城镇居民倾斜的社会保障制度。
建国五十多年来，我国农村社会保障制度建立和发展的基本思路是由国家和集体低水平的“供给式”保障制（具体包括“五保户”制度，“合作医疗制度”、扶贫救济以及部分社会优抚安置等）过渡到以个人和家庭为主的自我保障制的过程。随着人民公社的解体、家庭承包经营责任制的实施，经济体制改革的深入和社会结构的转变，使农民所承受的风险在不断增加，而近年来地区差距逐渐拉大，农民收入增长幅度不断减缓，在这样的情况下，单靠个人或家庭的力量是不足以应对这些经济的和社会风险的，大多数农民面临着如何获得养老、医疗以及基本生活服务保障等难题。如：到2002年底，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别只占全体居民的18.3％、10.7％和13％，还没有达到国际上20％的最低标准，究其主要原因，就是广大农村社会保障体系缺失所致。尽管近年来开始在部分农村地区进行有限的社会保障制度改革的试点，但真正意义上的社会保障体系在广大农村仍是一个空白。
中国农村的社保体系建设严重滞后，已成为我国社保制度建设的薄弱环节，严重阻碍了农业经济的发展和农村社会的进步，影响到农村和整个中国的经济安全与社会稳定，成为农村市场化改革的瓶颈性障碍，制约了农业经济效率的提高，弱化了各项改革措施的效果，不利于全面建设小康社会和加快推进现代化建设目标的实现。因此建立有中国特色的农村社会保障体系已成为当前中国的一个现实问题，具有相当紧迫性。无论是从哪一个角度看，建立较为完善的农村社会保障其迫切性及意义都不亚于城镇的社会保障制度。
党的十六大指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，并提出了“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的要求，中央农村工作会议提出要把统筹城乡经济社会发展作为解决新时期“三农”问题的战略举措。在全面建设小康社会和树立落实科学发展观的进程中，建立健全农村社会保障体系更具有重要的现实意义和深远的历史意义。
二、农村社会保障制度的缺失表现
1、社会保障的法律体系不健全。我国至今没有一部社会保障方面的专门性法律，只是在相关的法律中夹杂着一些社会保障性的条款，法律不健全，体系不规范，可操作性不强。而且，许多规定和具体实施办法，都是通过各种行政性文件发布的，这些文件由于缺乏法律权威和制度刚性，有令不行，违规难禁的事情经常发生。
2、领导重视不够，认识不统一。虽然也有一些行政规定要求逐步建立农村社会保障制度，如民政部下发的《关于加强农村社会保障体系建设的意见》，但由于对领导于部政绩的考核体系存在缺陷，各级领导干部热衷于抓经济工作求发展，没有把建立健全农村社会保障工作列入重要的议事日程，也未列入各级干部的年终考核，造成了领导层重视不够，行政推动力度不足。基层干部缺乏对这项工作重要性的认识，积极性不高，甚至有畏难情绪，认为要办的大事急事很多，而这些工作只是条线部门的事，有的甚至将适当的收费和减轻农民负担简单地对立起来。从保障对象农民看，也对此项工作存在种种模糊的认识。如反映在养老保险问题上，有的担心国家政策多变，对参保后是否能拿到养老金心存疑虑；有的甚至认为交纳保费是政府的乱收费行为，存在抵触情绪。反映在农村合作医疗上，农民对合作医疗制度信心不足，认为合作医疗统筹力度太小，解决不了看病的大问题，参与的积极性不高；有的只注重温饱，健康投入意识差；还有相当比例的农民存在投机心理，认为自己身体好，参加合作医疗的钱互助给他人，自己吃亏了，不愿参加，这些都直接影响了合作医疗的参加率。
3、社会保障管理机构分散，没有形成合力。农村社会保障条块之间既无统一的管理机构，也无统一的管理办法，以至形成城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政的现状。从管理机构上看，在乡镇企业工作的农村职工的社会保障统筹和农村养老归劳动部门管理，医疗保障归卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，最低生活保障和优抚救济归民政部门管理。一些部门、乡村也制定了社会保障办法和规定，如人武部、计生委、组织部、教育局和残联等，对义务兵、独生子女、村组干部、民办教师和残疾人参加社会养老保险都有相应的指导意见，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。需要指出的是，目前虽然农村社会养老保险工作已归并到社保局，但由于宣传力度，操作程序，政策落实等方面因素的制约，未能很好地衔接，给农村社会养老保险工作带来一定的困难和问题，有些地方农村社会养老保险工作已处于停顿与半停顿状态，参保率呈下滑趋势。
4、资金筹集难度大。社会保障资金来源的不稳定直接影响着社会保障制度的可持续性。由于生产力水平较低和贫困人口多，我国城市社会保障资金尚且属于低水平的供血不足，农村社会保障资金更是难以为继。如目前我国农村低保资金基本上采取县、乡、村三级负担，但由于农村经济发展缓慢，农民收入低，再加上缺乏相应的政策法规依据和必要的约束手段，筹措起来十分困难。再如在建立农村合作医疗制度过程中，地方政府扶持资金到位率不高，部分镇乡、街道、村扶持资金未及时全额到位，也影响了合作医疗基金的筹集。由于筹资额度小，实际享受面窄，报销比例低，与制度设计的初衷即通过合作医疗为农民提供基本医疗保障和防止农民因病致贫的目标相距甚远，致使合作医疗吸引力小，反过来影响到筹资工作，造成恶性循环，致使这项工作开展的难度很大。
5、模式不规范，机制不健全。如合作医疗制度模式，现在还没有形成一套符合实际又能受群众欢迎的完善的合作医疗制度。由于区域经济发展的差异，目前仍实行两种模式，即大病风险型合作医疗制度和风险福利型合作医疗制度，俗称为“保大不保小”和“保大又保小”。前者受益面较小，但受益者得到的补偿较大，后者则集中了风险型和福利型优点，较受农民欢迎，但鉴于各地的经济实力，难以在面上推行。同时，在合作医疗的运行中，存在着机制不畅，主要是管理手段和管理工作没有跟上。有的乡镇和街道缺乏对合作医疗规范管理的有效措施，随意性较大，仍停留在村收村管阶段，造成资金管理混乱，严重影响了农民参加合作医疗的积极性，阻碍了合作医疗的巩固和发展。
三、建立完善农村社会保障制度的途径和措施
1、加快立法步伐，为农村社会保障体系的建立提供法律支持
社会保障制度的建立必须以法律为依据，才能有序健康的发展。国家应尽快形成以全国人大制定的《农村社会保障法》为总领的，以国务院针对农村社保问题制定的专门条例为主体的，并配以各地方人大和地方政府的实施办法为补充的法律体系，使农村社会保障制度的建立具有法律依据和法律保证。并以此明确农村社会保障的性质、政府的责任、农民的权利和义务，对农村社会保障制度的运作进行法律规范。
2、加强领导，形成合力
农村社会保障体系是一项涉及面广、政策性强、难度大的工作，只有动员社会各方力量积极参与，才能保证这项事业的顺利发展。要提高认识，市、县（市、区）、乡（镇）、村各级都要充分认识建立健全农村社会保障体系的重要意义，高度重视这项工作，提上重要议事日程，认真研究相关的政策措施，下大力气去抓。要把建立健全农村社会保障体系和扩大覆盖面作为县（市、区）、乡（镇）、村年度工作考核的重要内容，作为农业农村现代化建设的考核指标。要积极引导，尤其是村干部要带头参加，发挥好示范带动作用，尽可能提高农村社会保障体系的覆盖面和覆盖率。要加大宣传教育力度，采取多种灵活有效的方式方法，加大对建立农村社会保障体系重要性、紧迫性的宣传力度，营造出一种全社会都来关心支持这项工作的良好氛围，特别是要针对大部分农民自我保障意识不强、对政策理解不够等实际情况，有的放矢进行农民保障意识教育和政策宣传，增强农民的自我保障意识，提高农民参与的自觉性。
3、积极探索资金筹措的有效途径
这是农村社会保障制度建立的难点所在和关键环节。从我国目前的实际状况出发，解决农村社会保障资金的途径主要是：
第一，建立稳定的多渠道筹集社会保障基金的制度。筹集资金要从单一主体走向多元化，农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方，但国家要明确三方的合理投资分配比例。同时，要广开融资渠道，可考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会保障基金渠道。
第二，政府要加大对农村社会保障基金的财政投入力度。要打破城乡分治的制度安排和政策框架，按照公共财政的要求，改变目前政府财政对农村社会保障扶持微乎其微的状况，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重，并明确安排一定比例用于农村保障方面。要适当增加集体补助。通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径，增收节支，大力发展壮大村级集体经济，提高村集体对农民的补助能力，并制定相应的办法规范村集体对农民的补助。
第三，要引导和鼓励农民自身积极投入参保。要完善补贴政策，提高政府和集体对农民参保的补助比例，通过政策激励，吸引农民参保。建立农民个人帐户，将政府和集体的补助连同个人缴纳的部分，都归到投保人的个人帐户上，按个人帐户储备积累的总额确定保障基金发放标准，让农民有安全感和自主感，体现效率原则，充分调动农民参保的积极性。
4、健全组织机构，理顺管理体制
为改变政出多门、效率低下的状况，应建立有财政、劳动、人事、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责规划、政策、实施办法的制定和资金征收、管理、经营、使用情况的监督检查以及资金保值增值的策划。明确各级政府及有关职能部门在资金筹措和管理等方面的责任分工，特别是农村社会养老保险工作，在政府机构改革之后，主管部门由民政部门移交到了劳动与社会保障部门，由于劳动与社会保障部门过去主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村缺乏相应的管理机构和人员，在乡村开展工作比较困难。因此，要坚持人、财、物整体移交的方式，尽快明确有关政策，尽快做好移交工作，确保农保业务正常开展，防止这项工作的停顿、滑坡甚至中断。要健全制度，强化管理，严格监督和检查，实行业务公开和信息定期发布制度，增加工作的透明度，实行岗位目标责任制，强化约束和激励机制，提高工作效率。
5、让进城农民工与国企职工或市民享受同等社会保障待遇
随着工业化和城市化进程的不断推进，农村剩余劳动力转移流动的步伐也在加快，目前全国进城务工的农民已经超过1亿人，这个庞大群体的社会保障也是一个急待解决的问题。但是，由于现行体制的缺陷和有的地方出于地方保护主义的缘故，仍然把农民工看成城市或企业的“二等公民”，继续沿用一些带有歧视性的政策。首先，要落实农民工的产业工人身份和权利，享受与当地产业工人同等的待遇，要拨出专项经费实施农民工培训计划，让更多技能突出、素质良好的农民工进入现代产业工人队伍，融入现代产业文明，适应新角色，发挥新作用。其次，在农民工逐渐被接纳为产业工人新成员后，各地要把农民工社会保障的问题摆上了重要议事日程，出台政策，制定细则，努力实现这一群体在就业、医疗、子女入学等方面的平等待遇，使他们也能够平等的享受城镇的现代文明。
6、因地制宜，循序渐进，量力而行
农村社会保障体系的建立要从实际出发，妥善处理好以下几个关系：一是国家、集体、个人三者之间的关系。要在国家的支持和帮助下，依靠社会力量和社区组织来发展社会保障事业，进一步推进社会保障社会化，强化农民积极参与的意识。二是农村社会保障体系与城市社会保障体系的关系。长远目标应实行城乡统一的社会保障体系，近期既要正视这种差别的现实存在，又要努力缩小差别，特别在制定农村社会保障办法时，应对参保农民转移到城镇后其社会保障关系如何向城镇社会保障体系接轨做出明确规定。三是需要与可能的关系。保障项目、保障办法、保障水平等要切实可行，既与各方面承受能力相适应，又能有效保障人民群众的基本生活水平。四是物质保障与服务保障的关系。既要搞好物质上的基本生活保障，又要完善社会保障服务，建立一个功能齐全、覆盖面广、规范透明的农村社会保障信息服务网络。五是政府部门应处理好社会保障制度与其他转移支付之间的关系。国家财政可以根据财力的状况，在逐步建立农村社会保障制度的同时，加大转移支付力度：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农民整体素质，提高他们在劳动力市场上的竞争力；另一方面，不断增加对农村的基础设施建设的投入，为农民提供更多的就业机会。实际上，与建立农村社会保障制度一样，政府在这两方面所做的工作，其本身就是缩小城乡收入分配差距的一种有效的财政政策手段。
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