把人民满意作为执政的最高理念——上海市实践“立党为公、执政为民”的调查与思考，本文主要内容关键词为：立党为公论文,上海市论文,执政为民论文,人民满意论文,理念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上世纪90年代以前，产业结构陈旧、交通拥堵、住房紧张、江河污染等矛盾曾深深困扰着上海这座工业老城。90年代以来，以浦东的开发开放为龙头，上海市突破困境，取得了令世界瞩目的大发展：产业结构不断得到优化，经济总量连续十多年以两位数的速度增长，人均国内生产总值超过5000美元；建成了上天入地、穿城过江的现代化立体交通网络，改造了相当于一个中等省会城市城区面积的棚户简屋，城市生态环境质量得到显著改善，精神文明建设成果丰硕，已成为世界范围内最宜于人居、最具综合发展潜力的城市之一。
令人感叹的是，在大发展的同时，上海经历了建国以来深度、广度和冲击力都堪称空前的大改革：百万人大转岗，百万人大动迁，劳动工资、社会保障、医疗保险制度改革一波接一波，社会没有因此而失去稳定，人民群众始终保持着气顺、心齐、劲足的良好状态。个中的原由是什么？通过调查我们感到，这是因为上海历届市委、市政府坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，在制定和施行有关发展、改革等一系列重大决策时，始终坚持以人民满意为第一价值追求，应民所呼，解民所难，使人民群众能够从发展、改革中得到看得见、摸得着的实惠，从而自觉自愿地凝聚在中国特色社会主义旗帜下，跟着党谋发展。
发展：人民的利益高于一切
在上海搞调查，无论走到哪里，听到的、看到的都可以用一句话来概括：聚精会神搞建设，一心一意谋发展。特别让我们感动的是，上海市委、市政府谋发展牢记党的宗旨，搞建设不忘群众利益。他们清醒地认识到，实现人民群众的利益必须加快发展，但不是什么样的发展思路都符合人民群众的利益。那些急功近利、片面追求GDP增长的发展，热衷于搞政绩工程、追求轰动效应的发展，忽视社会公平公正的发展，虽然可以铸就一时的辉煌，但损害了人民群众的长远利益、根本利益，破坏了党和政府同人民群众的血肉联系。因此，早在1999年11月召开的七届五次全会上，上海市委就明确提出：“把立足于坚持以人为本的思想，作为新形势下编织城市总体规划的基本原则之一。”并将“以人为本”具体化为：“认真处理好就业、居住、交通和市政公用设施布局的关系，使市民上班、购物、社交、娱乐的出行更为方便，使自然环境和人文环境更协调，不断提高居民的生活质量、居住质量和环境质量，为市民创造有利于人的全面发展的空间和基础。”这一理念，既是此前发展实践的归结，又为此后的发展实践所印证。十余年来，本着这样的理念，上海市在推进城市发展建设中，妥善处理了若干与人民利益直接相关的重要关系。
1.兼顾人民群众的总体利益与切身利益，把办实事作为推进发展的重要抓手。
城市发展建设所涉及的工作千头万绪，有些关系群众的总体利益，有些关系群众的切身利益。哪些事先办，哪些事缓办，哪些事不办，反映着不同的执政理念。上海市委、市政府在牢牢扭住经济建设这个中心不放松的同时，把百姓最迫切需要办的事首先办好。多年来，他们将江泽民同志当年倡导的“办实事工程”作为中心工作，累计为群众办实事200余件，并由此推动了城市一些重大工程的建设。“菜篮子”工程带动了城郊现代农业和全市商业设施的建设；解决市民出行难、居住难，立体交通网络和住宅建设得到飞速发展；解决市民入学难，学校校舍改造几乎年年被列入实事工程；解决市民就医难、养老难、入托难，基层卫生组织建设逐步健全，以关心病、老、残、幼为主的社区服务规范逐步形成。桩桩件件实事，从满足居民日常生活需求逐步向提高生活质量方面发展，从注重工程性项目建设逐步向增强城市管理功能、加强精神文明建设方向发展，从解决突出困难逐步向全面受益的方向发展，办成了名副其实的民心工程，改革、发展、稳定的配套工程，大大提高了党和政府的亲和力。
2.协调经济发展与环境保护的关系，建造最宜于人居的城市。
为1700余万市民提供宜人的居住环境，给子孙后代留足发展的资源和空间，上海市委、市政府舍得在环境治理上下本钱。调查中，我们考察了上海市内最大的绿地——延中绿地。该地块位于寸土寸金的市中心，是上海市区几大热岛中温度最高的一个。如果作为商业用地，能够创造非常可观的经济效益。上海市领导从城市生态格局出发，果断决定在这里建造上海市最大的公共绿地。最大应该是多大？规划部门鼓起勇气，才拿出“5万平方米”的方案。没有想到市领导批准的竟是23万平方米！如今，延中绿地已经成为新世纪新上海的又一标志。有关专家在延中一期绿地完成时做了测试：与绿地建成前相比，该地炎夏平均白天气温下降0.6度，相当于放置了1500台大型空调，相当于海拔上升100米！尽管位处多层立体交通枢纽地区，但该区域现在的环境质量指数达到了国家二级标准。
延中绿地的建设是市政府第一轮环保3年行动计划中的一个项目。 这项极具创意的计划从2000年开始实施，3年中，每年环境保护投入占全市GDP的比重都保持在3%。以上，3年累计达到300个亿，取得了引人注目的成绩：空气质量状态明显改善；整治河道1.5万条（段），污染严重的苏州河基本消除了黑臭；实现了每个街道拥有一块3000平方米绿地的目标；固体废弃物处置、重点工业区治理、能源结构的调整和新能源的开发也取得了显著成效。2004年开始的上海新一轮环保三年行动计划目前正受到人们的关注。它的一个突出特点，是更具人性化。如关闭畜禽牧场，保证市民饮水安全；将化肥、农药总量降下来，为市民提供绿色食品；改善空气质量，内环线将建成130平方公里国内中心城区最大的无燃煤区，等等，这些都与百姓生活密切相关。
3.统筹城乡发展，让农民也能享受到现代文明成果。
上海市在城市建设中按照城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化的要求，跳出中心城区，在整个6340平方公里的市域范围内考虑城市布局，努力使农村居民能够同城市居民一样享受到现代文明的成果。这种思路是通过点、面结合，块、线协调的方式推进的。点上，推进郊区新城建设，形成有一定人口规模的新城；面上，推进农民住宅基地置换工作，形成各具特色的农民集中居住点，吸引农民进入中心镇集中居住；块上，加强郊区生态农业建设，形成林网化、水网化的农田体系；线上，推进轨道交通、高速公路和铁路等便捷快速的交通系统，逐步完善中心城区与郊区之间的路网结构，普及宽带通讯。实践表明，这样的决策，加快了传统农业向都市型现代农业的转变；加快了农村社会从城乡分割向现代化新城郊的转变；加快了郊区农民从小生产者向农业工作者的转变；加快了人流、物流、信息流从城市向农村的扩散。目前，上海郊区国内生产总值占全市的比重已超过1/3，工业总产值占全市的比重超过一半，农民的工资性收入已占总收入的80%。随着一批设施先进的学校、医院到郊区落户，加快了郊区科、教、文、卫、体等各项社会事业的发展，大大改善了郊区的人文环境，提高了郊区市民的生活质量，出现了中心城区与郊区互动发展的可喜局面。
4.关照好不同群体的利益，促进共同富裕。
上海各级党委有一个共识，那就是，发展应该是全体人民的共同发展。在利益群体日益多样化的今天，想问题、作决策，要关照各个群体的利益。上海市出台了一系列鼓励、支持非公有制经济发展的政策，包括修改和废止对民间投资的歧视性政策规定；鼓励和支持民营企业参与国企改造改制；允许民间资本进入法律没有禁止和已向外资开放的行业领域；鼓励民间资本进入基础设施、社会事业、现代服务业和先进制造业等领域，等等。同时，在扶助困难群体方面格外倾心尽力。
一是抓保障。自1993年以来，上海市在全国率先推出最低生活保障制度，制定了城镇居民最低生活保障线、职工最低工资线，与失业保险相衔接，构成了上海市“三条保障线”的基本框架。再加上已制定的农村居民最低生活保障线，上海市逐步形成了市、区、县、街道和乡镇联动的“社会救助安全网”。264个社会救助工作站直插居委会，不让一户特困家庭“漏网”。此外，提供廉租住房、免费中学、医疗救助、慈善超市，开展“慈善月”、“慈善日”活动，市领导捐出自己当月的工资，机关干部捐出自己当日的工资，经年不变。这些，都是上海市扶贫救困最有创意和特色的做法。
二是抓就业，为有能力脱困的家庭提供发展机会。比如，在加快发展现代服务业的同时，加快发展劳动密集型服务业；推出一批公益性的“万人就业岗位”，积极帮助就业困难的人取得由政府出资设立的城市维护岗位以及机关事业单位、社会团体的后勤服务岗位；推出免费创业指导、就业培训；积极发展“非固定就业”，大力倡导在小企业就业等等。目前，上海市登记失业率已成功控制在5%以下，对就业困难群众基本实现了“只要不挑不拣，保证24小时就业”的承诺。
5.处理好自身发展与服务全国的关系，实现互利共赢。
服务全国是上海市委、市政府坚持“立党为公、执政为民”在更高层次、更大范围内的体现。他们说，上海是全国人民的上海。上海以往的发展离不开全国人民的支援，上海今后要更好更快地发展，也只能在服务全国人民中实现。改革开放以来特别是进入20世纪90年代以来，上海与兄弟省市的经济技术合作有了长足发展，并探索了优势互补、平等互利、联动发展、共同繁荣的新路。上海市积极参与西部大开发、东北老工业基地振兴以及对云南、西藏、新疆和三峡等地区的对口支援。他们像关心上海自身发展一样关心这些地区，“输血”与“造血”并重。到2000年底，上海在对口支援地区无偿投入资金7.3亿元；启动经济合作项目148个，总投资57亿元；建设希望小学582所，建立卫生所463家，建设“温饱试点村”403个，组织劳务输入8400多人，培训各类人员22000多人次。同时，大力推进长江三角洲地区交通联网、旅游联手、信息联通、生态联保、人才联用、产业联合等全方位合作，形成了长江三角洲地区互融共进、互利共赢的局面。
改革：人民的理解重于一切
在上海，只要提到改革，你就会发现，有一个重要理念早已在领导干部中铭心刻骨，这就是：一切重大改革都要力求惠及多数群众，都要力求得到多数人的理解和支持。他们说，道理很简单，人民理解改革、支持改革，改革才能推进，社会才能稳定和发展。在这种理念引导下，上海市各级党委和政府不仅在改革决策上认真反映人民群众的愿望，而且在决策实施过程中充分照顾群众的利益，通过细致入微的工作，化解了一道又一道改革难题。
讲究“节奏”、把握“分寸”。从过去十多年的实践看，上海市委、市政府在把握改革、发展、稳定三者关系上是非常成功的。1992年，市委领导同志在彭浦新村街道召开居民座谈会，当时就有人对物价上涨和土地批租给居民生活带来的影响提出一大堆意见。在这次座谈会后，上海市委提出了要妥善处理改革、发展、稳定三者的关系。时任市委书记的黄菊同志多次强调，在战略上，把改革放在第一位；在战术上，在某一个特定时期，则要把稳定放在第一位，以群众所能承受的程度来确定这段时间发展的速度和改革的力度。上海市自上个世纪90年代以来每一项改革的推进，都是按照这样的战略思想和战术思想有计划、按步骤进行的。比如，上海物价改革分三步走，第一年放开蔬菜价格，第二年放开禽蛋价格，第三年放开粮食价格。又如，社会保障体制改革，先搞失业保险，再摘养老保险，养老保险先企业、后事业、再机关。再如，市政建设的三年大变样，第一个三年以修路造桥为主，缓解制约城市发展的交通瓶颈；第二个三年重点改造旧区，全力启动房地产市场；第三个三年以绿化和环保为主攻方向，以适应城市生态功能发展的需要。总之，每一项改革的进行都非常讲究节奏、把握分寸。这样，能够使群众生活的压力小一些，认同程度高一些，保证改革能稳步、协调推进。
真听意见、真商量。实践表明，不是所有改革都能立刻给大多数群众带来直接利益，也不是所有的群众一开始就能够看清楚改革有利于实现自己的根本利益。所以，在出台重大改革政策、措施之前，上海市委、市政府总是真听意见、真商量，把改革建立在深厚的群众基础之上。比如，住房制度改革中，市委、市政府首先组织全体市民进行住房制度改革大讨论，让人民群众深入了解房改方案，使他们理解住房制度改革符合广大群众的根本利益，是解决上海住房问题的希望所在。在广泛讨论的基础上，市委、市政府把市民提出的意见和建议认真加以综合，有的在修改方案时采纳，有的在制订实施细则中吸收。对那些因目前条件一时难以采纳、有待在今后深化改革中解决的意见，也向群众说清楚，以取得群众的谅解。上海的住房改革方案从交给市民讨论到定稿，根据群众意见先后作了19处较大的修改，每次修改的情况都在报纸上公布。有关部门对全市职工做了1%的抽样调查，结果表明，对房改方案持赞成和可以接受态度的占84.6%，不赞成的占9.7%，持无所谓态度的占5.7%。市民大讨论为改革顺利进行奠定了群众基础。
“无情调整，有情操作”。产业结构调整是无情的，它按照优胜劣汰的规律进行；国有企业改革是无情的，它依据市场法则推进。但是，改革是为了解放和发展生产力，实现最大多数人的利益，因此，要讲规律，还要讲感情，讲利益保护。上海在推进改革中采取“无情调整，有情操作”的原则，即在无情的利益调整过程中，带着深厚的感情来操作，竭尽全力解决好下岗职工、贫困居民、困难群众遇到的实际问题，使群众的切身利益得到关照，得到保护。比如，在国有企业改革中，各级党委和政府、国有企业党委首先考虑的是职工如何安置好，尽可能减少其利益的损失。为此，上海积极实施再就业工程，分三步走分流安置职工：1993年到1995年是以企业内部分流安置职工为主；1996年到1997年是建立行业再就业服务中心分流安置职工；1998年，在行业再就业服务中心分流安置职工的同时，鼓励和促进部分下岗职工进入劳动力市场，促进形成职工能进能出并与劳动力市场接轨的就业机制。同时，着力推进基本保险社会化，加快建立社会保障体系，包括逐步推进养老保险、失业保险和医疗保险制度改革。这样做，职工心稳、气顺，理解和支持改革。因此，在1994年到1998年，虽然全市共分流安置下岗职工127万人，地方国有工业企业职工从135万人减少到85万人，全市累计有113户企业破产，915户企业被兼并，但是，社会稳定，人心稳定。这是上海国有企业改革得以顺利推进的重要条件。又如，上海纺织企业改革。多少年来，纺织是上海荣誉与实力的象征。1991年3月，上海作出对纺织、轻工等传统加工业进行“战略收缩”的决策。从1994年起，纺织行业原有棉纺锭250万，压缩到75万锭，共销号185家老企业，破产32家企业，55万纺织工人减少到16.5万人，38万工人实现了就业大转移。当1998年上海举起砸锭第一锤时，上海纺织业“再就业服务中心”已经提前运行了两年。也就是说，职工都安置了，纺织机才被真正砸掉。以“再就业服务中心”为标志，150万人次的下岗职工通过“再就业服务中心”培训后第二次就业；以社会保障体系为依托，企业积淀多年的历史包袱安全化解。
社会管理：人民的权益大于一切
经济体制转型期的社会管理是十分复杂的。如何将“立党为公、执政为民”的理念贯彻到社会管理中？上海市委、市政府认为，城市社会管理的根本目的是为了让城市居民生活得更美好，主要任务是使人民群众的政治、经济、文化权益得到切实的维护、尊重和保障，使基层民主更加健全，社会秩序更加良好，人民能够安居乐业。社会管理的每一个环节，都与人民的利益息息相关，一切社会管理都要以维护人民群众的权益为价值追求。
维护农民工的平等权益。上海市委、市政府在社会管理中十分注意体现社会公正。近年来，上海流动人口迅速增加，2003年已接近500万，其中农民工及其子女占到70%以上。 为了切实保障农民工的基本权益，上海建立了一系列长效机制：在全国率先出台了农民工子女可以在居住地就近读书的政策，解决了农民工的一大后顾之忧；组织了由2500个劳动监察协管员组成的广覆盖的劳动监察网，对用人单位实施日常劳动监督；设立24小时服务的劳动保障服务热线，农民工的投诉可以在第一时间获得受理；在江西、安徽等地建立了40多个劳务输入基地，指导农民工有序进入上海，减少零散入沪而导致的不规范用工行为；加大推进农民工参加综合保险的力度，今年力争使参保人数上升到200万人。农民工加入工会问题，过去多年无人问津。现在，上海各级党政领导把进城就业的农民工看作产业工人的重要组成部分，据市总工会的统计，截至今年4月底，已有90万进城务工人员加入了上海各级工会。
保障市民的文化权益。上海市委、市政府在充分实现群众经济利益的同时，加大为公众提供文化产品和服务的投入力度，不断扩大市民的文化生活空间。一方面，高标准地建设了一批教育、卫生、文化和体育设施，如科技馆、文化馆、博物馆、图书馆、科技教育网络和青少年活动场所，基本上满足了市民精神文化生活的需求。同时，开展群众性的文化活动，城区连续3年坚持推进文化、教育、科普、卫生、体卫、法律“六进社区”的活动，在郊区各村推进“一张有线网、一所村民学校、一个文化活动中心、一个体育休闲中心”的“四个一”工程，深受市民的欢迎。围绕增强城市的综合服务功能，按照为民、便民、利民的要求，上海市加快形成生活信息资源充分利用和有效共享的机制，大力推进社区信息化工作，使信息化更加贴近群众，使市民的工作、学习、生活和娱乐更加丰富多彩。另一方面，加强文化执法，整治文化市场，保证市民的文化权益能够在健康、规范、有序发展的文化市场中得到实现。
尊重群众的民主权益。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，是社会主义政治建设的出发点和归宿。切实保障人民群众行使民主的合法权益，是社会管理的一个基本要求。上海在稳妥有序推进政治文明建设中，探索建立了一系列民主决策、民主监督、基层民主管理等方面的制度，维护和扩大市民的知情权、参与权、选择权、监督权。比如制定和实施市民旁听市人大常委会会议的办法，完善市委、市人大、市政府领导网上约见市民代表制度，建立市政协委员专题座谈会制度，完善社情民意反映制度、与群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度、决策论证和责任制度，完善评议会、听证会、协调会等市民参与机制，收到了较好的成效。同时，大力推进政府信息公开。2001年起，网络成了市民与有关部门沟通的“绿色通道”。2004年政府实事项目网上征集，已收到了近600份市民建议，内容涉及城市建设、城市管理、社会保障、劳动就业、房屋土地等各个方面。目前，第一批网上征集的市民建议已经转给28个有关部门作为立项参考。
切实解决有碍群众权益实现的各种难题。出行方便、居住安全是市民的普遍要求，是同群众生存、发展权益密切相关的重要问题，也是政府进行社会管理的基本任务。上海群众的信访中，反映交通问题的很多。2003年年初，市委书记陈良宇、市长韩正等同志乘坐地铁和公交车，体察群众上下班乘车拥挤的情况。是鼓励个人购买小汽车，还是通过发展公共交通来解决这个问题？市委、市政府从有利于方便大多数市民出行的角度作出了发展公共交通的决策，制定了多管齐下抓排堵、保通畅的具体方案。各级领导干部还以集体乘坐面包车、并车等多种方式减少车辆。目前，上海市中心城区交通拥堵状况已有一定程度的缓解和改善，主干道高峰时段的车速明显提高。近十年来，上海市把社会治安综合治理工作的各项措施融入社区建设之中，提出了“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的目标，逐步形成以基层党组织为核心、基层政法实战单位为骨干、基层自治组织为基础、群防群治为依靠的基层治安整体框架。同时，组建万人社区保安队，选任首席人民调解员，聘请维护稳定信息员，征集治安防范新招，褒奖见义勇为者，邮政局免费投递治安举报专件，加油站、书报亭和24小时便民店附设治安报警装置等，使基层治安工作做到组织健全、人员到位，构筑了维护社会稳定的“第一道防线”。全市安全小区覆盖率已达到85%，群众安全感大为增强。
上海市“立党为公，执政为民”的实践是深入、丰富的，历届党政领导同志对此的认识和体验也非常生动而深刻。黄菊同志说：“把想群众之所想、急群众之所急、办群众之所盼，化为自己最经常、最本质的工作。”陈良宇同志说：“始终贯彻忧民之所忧、乐民之所乐的执政理念，运用人民给予的权力发展好维护好人民群众的利益，真正做到民有所呼，我有所应。”
现在，上海市的发展建设正站在新的起点上：要实现从人均GDP5000美元向8000美元的跨越；要把上海建成国际经济、金融、贸易和航运中心之一。发展的任务更艰巨，改革的难度更大，社会管理中也会遇到更加复杂的问题。上海市委、市政府坚信，只要始终坚持“把人民满意作为执政的最高理念”，党委和政府工作就能保持生机和活力，就能赢得人民群众的信赖和拥护，就能充分调动起人民群众的聪明才智。有了党和政府与人民群众的强大合力，上海的明天一定会更美好。
（课题组成员：郝铁川 苗苏菲 李明灿 杨如鹏）
（执笔：苗苏菲 李明灿）