政府和企业的角色：从权利配置角度的分析，本文主要内容关键词为：角度论文,角色论文,权利论文,政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前是国有企业改革的攻坚阶段，这是一场彻底的制度变革，其核心是企业权利特别是财产权利的重新配置。本文即从权利配置角度，来分析现代市场制度下政府和企业的角色定位。
一、权利配置与制度安排
中国何以把建立现代市场制度确定为自己的发展目标？一言以蔽之，那就是它尊重和认可主体的独立权利，并以法律保护这些权利。实践已经证明，主体享有由法律认可和保护的独立权利是主体独立性的根本体现，进而是激发主体最大效率的根本保障。可以说，现代市场制度的本质就是主体之间权利的合理配置。
制度是人们创造出来用以约束人们的行为的，它随着时代的发展而变迁。一种制度的产生和发展取决于这种制度能否为社会行为主体所认可，而认可的前提则是这种制度是否对社会行为主体具有内在的利益刺激，进而使主体对制度的履行具有内在的自觉的动力。就是说，每个主体在既定的约束条件下都会作出最优的制度选择。从博弈论来看，由所有主体选择的最优制度的战略组合是纳什均衡。人们在构成纳什均衡的制度下不会对该制度之外的其他制度发生任何兴趣，即使用一种强制的手段使他们改变制度选择，他们还是会设法维护自己的制度偏好的初衷（赵学增，1996）。
社会由各类主体（包括个人和组织）构成，因此尊重各主体的权利，为各主体行使权利创造宽松的空间就成为社会充满活力的保证。这只有在作为法制社会的现代市场制度中才能实现。尽管在人治社会里，由于人的理性的限制，加之意识形态的灌输，人们对制度的最优选择也会形成一种纳什均衡，但这种纳什均衡维持的时间大都比较短，制度变革接连发生。这样说决不意味着现代市场制度就是人们所能选择的最佳制度而不再发生任何变化。任何制度的优与劣都是相对的。但可以肯定地说，现代市场制度是人类社会迄今为止最佳的一种经济制度，它比以往经济制度的进步之处在于它把权利特别是财产权利归还于大众社会，并在各主体之间进行合理配置，同时用法律予以保护，这为实现制度的效率最大提供了可能。
在现代市场社会，权利及与其相对应的义务深刻地影响着人们的经济生活。这些权利和义务有些是无条件的，不依靠任何契约（特殊情况下也是可以剥夺的，如犯罪时），另一些则是通过契约主动获得的（可以是明示的， 也可以是默认的）。 美国经济学家布罗姆利（D. W.Bromley）把这样一个制度系统用法律用语等效地描述成“在起作用的权利和义务的集合”（布罗姆利，1996）。马修斯（R.C.O.Matthews）则用经济学用语描述成：（1）存在什么样的市场（指广义的市场， 包括所有自愿的交易）；（2 ）在不存在市场的地方如何调整经济关系（R.C.O.Matthews，1986）。显然，创造一个富于活力的经济制度（现代市场制度），必须把人们之间的权利关系置于核心地位，通过权利的调整或配置，实现各主体进而整个社会的福利最大。
企业是现代市场社会最重要的经济主体，企业效率的高低直接影响着整个社会福利的增长，而企业效率的高低关键取决于企业制度。现代市场制度所造就的现代企业制度之所以具有很高的效率（尽管不是一概如此，因为存在优胜劣汰的竞争），主要在于现代企业拥有独立、明晰的市场权利并有保护企业权利的法律机制。这种企业制度界定了企业的选择空间，规范了企业之间及企业与其他主体（特别是政府）的相互关系，减少了环境的不确定性，降低了交易费用，从而对企业效率增长产生了决定性的影响。对于处于攻坚阶段的中国企业（主要是国有企业）来说，如何营造企业与政府之间合理的权利结构是建立现代企业的关键一环。
二、政府从企业中的退出与规则性调控
建立现代市场制度，企业就必须走向市场，以效率争优劣，以竞争求生存，政府不得干预。美国学者E.S.萨瓦斯指出：“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划浆。直接提供服务就是划浆，可政府并不擅长划浆”（转引自奥斯本和盖布勒，1996中文版，第1页）。 世界银行在以政府的作用及其有效性作为主题而形成的1997年度世界发展报告中指出，政府使命的核心是做好基础性工作，而在基础工作之外，政府不必是唯一的提供者。即使是一些基础性工作，完全由政府垄断也不是最有效的。大体说来，政府的工作包括：（1）提供一种宏观和微观经济环境， 为有效的经济活动设定正确的刺激机制；（2 ）提供能促进长期投资的机构性基础设施——财产权、和平、法律与秩序以及其它规则；（3）确保提供基础教育、 医疗保健以及经济活动所必需的物质基础设施，并保护自然环境（世界银行，1997）。
尽管由于各国具体国情的多样性和变化的复杂性，使得对政府作用的界定存在一些困难，但各国实践所普遍证实的一点是，提供公共物品和增加公平度是政府的独特功能，因为市场在这两个领域基本上是失灵的。虽然技术的进步已为竞争性主体进入公共领域提供了某种可能性，而且不乏成功的范例，但这尚不能动摇政府在该领域的独特作用。根据世界银行的研究，政府的功能应该与其能力相适应，能力低的政府行使小职能，一般性政府行使中小职能，能力高的政府则除了行使中小职能外，还可以行使更积极的职能（参见表1）。 这种划分在理论上是符合逻辑的，但在许多情况下，政府行使职能的多少常常与一个国家的政治体制密切相关，而不管这种体制是否合理和符合实际。
表1 政府的职能划分
解决市场失灵问题促进社会公平
小职能提供纯粹的公共物品: 保护穷人;
国防 财产所有权
公共医疗卫生 反贫穷计划
法律与秩序宏观经济管理
消除疾病
中型职能 解决外部效应:规范垄断企业: 克服信息不 提供社会保
完整问题: 险:
基础教育 公共事业法规 保险(医疗卫生
再分配
环境保护 反垄断政策、寿命、养老金) 性养老
金融法规金
消费者保护家庭津贴
失业保险
积极职能 协调私人活动:
促进市场发展集中各种举措再分配:
资产再分配
资料来源：世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第27页。
看来，政府独立于企业和市场之外，为它们提供宽松的运行环境，是一种普遍的共识。那么，政府如何提供这些服务？或者说，政府采用什么手段提供这些服务？行政手段可能是最简单最方便的，但却被证明不是最有效的，它的使用范围越来越狭小。相反，规则性调控（经济手段和法律手段）正在和已经为各个国家所普遍采用。从市场经济国家的政府作用机理看，规则性调控已经成为主流。各种规则，包括正式规则和更广泛的社会的非正式规则，构成了调节人们行为的体制，政府在其中的角色是通过社会和政治进程而建立正式的规则，这些规则一旦制定出来，不仅仅其他组织和行为人必须遵守，政府作为社会经济活动的参与者同样必须遵守，不允许任何人超越于规则之外。如果规则符合效率标准，且又得到无例外的遵守，它就能极大地促进经济的发展；反之，则会导致经济萧条，在极端的情况下还可能导致经济和社会解体，这在世界经济发展史上不乏例证。
以美国为例。美国是产生并信奉“管得最少的政府是最好的”这样一句格言的国度，但“管得最少的政府”却在美国市场发展和经济增长方面做出了被公认为“不能抹杀”的贡献。下面几个例子可以较好地说明这一点：（1）全球电信业的发展起源于19世纪40 年代初期美国政府对华盛顿和巴尔的摩之间第一条电报线路的支持。（2）19世纪和20 世纪农业生产率的巨大提高可以追溯至自1863年《莫里尔法案》开始的联邦政府支持的研究与推广计划。（3）1785年和1787 年《西北法令》使政府承诺支持教育，并将出售某些土地的收入用于该目的。1863年，联邦政府帮助建立了公立大学制度。（4）在国内战争的1863年， 国会认识到建立全国金融体系的重要性，并通过了《国家银行法》，建立了第一家全国性的银行监管机构。在后来的若干年里，政府建立了联邦储蓄制度（美国的中央银行）以及一系列的公共金融中介机构。（5 ）跨州高速公路和联邦政府支持修建铁路是国家参与交通运输基础设施的例子，它们都有助于美国市场的发展。
然而，在世界很多国家，政府的威信在不断下降，原因在于它们不将主要精力致力于行使其本有的职能，却去干预企业、家庭和个人的经济活动，特别是腐败（产权不明所致）和基础设施薄弱成为众矢之的。据世界银行对69个国家3600多个企业（私营企业）的调查，在限制企业发展的障碍中，除OECD高收入国家外，其它国家中列入前三位的是产权不明导致的腐败、基础设施薄弱和税收，在东亚、南亚和北非地区，基础设施薄弱则是主要的限制性因素（世界银行，1997）。这些问题产生的根源正是法律不健全、不完善以及执法不力，可称之为法律缺乏综合症。正是这种法律缺乏综合症使得政府可以越出他们的权限范围而不受惩罚，这不仅削弱了其本职工作的进展，更为投机者提供了非法牟利的机会。世界银行的调查表明，不少国家缺乏市场经济所必需的最基本的机构性框架，政府似乎独立于法律原则之外司法具有很大的不可预见性，造成政策多变，腐败蔓延。这表明，政府机构的改革几乎是所有国家的紧迫工作。
中国的政府存在着与许多国家同样的问题，在某些方面还有过之，主要是缺少对政府职能的明确界定，政府职能与商业职能混淆相当严重，权大于法。改革开放以来，随着经济体制改革的逐步深入，政府体制改革业已启动并取得了一定的成效，但尚未取得实质性突破。其突出表现是政府时常卷入它所调节的商业活动，尤其是国有财产和国有企业的经营活动，国有企业仍面临着政府、企业财产所有者和经营者之间的权利明确分工或配置问题。
中国的经济体制改革是由政府推动的，也正因为这一点，使政府本身的改革成为难题，而政府改革的滞后又使经济改革的深化面临重重障碍。为什么国有企业改革十几年都被确定为经济体制改革的核心，而迄今仍不能走出困境？恐怕每一个有理智的中国人都会把视线移向政府；政府迟迟不肯撒手。我们至今没有把政府角色的定位搞清楚，实际上也没有把现代市场经济的特征搞清楚。现代市场经济制度具有自主性、平等性、竞争性、开放性和系统性，这是它的优良特性，也是它的生命力之所在。在现代市场制度中，政府的作用尽管不再仅仅是“守夜人”，但也不是“事必躬亲”的“划浆手”。政府角色的正确定位是“掌舵”，而且是依法“掌舵”，政府本身的行为也必须受到法律的限制。
三、企业：权利约束而非权力控制
企业是现代市场制度中占主导地位的决策单位，它是由一系列契约界定的。按照布罗姆利的说法，企业“是一个社会认可的、有权利按自己的方式和理由作出决策的组织实体，……，是从事班组生产过程的集中管理的缔约主体”（布罗姆利，1996）。显然，作为有权作出决策的“组织实体”和“缔约主体”，企业所享有的权利必然是独立的，其行为只受缔约双方权利的约束，外部的行动权力不允许介入，这是规范性企业运行的重要特征，也是企业高效率的源渊所在。
中国的企业，主要是国有企业，其运营是靠行政权力来推动的。可以说，中国至今没有形成真正意义上的独立企业制度。市场经济的微观基础是享有自主权利的独立性企业，可中国企业处在以人治为基础的审批经济体制下，其设立、撤销以及享有的其他权利都缺乏明确而稳定的规则可循，根本不可能形成稳定和独立的企业制度。尽管公司法已经出台，但其实施仍受到行政权力的很大干扰，况且公司法本身也是不完善的。许多公司凭着行政首脑的一纸批条就挂牌设立，同样的一纸批条又使许多公司偃旗息鼓。更为甚者，公司的整顿撤销往往是先下达一个撤销数量的百分比，结果是经营好效益佳的公司往往被撤销，而经营亏损、效益较差的公司则常得以留存（周小明等，1995）。由此可见，建立现代企业制度，必须首先消除行政权力对企业的控制，在企业之间造就平等权利的约束机制。
权利与义务是不可分割的，享有权利的代价是承担义务。义务包括对应义务和内含义务两类，对应义务构成权利的内容，内含义务则构成权利的外部边界。这里所要强调的是，正是内含义务形成了对权利人行使权利的约束机制。内含义务实质上是权利人行使权利时不得损害他人和社会的利益，否则就构成权利滥用，不仅不受法律保护，还要承担法律责任。权利滥用禁止是现代市场制度中法律的一项基本原则。在现代市场制度中，权利人旨在实现自己的“个人利益”而行使权利受到承认和尊重。客观地说，权利人的个人利益与社会利益具有某种程度的“自然统一性”，因为市场经济是互利经济，主体满足自己是以满足他人为前提的。正如亚当·斯密（A.Smith）所说：“固然， 他所考虑的不是社会的利益，而是他自身的利益，但他对自身利益的研究自然会或者毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途”（亚当·斯密，1974）。然而，个人利益总归不是社会利益，二者之间的差异和矛盾是明显的。于是，通过设定内含义务，将权利人对其权利的行使限定在社会利益所允许的范围内，便是法律的使命之一。同样，任一权利人行使权利亦不能对他人权利构成侵犯。康德（I.Kant）指出：“权利的概念，并不表示一个人的行为对另一个人的愿望或纯粹要求的关系，……，它只表示他的自由行为与别人行为的自由的关系”（康德，1991）。据此康德把权利的普遍法则表述为：“外在地要这样去行动：你的意志的自由行使， 根据一条普遍法则， 能够和所有其他人的自由并存”（康德，1991）。米尔恩（A.J.M.Milne）更明确地指出， 任何权利人都“享有追求符合法律和道德要求的自我目的而不受侵犯的自由权”（米尔恩，1995）。 或者说， 任何人都有“不受专横干涉的自由”（米尔恩， 1995）。
内含义务的设定尽管不是现代市场制度所特有的，但只有在现代市场制度（法治社会）中才充分显示出其有效性。在现代市场制度中，内含义务的设定所造就的对权利人行为的外部约束（来自权利客体的约束）和自我约束具有深厚和广泛的法律基础，从而形成一种强约束机制，而毋需行政权力介入其中。以企业来说，企业是独立的市场主体，拥有独立的市场权利，但是，这种独立性并不意味着企业行为是不受限制的。企业在行使权利的同时必须承担义务，否则其权利就不受法律保护，就有可能丧失部分甚至全部权利，这就对企业形成了强约束。假如政府介入企业的经营活动，则可能出现两种情况：（1 ）政府向企业授权并予以保护。在这种情况下，企业将重权利而轻义务，权利具有权力性质，权利因无对称义务而缺乏约束力。而且，政府可以随时收回其向企业授予的权利。（2）政府随意干预企业正常的权利运作。 在这种情况下，企业权利的正常运作受到破坏，企业预期不稳定，促使它少尽义务或不尽义务，权利同样缺乏约束力。可见，政府介入企业经营活动的必然结果是权利丧失约束力，从而导致企业行为短期化，企业运作效率普遍低下。因此，企业运行的高效率，靠政府推动或干预是无济于事的，必须通过法律规范，构造市场权利自身的约束机制，这也是建立现代企业制度的必由之路。
四、国有财产所有权管理主体：权利主体而非权力机构
中国最大的问题是，政府是国有企业财产所有者的代表，或者说，政府是国有财产所有权管理主体，这就出现一个疑问，政府能否真正从国有企业中退出？要回答这个问题，必须弄清国有财产权（权利）和政府行政权（权力）的区别。
在自然经济和计划经济条件下，国有财产权和政府行政权是合一的。尽管这种合一曾经产生过一定的历史作用，但它或者是生产力极其落后的产物，或者是社会主义“乌托邦”的空想。在现代法律社会，二者合一已不再具有现实性。而且，从法的角度，二者是完全可以分开的，因为它们是两个根本不同的概念（王利明，1991）。
（1）从法律依据来看，国有财产权与私有财产权一样， 是由民法所确认的一种权利形式，而政府行政权则是由宪法和行政法等法律所规定的权力。国有财产权作为民事权利，体现的是所有人和非所有人之间对财产的占有和支配关系，而行政权体现的则是政府机构对社会生活进行管理的权力，它表现为对人和社会组织的支配关系，其目的是为了维护社会正常的秩序。
（2）从与主权的联系来看， 除了国有土地和自然资源等极少部分国有财产与主权有着密切联系外，绝大部分国有财产与主权没有多大联系，因而可以进入市场进行平等交易。而行政权则是直接由主权派生的，它不仅具有强制性特征，而且根本不能进入市场进行交易，否则，只能造成对交易秩序的破坏。
（3）从权利（权力）的内容来看， 国有财产权是由国家所享有的所有、占有、使用、收益和处分等权能构成的。国有财产权关系是在国有财产之上发生的权利主体（国家）和义务主体（公民和法人）之间的关系。国有财产权行使要遵循平等、等价的原则。而行政权则是由命令权、形成权、处罚权等内容构成的，这些权限直接体现了国家的力量。因此，一方面，它在行使中具有强制性特征，能够对特定人和相对人产生法律拘束力，并凭借这种强制力，排除权限行使的障碍；另一方面，国家行政机关（政府）行使行政权，与公民和社会组织之间发生联系，它（他）们之间并不存在平等对待、等价给付的权利义务关系。所以，行政权并不与相对义务相联系。
（4）从权利（权力）的实现方式来看， 国有财产权可以发生权能的分解和转移，通过由非所有人享有基于所有人的意志而转移的权能，能够更有效地实现国有财产权。而行政权都是专属的权限，总是与具体的行政机关（各级各类政府）相联系。除了法律有特别规定以外，一个机关的权限不得随便转让给另一个机关，更不得转让给经济组织（如企业）和公民。
国有财产权和行政权不同的性质决定了二者的分离进而国有财产权主体（首先是国有财产所有权管理主体）的独立既是必要的，又是可能的。国有财产权主体作为市场主体，必须与其他任何市场主体（包括私有财产主体）同等看待，这是由现代市场制度的本质决定的。现代市场制度的内在要求是不同市场主体在市场上平等交易，公平竞争，其在法律上的体现就是不同市场主体的法律地位平等。市场主体法律地位平等，首先表现为财产权利平等，即不同的市场主体，不管其所有制的性质如何，其经济实力如何，其财产权利应是平等的，在法律上应得到同等效力的确认和保护。如果在财产关系中，各主体的地位和各自的财产权利存在高低优劣之分，那么对财产权利的真正有效的保护就不可能存在。所谓“集体利益服从国家利益，个人利益服从集体利益”的道德模式在财产关系领域是不适用的。
改革开放以来，市场机制得到发展，市场主体开始形成，但是，一方面法律不健全，另一方面国有财产权主体没有从政府中独立出来成为市场主体，使得市场上的平等交易和公平竞争极不完全，严重影响了各类主体运营效率特别是国有企业运营效率的增长，尽管在改革中政府作为国有财产所有权管理主体试图通过简政放权、扩大企业自主权来刺激企业的活力，但它作为行政权主体又死死地把企业控制在自己手中，在财产权和行政权的冲突和磨合中，行政权总是超越财产权，从而使财产权行使失范，企业很难享有作为独立的市场主体所应该具有的财产权利。目前正在推进中的国有企业进行现代企业制度改造对于重焕国有企业活力无疑是一个契机，然而要真正建立起现代企业制度，就必须严格区分国有财产权和行政权，构造专门的、经济性而非行政性的国有财产所有权管理主体（仅对经营性国有财产而言），或者说，使它成为市场权利主体。只有如此，才能杜绝行政权力对企业的干预，建立起国有财产所有权与企业财产权之间的规范而又有效的约束和激励机制，从而充分发挥企业潜能，创造出最佳的效率。
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