摘要：在我国经济高速发展的时代，我国城市规划与土地资源规划的主要问题是城市建设用地的扩张。在需要对城市土地资源进行高效利用的阶段，对城市土地资源的利用进行合理化分配，有利于城市建设用地扩展的科学化发展。论文对统筹发展城市规划与土地规划的必要性进行简述，并且对城市规划和土地规划对城市建设用地扩张的影响及城市规划与土地规划统筹发展的有效策略展开探讨。
关键词：城市规划；土地规划；城市建设用地
引言
本世纪以来，全球尤其是发展中国家经历了高速发展的时期，城市化和工业化继续快速推进，中国的经济发展更是举世瞩目。作为经济活动的载体，中国城市建设用地快速扩张。2001－2011年间中国城市建设用地面积扩大72．81%，城镇人口仅增长43．72%，土地城镇化率远高于人口城镇化率，空气污染、交通堵塞、垃圾围城等诸多城市病引起人们的关注。规划政策是人们进行土地利用布局调控最直接、最重要的手段。在中国，与土地用地直接相关的政策有土地利用总体规划、城市总体规划以及其他针对一类用地的专项政策（如交通规划、工业园区规划和其他鼓励优惠），其中前两项规划直接涉及建设用地审批过程，是与建设用地扩张联系最紧密的政策，在编制目的、内容上存在诸多不同。近些年来关于中国规划实施效果以及它们之间协调性的争论一直没有停，三规和多规合一的呼声也越来越高。有些学者针对单一规划对城市建设用地扩张的管控效果进行了讨论，有些学者从各规划制定程序和规程的角度对规划的协调和统一提出建议。总的来看，这些研究结论大同小异，认为规划间技术要求等方面差异是造成规划难以合一的原因，难以从城市建设用地管控的角度具体分析不同规划的实施效果，缺乏系统性、全面性的改进意见。
1统筹发展城市规划与土地规划的必要性
统筹发展城市规划与土地规划的必要性表现在以下方面：（1）我国经济的持续发展与区域经济的健康发展有密切的联系，而城市规划与土地规划的统筹发展对区域经济的健康发展具有重要的影响。城市规划与土地规划制定的部门体系不同，导致二者的规划在完善与改进过程中缺少沟通交流，最终造成规划制定与实际城市建设用地扩张出现脱节。（2）城市规划中，城市人口主要包括拥有农业户籍的人员、居住于城区内的非农业户籍人员及暂住城区1年以上的人员，城市规划中的城市人员范围远大于土地规划中的城市人员范围。
2城市规划和土地规划对城市建设用地扩张的影响
2.1影响城市新增建设用地的指标
国家社会经济的发展规划是我国其他发展规划制定的标准，国家社会经济的发展规划对国家经济未来发展的预测，是我国其他规划编制的基础，并为城市建设用地的土地利用及空间分布指引方向。我国城市规划建设用地的指标与土地规划中从上而下用地指标的制定均需要与我国社会经济的发展水平及城市人口的增长情况相结合。
2.2影响城市建设用地扩张的空间分布
土地规划和城市规划都与城市建设用地的空间布局有关，明确城市规划与土地规划各自的规划职责与规划范围，有利于城市建设用地空间资源的合理分配。社会经济的持续发展，使国民对城市建设用地的需求量不断增加，我国部分城市已经开始盲目开展城市建设用地扩张工作，致使我国城市用地资源分配不均匀，出现土地资源浪费现象。
2.3影响城市建设用地扩张的规划编制
城市建设用地扩张规划的编制具有一定的弹性，国家政府的土地规划管理人员应严格避免土地规划编制7~8年未改变的现象。城市建设用地规划的编制、实施及修改等流程之间存在着牵一发而动全身的关系，当前我国三规编制的各项环节之间缺乏协调性，此问题应引起国家土地规划管理部门的重视。
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3城市规划与土地规划统筹发展的有效策略
3.1整合国家政府部门的行政职能
城市规划与土地规划制定的行政管理部门不同，导致城市规划与土地规划的制定缺少交流借鉴和信息共享。因此，应整合国家政府部门的行政职能，建立健全更顺应我国经济社会发展的大部门规划管理体系。统筹城市规划与土地规划的发展，制定从上而下以及从下而上相呼应的规划管理体系，有利于在统一的行政管理下，加强规划的实际制定效果。与此同时，制定相呼应的规划管理体系，可以充分考虑国家区域发展的实际水平，并依据国家区域发展的实际情况，广泛向各利益的主体征求规划意见，防止在城市规划与土地规划的编制过程中出现二者规划编制内容脱节的问题。
3.2国家政府加强对生态环境的保护
从近几年我国城市建设发展的情况中不难看出，城市建设的生态环境与城市居民的生活质量密切相关。目前，城市建设用地的无序扩张，导致我国的生态环境发展存在诸多问题。在城市规划与土地规划的制定过程中，国家政府部门应实施有针对性的策略以及法律法规对生态环境进行保护。在土地规划的制定过程中，制定人员应将土地利用结构对环境的积极作用作为土地规划制定的标准，最大限度地降低土地利用对环境的破坏力。
3.3建立健全统筹发展的规划体系
建立健全统筹发展的规划体系对统筹城市规划与土地规划的发展至关重要，国家政府人员应对二者规划的编制、审批及公示进行完善。土地规划管理部门应建立并完善土地利用的法律监管体系与土地利用的法律约束制度，加强对土地利用的监管力度，有利于充分发挥国家土地规划管理部门的职能。加强对土地规划管理部门工作人员的队伍建设，提高工作人员的综合素质，有利于保障土地规划工作的高效开展。定期召开土地规划交流会，结合城市建设用地扩张的特点，有利于城市规划与土地规划的统筹发展。
3.4土地规划和城市规划都涉及到了用地的空间布局，应明确各自的分工职责
前面提到过，土地规划重点关注的是耕地的总量保持和建设用地的控制，而城市规划关注城市地区用地类型的划分。社会的发展提高了人们对空间的需求，很多城市的建成区面积盲目扩大，我们要对建设用地扩张的总量加以控制。具体而言，通过土地规划划定人类生产生活活动可占用空间的外边框，避免建设用地无休止的蔓延；继而借助城市规划对城市区域进行再次细化，按照土地不同的发展潜力和现状设定用途，实现土地利用的高效集约性。城市规划在确定城市建设用地布局的基础上，提出城市近期建设项目，建立项目库，以适应城市建设投资多元化的需要。
结语
从对建设用地扩张的影响分析可以看出，城市规划和土地规划的实施效果并不佳，这也是规划刚实施不久就面临修编的原因，其中有实施不力的原因、也有规划编制本身的原因。尽管土地管理法对土地规划做出了原则性规定，明确了其法律地位，但是在规划实施的日常操作规范等方面规定不明确，相关法律法规今后仍需要改进。开发者面对违法用地的成本低于合法用地成本时会选择在满足规划要求的情况下进行开发，也可能会导致规划的实施效果下降。结合上述的规划编制思路，若城市规划的修编还只是单纯的就城市规划改城市规划，从短期内看来可能是可行的，但是从长期的规划体系完整性来讲效果必然将是有限的。根本性的解决方案是按照"社会经济发展规划－土地规划－城市规划"的系统思维进行规划政策梳理。
参考文献：
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论文作者:杨欧洋
论文发表刊物:《基层建设》2018年第18期
论文发表时间:2018/7/20
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