中国古代官员俸禄支出与吏治建设问题小议
——以清代“养廉银”制度为例
李 博 中央财经大学财政税务学院
摘要： 中国古代的统治者围绕官员俸禄问题进行了改革尝试，以达到整饬吏治的目的。本文通过介绍清代雍正年间的火耗归公制度及此后推出养廉银制度的来龙去脉，从财政和现代社会治理的角度为我国当今进行的反腐和廉政建设提出相应启示和建议。
关键词： 火耗归公；养廉银制度；吏治建设；反腐
一、引言
从古至今，吏治一直影响着执政者的成败得失。但是，廪饩称事，只有充足的俸禄，才能调动官吏的积极性并做好本职工作。因此，必要的财政官俸支出对防止贪污行为起到了物质保障作用。在清代，雍正皇帝创造性地推出了“养廉银”制度，将财政耗羡即地方政府的预算外收入上缴中央，然后返还地方，作为养廉银，保障地方官吏的俸禄。此做法一定程度上遏制了康熙晚年以来由于吏治腐败造成的矛盾激化，延续了康乾盛世。对此，陈光焱(2009)认为，养廉银制度改革，除考虑吏治因素外，还要当与民生等社会问题密切结合。张宏杰(2015)分析了雍正之后养廉银制度失败的原因，认为改革应当联系现实，与时共进。赵立波(2016)则认为高薪养廉重物质轻教化，治标不治本。曹琳(2018)认为，雍正朝的火耗归公和养廉银改革澄清吏治，增加中央政府财力，并利于对地方的有效监管。本文在此前文献研究基础上，系统介绍清朝雍正年间的财政火耗归公制度及此后推出的养廉银制度，为我国当今进行的反腐倡廉建设提出相应建议。
二、养廉银制度来龙去脉
(一)历史背景：清初低俸禄制度
清初战乱，财政在军事方面大量开支，清政府为压缩财政开支，缓解财政困境，对官员(尤其是地方政府官员)，俸禄进行了削减，即低俸制，满汉官员均按照品级发放俸禄，一品官员的年基本俸禄约为180 两白银，折合现在人民币计算约为81000 元/年，而七品知县一年仅45 两白银，折合现在人民币仅20250 元/年。根据2017 年《中国工薪阶层信贷发展报告》显示，中国工薪阶层家庭年平均收入约为15.4 万元/年，远远超过了清初任何一级地方官员。即使非工薪家庭，该报告显示也有7.9 万元/年的年薪收入，仅次于清初一品地方官员。因此，对于清初地方官员尤其是基层官员，正常俸禄根本无法满足家庭基本生活需要，若加上行政经费更是雪上加霜，贪污腐败难以避免。
首先，将上述三种类型的ERA-Interim 6小时降水数据处理成日值降水数据，并对三种类型降水数据按照年份计算其1979—2016年的总降雨量.其次，将1979—2016年全球三种类型降雨量的均值记为气候态均值，同时采用三种类型年际降雨量总和、距平和距平百分位三个指标，利用气候倾向率的方法诊断三种类型降雨的绝对变化趋势和相对变化趋势[9].最后，采用变异系数的方法刻画三种不同类型年际降雨量的波动特征，该方法是衡量一组数据中各观测值变异程度的一个统计量，是标准差与平均数的比值，可以避免不同地区降雨均值差异较大的影响[3].在本文中，变异系数越大，表明降雨波动性越大；反之亦然.
(二)雍正皇帝铁腕改革
1.取消地方预算外收入(小金库)的大胆尝试——火耗归公
对于低收入群体，具有更高的近邻信任会做出更偏向远期的决策。启动参与者的近邻信任，更高的近邻信任水平同样会减少低收入群体的短视行为。但在高收入群体当中，近邻信任的差异不会带来跨期选择的差异。
此后，统治者却下令对各级官员养廉银进行重新核定，公布了具体明确的数字，并将该数字固定化，之后完全按照该数额发放养廉银，以简化不必要的调整。但此举存在较大隐患，随着经济发展过程中通胀水平的提高，货币贬值，地方官员实际收入下降，贪腐行为会死灰复燃①，大贪官和珅、王亶望之流就是明证。
充足的工资薪金是官员清正廉洁的物质基础，如果工资过低会降低官员积极性并滋生官员腐败。因此，我国各级政府的公务行政人员工资，应当结合经济发展、物价水平、多数民众收入等因素制定出科学合理的标准，防止固化。另外要完善绩效考核制度，工资待遇与绩效挂钩，将其公开透明化，保证其工作的积极性和效率，降低贪污腐败之动机。
2.耗羡银归中央后的使用——作为对地方官吏的养廉银，提高其收入以整饬吏治
接下来本文结合养廉银制度改革的进步性和历史局限，并考虑我国现实情况，为新时代我国政府的吏治建设提出相应的建议。
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(三)养廉银制度的发展与失效
明清时期，纳税人向官府纳税时缴纳碎银，在熔铸过程中产生价值损耗，于是地方政府会收取一部分额外的费来补偿损失即耗羡。但各个地方在征收耗羡时随意性较强，名目繁多，形成了地方政府的小金库，成为地方官员贪污腐败的重要渠道，也加重了百姓的负担。雍正二年(1724)，雍正皇帝在山西巡抚诺敏等人的建议下，开始推行火耗归公的政策。此外，雍正帝下令将耗羡银全部上交中央，不给地方留剩余，取消了地方的小金库，具有将地方财政收支完全纳入预算的进步意义。
三、养廉银制度对中国当代反腐倡廉建设的启示
耗羡银划归中央的改革从山西省开始试点，很快在全国推广。大学士鄂尔泰等人认为，火耗归公后作为养廉银和弥补国库亏空使用，地方政府征收时有了定额，不敢随意进行上下串通和摊派，权钱交易等行为得以遏制。
为了保证地方官员的俸禄以满足其基本生活和行政事务的需要，杜绝地方官员贪污腐败行为，分配给其养廉银达到基本工资的10 倍以上。五品及以下的知州、同知、知县达13 倍，最高的督抚一级接近100 倍，折合现在的人民币已经远远超出基本生活所需，从物质层面来讲地方官员贪腐的动机得以消弭。此外，由于上交中央的耗羡银大部分用来发放地方政府官员的工资，没有从实质上触动他们的既得利益，因此改革没有较大的阻力，取得了阶段性的成果，雍正朝也是清朝吏治最好的时代。
(一)对于公务员工资要标准科学，公开透明
1.5.1 药物治疗有效率 本研究以骨折发生率作为评估治疗效果的指标。原发性骨质疏松症防治的终点目标是降低骨折发生率，因而主要探讨治疗药物在防治骨质疏松性骨折的优势。芪骨胶囊方案组和仙灵骨葆胶囊方案组的骨折发生率来自于《密骨胶囊治疗原发性骨质疏松症Ⅲ期临床试验》［6］。有效率为未发生骨折患者人数占总治疗人数的比例。
(二)廉政建设要有先进的财政预算制度作为依托
为防止官员腐败，我国应当切实建立规范透明的现代预算制度，将各级政府收入纳入到社会公众的监督和绩效考核中，发挥其对廉政建设的依托作用。
(三)发挥人大和公众监督政府的优越性，加强法治建设
我国现代社会不再是独裁的封建君主专制，而具有人大及公众对政府的监督和法律制度的有力约束。若抑制政府腐败，应发挥人大和民众的监督，发挥社会主义法律制度的约束，多重监督齐下保障我国政府的清正廉洁，为民谋利。
注释：
① 张宏杰.清代的养廉银改革为何失败[J].同州共进，2015(8)：65-70.
参考文献：
[1]陈光焱.清代火耗归公和养廉银制度的启示[J].地方财政研究,2009(3).
[2]李占强.清朝俸禄制度改革及启示[J].经济师,2010(1).
[3]张宏杰.清代的养廉银改革为何失败[J].同舟共进,2015(8).
[4]赵立波.宋代高薪和清代养廉的反思[J].领导之友,2016(5).
中图分类号： K234
文献识别码： A
文章编号： 1001-828X(2019)022-0471-01
作者简介： 李 博(1994-)，男，汉族，辽宁大连人，在读硕士研究生，主要从事政府预算管理研究。
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