我国企业职工基本养老金调整机制：变迁、问题与优化，本文主要内容关键词为：企业职工论文,基本养老金论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F840.67 [文献标识码]A [文章编号]1004-3306(2011)09-0047-06
一、引言
养老金调整机制对保证退休人员生活质量不下降，使其与其他国民共享经济发展成果至关重要。学术界对我国企业职工基本养老金调整机制展开了积极的研究。穆怀中以卡尔多·希克斯社会福利补偿理论为基础，构建了养老金调整指数的标准，即不论社会价值取向如何，都应坚持公平与效率的统一，建立了物价、工资、生存标准“三位一体”的综合指数，对中国养老金适度调整指数的高、中、较低和最低四种方案进行了实证分析，主张我国应建立规范、适时、合理的调整指数[1]。韩伟和穆怀中认为，对“老人”保障由统筹养老金提供的食品相对消费水平不降低，对“新人”仅保障基础养老金绝对购买力水平不降低的最低调整指数方案，是中国现行养老金计划的适度调整指数方案[2]。曲川认为，我国基本养老金调整机制存在不规范、功能被泛化等问题，并以武汉市为例分析了养老金调整及其机制建设对退休人员养老金水平的影响[3]。徐延君提倡建立复合调待指标，并将复合调待指标分为重要挂钩指标和辅助修正指标[4]。杨俊认为，应借鉴德国2003年养老保险改革经验，在养老金调整机制中引入考虑人口老龄化因素的调整因子[5]。郭爱晔和郑奇芳认为，我国基本养老金调整机制存在非制度化、调整办法不科学和各省办法不统一等问题，应该建立制度化的正常调整机制、调待水平体系、调待协调联动机制等，以完善基本养老金调整机制[6]。
上述研究已经取得了一定成果。从2001年开始，我国已经多次调整基本养老金，为切实保障国民养老权益作出了巨大的贡献。然而，在我国基本养老金调整机制变迁的过程中，存在着一些使得基本养老金调整偏离科学轨道的问题，亟须解决。
二、养老金调整机制的理论分析
一般而言，调整养老金所需资金来源于当期一般性税收或当期劳动者向养老金制度的缴税或缴费，这属于现收现付的财务机制。在我国，调整基本养老金所需资金由企业职工基本养老保险基金或中央财政承担。我国企业职工基本养老保险实行现收现付制的社会统筹与基金制的个人账户相结合模式。基本养老金由两部分组成，一是社会统筹部分提供的基础养老金，二是个人账户养老金。个人账户资金产权属于个人，应按照基金制的财务模式运行，用于个人账户产权所有者的养老。因此，企业职工基本养老保险基金所承担的调整基本养老金的资金不应来源于个人账户部分，而是应该来源于现收现付的社会统筹部分。同时，中央财政承担的调整基本养老金的资金主要来源于一般性税收收入，亦体现了现收现付制的原则。因此，养老金调整比率应与现收现付养老金计划的收益率一致。下面应用叠代模型对现收现付养老金制度的收益率即养老金调整比率进行理论分析。
可以看出，
为名义工资收入总额增长率。如果缴费率不变，那么收益率即养老金调整比率显然为。由两部分组成：通货膨胀率和实际工资收入总额增长率。如果养老金调整比率小于通货膨胀率，那么它会使当期退休者的生活质量下降；如果养老金调整比率等于通货膨胀率，那么它能保障当期退休者的生活质量不下降；如果养老金调整比率大于通货膨胀率且小于名义工资收入总额增长率，那么它可使当期退休者生活质量不下降，并能在一定程度上和同期劳动者共享经济发展成果；如果养老金调整比率等于名义工资收入总额增长率即通货膨胀率和实际工资收入总额增长率之和，那么它既能保证退休者生活质量不下降，又能实现当期退休者和劳动者共享经济发展成果的目标。在现实中，考虑到调整养老金的融资压力，很多国家确定的养老金调整比率往往并非，而是通过综合考察工资收入增长率和通货膨胀率等因素所得。
三、我国企业职工基本养老金调整机制的变迁
1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，对基本养老金调整机制规定如下：基本养老金可按当地职工上一年度平均工资增长率的一定比例进行调整，具体办法在国家政策指导下由省、自治区、直辖市人民政府确定[7]。2001年，针对部分地区擅自提高基本养老金水平所带来的损害国家政策权威性和统一性、不利于基本养老金按时足额发放和各地区盲目攀比等问题，国务院办公厅颁布了《关于各地不得自行提高企业基本养老金待遇水平的通知》，明确规定：企业基本养老金待遇水平的调整，由劳动保障部和财政部根据实际情况，参照城市居民生活费用价格指数和在职职工工资增长情况提出调整总体方案，报国务院批准后统一组织实施；各地区制定的具体实施方案，报劳动保障部、财政部审批后执行[8]。国务院2005年颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》指出，要建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。各地根据本地实际情况提出具体调整方案，报劳动保障部、财政部审批后实施[9]。可以看出，上述关于企业职工基本养老保险制度的重要法规和规章均对基本养老金调整机制作出了规定，为我国开展基本养老金调整奠定了坚实的基础。在现实执行中，我国基本养老金调整遵循普遍调整与特殊调整相结合的原则。近10多年来，普遍调整与特殊调整的具体内容经历一个变迁过程。
(一)普遍调整的变迁
普遍调整的变迁内容如表1所示。从表1可以看出，在调整时间方面，2001年、2002年、2004年-2007年的调整时间均为当年的7月1日，而从2008年至今，调整时间是当年的1月1日；第二，在调整基数方面，2001和2002年的调整基数为去年12月企业退休人员基本养老金，而2005年-2011年，调整基数为上年企业退休人员月人均基本养老金；第三，在调整比率方面，2001年、2002年、2004年-2007年的基本养老金调整比率以占去年企业在岗职工名义平均工资增长率的比例为标准，分别为不超过60%、50%左右、45%左右、60%左右、100%左右和70%左右，而2008年-2011年的调整比率直接规定为10%左右。
(二)特殊调整的变迁
特殊调整的变迁主要体现为对实施基本养老金高水平调整或专门调整的特殊群体范围的变化。2001年的特殊调整规定基本养老金的调整要向基本养老金偏低的退休人员倾斜；2002年则规定要在普遍调整的基础上，对退休早、基本养老金偏低的老干部、老工人、军队转业干部等人员适当提高调整水平；2004年的特殊调整规定，在调整基本养老金的过程中，要继续向退休早、养老金偏低的人员适当倾斜；2005年-2007年的特殊调整对象在2004年的基础上，增加了具有高级职称的退休科技人员；2008年继续扩大特殊调整的覆盖范围，在2005年-2007年所规定的特殊调整对象的基础上，增加了专门调整的内容，规定对基本养老金偏低的企业退休军转干部，继续按照中办发[2003]29号[10]规定予以倾斜；2009年-2010年的特殊调整对象在2008年的基础上，增加了艰苦边远地区的企业退休人员。
此外，各调整基本养老金的通知发布日期呈现出逐步固定的变迁过程。在2007年及以前年度，关于基本养老金调整的通知没有固定日期。例如，《关于2001年调整企业退休人员基本养老金的通知》发布于2002年1月14日，《关于2002年调整企业退休人员基本养老金的通知》颁发于2002年8月16日，而《关于从2004年7月1日起增加企业退休人员基本养老金的通知》发布于2004年9月30日，《关于调整企业退休人员基本养老金的通知》颁发于2006年6月16日，该文件对2005年-2007年养老金的调整方案做出了规定。2008年-2011年的基本养老金通知则分别发布于上一年度的12月份，颁布日期较为固定。
四、我国企业职工基本养老金调整机制变迁中的问题
(一)调整时间和调整基数的非同步变迁
从上述分析可以看出，我国基本养老金的调整时间从2008年开始发生了变化，而调整基数则是从2005年开始发生改变，调整时间和调整基数呈非同步变迁的特点。这一特点对2005年-2007年的调整基数的合理性产生了不利的影响。由于仅仅按上一年12月企业退休人员基本养老金作为当年下半年和明年上半年养老金调整的基数，2002年的调整基数为2001年增长后的养老金，这有利于保证企业退休者的养老权益；而在2005年-2007年，调整基数为上年企业退休人员月人均基本养老金，2005年下半年和2006年上半年、2006年下半年和2007年上半年、2007年下半年的调整基数分别为2004年、2005年、2006年调整前的养老金与调整后的养老金的均值，这无疑损害了调整基数精算的科学性，降低了调整基数，损害了企业退休人员生活质量。而2008年的情况则比较特殊，一方面，上半年的调整基数不再是2006年调整前后基数均值，而是2007年调整前后的基数均值，这能在一定程度上弥补2005年-2007年调整基数的下降；另一方面，下半年的调整基数与调整年度变化前的情况一致，又在一定程度上降低了调整基数的应有值，2008年对调整基数的净效应取决于上半年增加调整基数的数量与下半年减少的调整基数数量绝对值的差值。从2009年开始，调整基数为上年度调整后的人均养老金，调整方案得到优化，但是，以前年度调整方案的不合理所带来的调整基数下降并未得到充分弥补。
(二)调整比率确定方法的蜕化
在调整比率方面，2001年、2002年、2004年-2007年的调整方法将名义平均工资增长率纳入基本养老金调整机制之内，有利于促进退休者基本养老金水平与经济活动人口生活水平一致提高。以名义平均工资增长率的一定比例作为调整标准，既体现了在我国人口老龄化背景下，名义平均工资增长率要高于名义工资收入总额的增长率，又考虑到了通货膨胀因素，具有一定合理性。但是，上述调整比率确定机制由于在确定占去年企业在职职工名义平均工资增长率的比例时缺乏制度性的精算规则而凸显随意和粗放，导致所确定的调整比率偏离合理水平。2008年-2011年的调整比率直接规定为10%左右。严格来讲，这种方法粗放有余，而精算不足，因为它并没有将工资增长率、通货膨胀率等养老金调整因素考虑在内，既违背了养老金调整的现收现付规律，也不符合2005年颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中对基本养老金调整机制的规定。可以说，相对于以前的调整方案来说，2008年及以后的基本养老金调整机制出现了一定程度的蜕化。
(三)特殊调整覆盖范围缺乏公平性
目前，我国特殊调整的覆盖范围包括具有高级职称的企业退休科技人员、新中国成立前老工人、1953年底以前参加工作的人员、原工商业者等退休早、基本养老金相对偏低的人员、艰苦边远地区的企业退休人员、基本养老金偏低的企业退休军转干部。从上述特殊调整的变迁可以看出，我国基本养老金特殊调整经历了一个覆盖范围的逐步扩大过程，体现了对弱势退休人员的保障和具有特殊贡献人群的重点关注，具有重要的意义。然而，特殊调整将对象中的弱势群体重点界定在特殊群体，即退休早、基本养老金相对偏低的新中国成立前的老工人、1953年底以前参加工作的人员、原工商业者和养老金偏低的企业退休军转干部，而忽视了基本养老金偏低的一般人员。诚然，上述特殊群体为我国经济社会发展作出了较为突出的贡献，理应重点加大其基本养老金调整力度，但这不应成为忽视基本养老金偏低的一般退休者的理由。
此外，2007年及以前的调整基本养老金通知的发布时间不固定意味着确定调整比率所基于的数据无固定期限，这使得基本养老金的调整具有不应有的波动性。2008年及以后各年基本养老金调整文件的发布大概在每年的12月份，但是这几年的调整比率均为10%左右，缺乏精算性。
五、我国企业职工基本养老金调整机制的优化
2010年，全国人大常委会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》规定：国家建立基本养老金正常调整机制。构建我国科学的基本养老金调整机制刻不容缓。我们应该在尊重现收现付制养老金调整理论的基础上，充分考虑到我国具体国情，遵循精算原则、公平原则和程序化原则，积极构建科学的基本养老金调整机制。
(一)建立科学的基本养老金调整精算公式
科学的精算公式有利于增强基本养老金调整机制的准确性。在精算公式中，调整基数可设定为上年企业退休人员月人均基本养老金。调整比率的确定是精算公式中的重点。
在一定时期内，我国企业职工基本养老险制度的缴费率具有一定的稳定性。由第二部分的分析可知，在理论上，基本养老金调整比率应为当期劳动者名义工资收入总额增长率。但是，以名义职工平均工资增长率作为确定调整比率的主要因素并不违背第二部分所述的养老金调整机制理论，因为它与名义工资收入总额增长率紧密相关。同时，考虑到我国严峻的人口老龄化趋势和基本养老金支付压力较大等状况，将名义职工平均工资增长率作为确定调整比率的主要因素具有以下优势。其一，由于在人口老龄化背景下，名义平均工资收入的增长率要高于名义工资收入总额的增长率，将其作为确定调整比率的主要因素有利于实现退休者的养老金水平与当期劳动人口生活水平同步增长。其二，在基本养老金支付面临较大压力的情况下，可在考察通货膨胀率等因素的基础上，将名义平均工资收入增长率的一定比例作为精算调整比率，这彰显了在调整机制中应用名义平均工资收入增长率这一精算变量的灵活性。因此，建议在综合分析通货膨胀率和基本养老金支付压力等因素的基础上，将名义平均工资增长率的一定比率作为确定我国基本养老金调整的基本比率，如公式(5)所示。
(二)理性界定特殊调整的覆盖范围
为了保证特殊调整的公平性，对基本养老金偏低的弱势企业退休人员应该一视同仁，采用一致的特殊调整标准对其基本养老金进行调整，这有利于有效保障他们的养老权益。同时，要为具有特殊贡献的退休群体建立特殊调整标准，这既是对他们为我国经济和社会发展所作贡献的肯定，又可激励国民经济效率的提高。上述两个特殊调整标准是并行的。如果某一退休群体既属于基本养老金偏低的弱势企业退休人员，又是具有特殊贡献的群体，那么他们的基本养老金应该进行双重调整。首先用弱势群体特殊调整机制将其养老金水平拉至一般退休人员的水平附近，然后用特殊贡献群体特殊调整机制将其养老金水平调至特殊贡献群体的养老金水平附近。
(三)制定规范的基本养老金调整程序
基本养老金调整机制精算公式应该固定化，不应随意变动。基本养老金调整机制的调整通知发布的时间应该固定化，以保证调整机制的精算过程基于固定期间的经济数据，增强精算的准确性和连续性。应以科学的基本养老金调整精算公式为基础，让基本养老金调整成为一项制度性的工作，突出其精算化而非人为化，促进其程序化而非随意化，为准确有效地确保广大企业退休人员的养老权益创造条件。
六、结语
作为我国企业职工基本养老保险制度的重要组成部分，基本养老金调整机制是实现“老有所养”目标与构建和谐社会的关键要素之一。针对基本养老金调整机制变迁过程中形成的问题，我们既要构建科学的精算公式，以保证基本养老金调整的效率；又要理性界定特殊调整的覆盖范围，以提高基本养老金调整的公平性；还要建立规范的调整程序，以确保基本养老金调整的制度化。公平和效率兼顾的程序化基本养老金调整机制可为切实保障企业退休人员的老年生活提供有力支撑。
感谢欧盟养老金专家Agneta Kruse博士对本文的宝贵建议，文责自负。
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