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中国重返世界贸易体系之时正是乌拉圭回合后多边贸易体制对农业贸易约束越来越强之日。Anderson和Hayami(1986)指出，东亚国家和地区在早期发展中都对农业部门进行很强的保护。乌拉圭回合达成的协议对农业贸易政策制定了严格的规则。这些规则基本上堵塞了中国入世后重新走上类似东亚经济体对农业贸易进行很高保护的老路。WTO规律以及促进农产品出口的强烈愿望，使中国的农业政策发生实质性的改变。
关于中国农业贸易政策的讨论大都集中在大宗农产品（如谷物）的进口上，而忽略了劳动密集型农产品（如水果和蔬菜）的大量出口问题。中国这类产品的出口比大宗农产品更具增长潜力，然而后者占据了目前政策讨论的主要位置。中国区域贸易伙伴的农业贸易体制大多是在国际农业政策规制相对薄弱时期建立起来的，关税和非关税保护水平很高。中国劳动密集型农产品的出口面临着很高的国际贸易壁垒。中国人世后将有机会向这些贸易伙伴施加压力，以降低出口贸易壁垒，创造更好的市场准入机会。
一、中国的贸易体制
改革开放前，中国对外贸易主要由10到16家外贸公司(FTC[,s])垄断。它们对不同产品进出口实行外贸专营(Lardy,1991)。计划进口量由特定商品的国内供需之间的计划差额决定，计划者按照为进口计划水平筹措资金决定出口水平。FTC[,s]的产品范围对应于负责生产的各专业部门的产品范围。原则上，两者完全受控于国家计划委员会和国家经济委员会。改革前，中国贸易体制的一个特点是传统贸易政策工具：如关税、配额和许可证等的作用非常有限。因为计划体制以数量决定为基础，而不是以对价格的行为反应为基础。
中国贸易体制的改革有四个主要方向：1.增加适于从事特定商品贸易的企业数量和类型；2.发展间接的贸易政策工具；3.降低并最终取消汇率扭曲；4.改革价格，以便能在引导资源配置方面发挥作用。
改革的主要特点是将集中控制于外贸公司的外贸权力分散化。改革采用的方法是否定商品清单法与肯定清单法(positive list)的结合：政府首先列出一个由指定企业可以进行贸易的商品清单。然后在另一个清单中列出给予一些特定产品贸易权的企业。只有列在这个清单上的企业才能够进行这些特定产品的贸易。随着改革的深入，允许贸易的企业数量和获得贸易权的不同类型的企业数量增加了。
具有贸易权的外贸公司数量显著增加了，贸易权也提供给中央政府和地方控制的外贸公司的分公司。从1984年起，这些贸易公司成为法律上独立的经济实体(Kueh,1987)，现在这种贸易企业是以较严格的商业规则从事经营活动的(Rozelle et al,1996)。在改革开放初期，合资企业和经济特区的企业被给予贸易权。后来，大的生产企业也开始获得外贸经营权。外贸分权的过程是渐进的，这个趋势与商品逐渐不再受进出口计划的约束是一致的。
改革的一个重要特征是引入加工贸易的特别安排。在出口生产中所使用的中间投入的进口几乎完全放开了，在合资企业中资本品的投入也放开了。这些进口项目代表了总进口的非常大一部分，1996年用于生产出口产品的中间投入品几乎占了总进口的一半。
进出口许可证措施是1980年引入的，以代替原先贸易专营下强加的控制(Lardy,1991)。许可证的覆盖面最初较小，随着越来越多的贸易脱离了计划过程，它的增长很快，1998年许可证覆盖了2/3的中国进口(Lardy,1991)。从那时起，许可证的覆盖面极大地下降。
价格双轨制（或多轨制）是用来降低，乃至最终消除商品价格和汇率扭曲的最初过渡性手段。外汇双轨制包括高估的官方汇率和更高的市场汇率。这种汇率双轨制既不鼓励出口也不鼓励进口，并扭曲了正常贸易(Martin,1993; World Bank 1994)。实施一段时间后，留成率(the retention rates)提高了，出口者接受的汇率与进口者支付的汇率间差距也缩小了，扭曲的程度也降低了。在1994年统一汇率后，这种扭曲彻底取消了。
随着改革的进展，相对于计划价格，市场价格的重要性显著增加。以国家固定价格销售的零售商品的比例从1978年的97%下降到了1993年的5%。对农产品而言，尽管一些基础产品（如谷物）仍主要是国家定价，但也仅有10%的总销售是以国家固定价格实现的。
据估计，中国现在有权力进行对外贸易的企业超过20万家(East Asia Analytical Unit,1997)。其中绝大部分为三资企业。贸易企业通常限制在允许进行贸易的产品范围之内，但这些企业的商业范围限制实际上是非常自由的。尽管合资和外资企业受制于更严格的产品范围限制，但这些企业的巨大数量意味着相当大一部分企业在中国最重要的产品贸易中都很活跃。因此，愿意进行进出口贸易的消费者和生产者将可以通过多种形式实现这些交易。尽管有众多的贸易企业，但许多有权力进行贸易的企业都被严格禁止进行两个商品组的贸易。其中一组属于国家专营，另一组是指定贸易。国家专营体系适用于关系国计民生的商品。因此毫不奇怪，许多这类产品属于农产品。它们或者是大宗农产品，或者是农业投入品，如化肥。指定贸易体系适用于其他重要的商品范围。国家专营的商品，包括70个关税品种的进口商品和115个关税品种的出口商品。指定贸易的商品主要是进口品，包括229个关税品种。
国家专营贸易尽管符合GATT/WTO规则，但如认真考察这种贸易管理手段的绩效，就会发现必须进行改革。国家专营和指定贸易分别占了总进口的11%、7%，二者合计占中国总贸易中非关税壁垒措施所覆盖贸易的一大半。因此，国家专营和指定贸易体制是中国贸易体制的一个重要特征，但只是总体制的一小部分，而不是主要的部分。然而，主要农产品贸易严重依赖国家专营贸易的制度增加了人们对中国农业贸易体制透明度的关注(Dixit and Josling,1997)。
中国贸易体制的另一个特点是自动进口登记体制。它覆盖了羊毛、烟草和棉花及重要的非农产品，如石油、钢铁、铜、有色金属和聚酯。这一制度和其他贸易措施之间有很大的重叠，其中的一些商品也由国家专营覆盖，另一些由指定贸易，还有一些是由配额和许可证约束的。自动进口登记体制并没有列入上述的非关税壁垒，这只是为了统计的需要。但是，一些官员也把这种手段当做市场需求不足时，确保不导致进口的一种方式。事实上，这样使用市场需求标准就使得自动进口登记制成为一个严重的不透明的非关税壁垒。
二、加入WTO对中国农业贸易政策的影响
中国入世谈判尚未结束，最终承诺和协议也无从获得。但是，毫无疑义，这种协议和承诺将包括一些适用于WTO所有成员的一般性规定，以及中国为达成入世协议所做出的承诺和特定的义务（包括在货物和服务方面承诺的时间表）。关于协议性质的信息足以对其意义做一些初步估价。
WTO成员的一般性承诺包括由GATT的条款I要求的无条件最惠国待遇原则————成员将不能按照进口的项目歧视其他成员，以及由GATT的条款III要求的国民待遇原则。另一个一般性要求是使用以价格为基础的手段（如关税，而不是配额）限制进口。这些关税被限制在低于减让时间表包括的关税约束内。同时，一般性承诺也要求贸易体制的透明度，所有的贸易规章和关税率都被立刻公开。
最惠国承诺尽管要受到一些例外的限制，但它也被应用于服务业。国民待遇则不是服务贸易总协定(GATS)要求的一般义务，但成员必须提供一个准备给予完全国民待遇的部门和供给模式(modes of supply)的肯定清单。在贸易自由化方式方面，服务贸易总协定和GATT是不同的。GATS的自由化方式是要求成员方以肯定清单的形式将自己开放的部门和方式开列出来，而GATT是通过限制关税率或与关税相类似的保护形式推进贸易自由化。
WTO成员也要遵守大量的额外条款。这些条款或者是力图澄清上述概括的基础原则，或者是给上述概括提供限制性的例外(WTO,1994)。在中国农业贸易中，如果国家专营的作用仍然重要，那么GATT关于国家专营的条款(XVII)就具有特别的意义。其他一些重要的额外条款包括对贸易的技术障碍，卫生和植物卫生措施等。在中国的例子中，重要的例外还包括保障措施条款，以允许在GATT的市场准入承诺中有限制地走回头路(Finger,1996)。随着农业中知识密集型投入的增加，知识产权保护协定也是重要的。
改革之前满足GATT的基本要求对中国而言是困难的。主导贸易的国有贸易企业在那时以一种不透明的方式运营，经常强烈地歧视供给者。以价格为基础的措施，如关税对于以中央计划决策为基础的贸易几乎没有什么影响。在改革之后改变了很多，上面概括的改革使得中国的贸易体制更加与WTO贸易实践相一致。现在，中国贸易体制的大多数特征与WTO的主要原则具有广泛的一致性。它的关税体制相对比较完善，问题较少。中国有两个不同的关税时间表——最惠国关税表和一般税率表(US-China Information and Service Corporation,1997)，一般人们使用更低一些的最惠国关税表。它提供了广泛的关税减免，但大多数是以国际接受的条款为基础，特别在对出口生产所使用的投入提供税收减免方面。
然而，在非关税措施领域则必须进行显著的改革。中国已经做出了加入WTO之后在这方面进行改革的承诺。据报道（注：值得注意的是，当这些承诺广泛报道时还没有被最后同意。），这些承诺除了那些仍属国家专营商品外，包括其他所有产品。指定贸易的安排将被逐渐消除。所有许可证和配额在入世后，将在一定时段内分阶段逐步消除。并且，在这一时期没有新的措施引入。
在这些改革之后，除了属于国家专营商品外，中国的贸易体制将建立在使用关税保护进口的基础之上，即使对属于国家专营的商品，关税承诺也将发挥重要的作用。因此，一个关键的问题是中国承诺的关税约束水平。
进入WTO后，农产品的平均关税水平估计是17%，工业部门的平均关税是9.44%(USTR,1999)。但是，从对农业保护的角度来评估17%的关税水平的影响非常困难，因为这一数字是由配额之内和配额之外关税相结合计算得出的。如果配额是约束性的，那么配额之外的关税就是恰当的，如果它们是非约束性的，那么配额内的关税就是恰当的。两种关税的平均数对任何特定商品而言都显得不伦不类。这种复杂性对工业商品而言问题不大。在工业产品中，最近的关税减让承诺与90年代的关税水平相比大大地减少了。Bach,Martin和Stevens(1996)估计出1992年平均不加权的关税水平（注：这个平均包括一个更低的初级农产品的平均保护率（关税对应物）9.5%，意味着工业产品上总的关税对等物甚至高于40%。）是40.1%。
在估计中国农业关税减让承诺的影响时，另一个棘手问题是难以确定作为参照的保护水平。在20世纪80年代，许多主要农产品的保护经常是负的(Findlay,Martin和Watson,1993)，暗含的进口补贴使城市消费者的价格保持在低于世界价格的水平。在90年代，农产品的价格更加紧密地与世界价格一致。但是，保护率也随着年份变动有显著的变化，特别是对谷物而言，主要谷物的国内价格在最近几年经常高于国际市场价格。对农业的保护，中国经历了从征收农业税（负保护）到不再征收农业税，继而到对农业的正保护的大转变。这种转变反映了两个长期的潜在转换，即Anderson和Hayami(1986)所观察到的政治权力从城市向农村利益的转移，以及Anderson，Dimaranan，Hertel和Martin(1997)所指出的比较优势的反农倾向。如果真如此，那么这种转换反映了在未来相当长时期内，中国将趋于对农业进行积极保护（或正保护）。
正如Francois和Martin(1995)揭示的，约束关税的影响远大于表面上表现的水平。如果一个国家的关税水平既是可变的，又是不断增加的，即便约束关税的水平比现在的关税水平还要高，它也会大大降低一国保护的成本，与此同时大大增加贸易伙伴的市场准入预期值。这种预期值之所以会提高，是因为对关税的约束剔除极端高（和极端昂贵的）关税率出现的可能。
某些关键商品配额之外的约束关税(out-of-quota tariff binding)给出了衡量农业关税改革长期影响的有用指标。表1是近期讨论的中国人世的可能最终承诺，以及它提交给结束乌拉圭回合谈判的马拉喀什会议承诺。在两种情况下，给出的税率是2004年前分步实施的最终约束税率。
表1 中国在一些农产品上的最终约束关税
商品 乌拉圭最后约束%可能的最终约束%
杏仁
3010
苹果
4010
大麦
91.2 9
牛肉
4012
柑橘
5212
葡萄
4013
猪肉
4012
家禽
4012
大豆
1143
小麦、玉米、大米
114
65
酒 135
20
资料来源：Chen,Xiwen (1999); USTR(1999); Carter,C.and Huang,Jikun(1998).
表1显示，自从乌拉圭回合结束以后，中国对这些农产品的约束关税大大降低了。如果这是中国入世的基础，它们就将为开放贸易创造一个坚实的基础，甚至对相对敏感的谷物商品，最终约束提议已经从乌拉圭回合结束时的承诺水平下降了接近一半。谷物税率高于中国其他农产品的税率，而低于一些其他东亚进口商的税率，如日本和韩国。Ingco(1996)估计在1986—1988年，日本小麦进口的保护率平均是500%，对小麦和粗谷的保护率则是650%。
中国打算对许多商品实行一个关税配额体系。这些商品包括小麦、玉米、大米、豆油、棉花、羊毛、糖、棕榈油和菜籽油。所有这些商品，除了羊毛之外，现在均属于国家专营。在过去，国家贸易体系的运营更类似于原先的计划体系，即通过计划决定配额，在配额中对进口征收低税率。经常地，这一配额内关税完全被放弃了。在所建议的新安排中，配额内关税将被限定在农业关税表中所同意的特定数量，任何额外的进口将面临配额外关税。同样在新的安排下，总进口的实质性比例将由私人部门决定。尽管这种体制的影响将依赖于如何被实施，但在贸易透明性方面，这种安排与国家专营体系相比是一个重要的进步。
对国家专营的商品而言，国有贸易企业实质上将自由地选择进口数量，只要这些数量按照一个比进口价格加关税还要低的国内价格能够满足市场要求。如果国有贸易企业选择的进口数量不足以这个价格满足市场需求，国内市场价格将升高直到提供的保护超过GATT协议允许的水平。为了避免这种情况在国内供给相对短缺的时期发生，国有贸易企业将需要监控国内市场的发展。如国内价格大大超过世界市场价格，就允许额外的进口。如果一个国有贸易企业一贯地不能保证充足的进口，它就没有尽到提供保护的义务，这种保护一般并不超过减让表中允许的数量。国有贸易企业不可能通过以低于约束水平的价格出售给有关机构的虚假行为来绕过这些规则，因为国家要求它们进口足够的数量来满足国内产品需求。
进入WTO将给中国的农业贸易政策引入一些重要的规则。这些规则对寻求发展一个有效的和富有竞争力的农业部门的政策制定者来说非常有价值。最重要的是，它们将阻止中国走上人们熟知的、使用数量限制（这些数量限制由国家贸易企业来实施管理）来提高保护水平以阻止比较优势上的潜在变化的道路。尽管这种做法对农民有利，但这些措施大大增加了城市穷人和乡村穷人的生活成本，他们是食品的净买方，可能会大大降低他们的食品安全（注：从他们的保证获得充足食品的能力的角度而言(Sen,1981)。）。
如果比较优势的转变导致对一些农产品的进口需求增加，那么经济上最好的事情就是允许进口增加，采取各种办法确保人们的食品安全；如果在特定的商品组内自给自足的强制性目标水平能够实现，那么实现的措施只能是旨在增加国内食品产出或降低食品需求的相对温和的保护水平（注：认识到食品价格这样的增加会损害许多穷人的食品安全。）和投资以及政策改进。尽管预测净进口需求是一个特别困难和有危险的任务，但众多的进口预测，尤其是对于谷物需求的预测表明，重要商品的进口量在总消费中可能只保持着一个相对小的比例(World Bank,1997b)。当然，有许多办法可以增加国内生产和降低食物损失(World Bank,1997a,b)，中国政策制定者也一直努力在这一领域取得进展。
在实施过程中，贸易的技术障碍条约和卫生及植物卫生标准条约将是重要的。这些条约主要是按照国际上可以接受的标准来规制其作为保护手段的使用过程。这种以规则为基础的手段在改进政策方面具有积极作用，但仍需加强与标准有关的制度建设。这些措施的广泛采用应该使得政策更好，并能够把政策建立在科学的基础之上，从而摈弃在政治基础之上解决这些问题的既浪费时间又无效率的方式。
三、加入WTO后的农业贸易政策问题
中国加入WTO后，按照进入协议，它将面临大量需要解决的问题。这些巨大的挑战将随着关税配额和其他改革的逐步推进而逐渐减弱。毫无疑义，对政策制定者而言，这些急迫的调整将是相当困难的。但重要的是，中国入世之后将会积极地参与制定新的农业贸易政策。中国必将会以一个相对有效率的农业部门进入WTO，它在许多农产品上是很有竞争力的，而且在许多产品的出口中中国面临着非常高的保护率。在WTO中中国将是农业自由化的积极推动者。
正如卢(1998)强调的，在许多年中，中国的确是一个农产品的净出口国。水果和蔬菜的出口和其他劳动密集型产品的出口多于大宗农产品的净进口。尽管中国的净出口地位随年份不同，基本上是略有剩余，但在所有年份明显是出口国。
为了了解中国的出口障碍程度，可以估计其农产品出口面临的关税负担。为了提供一个最初的线索，我们使用中国出口价值资料，并从GTAP4数据库(Hertel,1997)得到出口征税情况(见表2)。
表2 中国农产品出口被征收的关税
出口 所付关税款额 所面临的
（百万美元）
（百万美元）关税率(%)
稻米 74 8
11
小麦
2 1
50
其他谷物 108196 181
蔬菜和水果 1 179152
13
菜油 743 507
糖
276120
43
纤维 375 52
14
其他庄稼
1 182127
11
牛羊肉
186 29
16
其他肉类
2 341490
21
日常用品 27 4
15
木材产品
3 9431183
鱼产品
419 297
矿物和能源 6 0482474
其他食品
3 677404
11
饮料和烤烟 1 065459
43
全部农业 11 235 2 092
32
资料来源：GTAP4数据库。
上述这些资料均指1995年，并考虑到中国在出口市场上面临的所有障碍的关税对应物。从表2清楚看出，中国在许多农业产品上都面临实质性的关税障碍和高关税率。特别是在谷物（如大豆上）向日本、ASEAN、中东和北美市场的出口上的高关税率。中国在农产品出口上面临的平均关税率是32%。
中国加入WTO后面临的新贸易环境将完全不同于先前所处的环境。如果没有进入以规则为基础的国际贸易体系，那么中国就很有可能走上大大增加进口竞争部门保护的道路，如对基础谷物部门的保护。走上这条路对中国特别有害，因为它将把农业部门越来越多地锁定在依赖于极端低的或负的收入弹性的商品之上，从而限制在更有活力的领域中（如水果和蔬菜、加工食品和蔬菜）发展新的比较优势。
很清楚，长期的入世过程提供了许多机会来反思中国的农业政策选择。利用由WTO创造的新机会产生了许多新的思想。陈锡文(1999)最近呼吁重点发展一个有效的农业部门，它包括：充分利用在丝调、蔬菜等许多产品上的竞争力，发展出口；进行贸易改革以增加效率；利用中国在农业谈判中的影响力。这样一种外向视角将非常有利于中国入世后抓住机遇。
四、结论
在过去二十年中，中国进行的深入改革改变了贸易体制和经济整体。国内经济的改革在资源配置方面大大地增加了市场，而非计划的重要性。在外贸领域，贸易公司的数量极大地增加了，从过去的国家专营变化为更加开放和竞争的贸易体制。到90年代中期为止，仅仅约11%的进口以传统的专营方式进行，尽管其中包括重要的农产品，如谷物、油。不幸的是，这一体系似乎集中了二者的缺点：计划体制的信息闭塞；由于管理不善造成的对市场参与者的剥削。它对于稳定中国谷物市场也没有起到什么积极作用，尽管谷物贮藏花费巨大，国内市场谷物价格仍比世界价格波动更大。从经济角度而言，这体制亟待改革。
按现在讨论的条款加入WTO将会对中国的农业贸易政策施加一些有力的约束。正在谈判的约束关税是非常低的。这将有助于建设一个有效的和外向的农业部门。这些限制也将给国有贸易企业的活动施加强烈的限制，这些企业主导着基础农产品的贸易。没有了对大宗基础农产品的过多保护，农业部门将能够对供求变化做出反应，生产者也会对国内和出口市场的新机会做出反应。
进入WTO后，中国将会努力减少在重要农产品出口上的障碍。这些产品出口上的保护障碍要四倍地高于平均障碍水平。这种保护的存在极大地阻碍了中国在重要的迅速增长的劳动密集型产品（如蔬菜和水果）和在加工食品上发挥自己的比较优势。