乡村振兴战略下中国草地资源政策走向分析
王 微1，张 静1，周 蕾2
(1.宁夏农林科学院农业经济与信息技术研究所，宁夏银川 750002； 2.西南科技大学生命科学与工程学院，四川绵阳 621010)
摘要： 目前，在草地资源的调查、草地生态等方面，我国都积累了大量详实的资料，也提出过不少重要的观点。但从社会科学角度对草地资源政策进行研究的内容少之又少，使得从宏观层面上把握草地资源政策有一定的欠缺。论文以党的十九大报告中关于乡村振兴的重要论述为遵循，立足我国草地资源发展现状，通过对历年中央一号文件的回顾，综述我国草地资源政策的发展脉络，对有关方针政策进行系统梳理，提出乡村振兴战略背景下我国草地资源政策的发展方向。
关键词： 草地资源；乡村振兴战略；政策走向；草地生态；中央一号文件
我国是一个草地资源大国，联合国粮食及农业组织(FAO)估计全球草地面积为35亿hm2，覆盖约26%的陆地面积。我国第1次草地普查结果表明，我国各类天然草地约有4亿hm2，占全国国土面积的41.7%，相当于耕地面积的4.0倍、森林面积的3.6倍[1]，总面积仅次于澳大利亚，位居世界第二(表1)。一直以来，草地资源管理问题备受各界关注，特别是由于草地资源引发了一系列环境、社会问题之后，它的管理和治理问题就不再仅仅是区域性问题，而是上升至国家层面甚至国际层面的问题。本研究通过对草地资源政策制度发展脉络的分析，有助于推动草地资源可持续发展，完善草地资源可持续发展政策制度体系建设。
表1 各国草场及长期牧场用地所占百分比 %
注：资源来源于赵济主编《中国自然地理》[2]。
1 草地资源的概念
草地(草原)是自然界中存在的、非人类创造的一种自然资源，蕴藏着满足人类生活和生产所需的物质及能量[1]。《中国草业可持续发展战略》将草业(草地农业)定义为以草地资源为基础，从事资源保护、植物生产和动物生产及其产品加工经营，获取生态、经济和社会效益的基础性产业[3-4]。王云霞指出，草地资源是指有一定分布面积、有一定生产能力与多种功能(防风固沙、净化空气、涵养水源、防止水土流失、保护生态环境、养育野生动物、供人观赏等)，主要用作畜牧业生产资料的一种自然资源[5]。大体说来，草地资源意义主要在于它是畜牧业的物质基础，可用于生产肉、奶、皮、毛等畜产品。基于内涵的一致性，本研究对草地、草原、草地资源3词并未区别应用。
我国草地资源分为蒙宁区、西北区、青藏高原区、东北区、中原区、西南区、东南区等7个区域，包括冻原高山草地、冷荒漠草地、热荒漠草地、半荒漠草地、温性干草地、温带湿润草地、温带森林草地、亚热带森林草地、热荒漠草地和热带稀树草地10个草地大类。
2 草地资源政策的分类
按照重要程度的不同，大体可将草地资源政策划分为基本政策和具体政策。基本政策对具体政策起指导作用，比如《中华人民共和国草原法》是草地资源的总方略。具体政策多是某方面的具体行动准则，前提条件是必须与基本政策一脉相承，比如《草原生态保护补助奖励政策》。此外，国家政策负责解决全局性草地资源问题，地区性政策则负责解决局部性问题。由此，从中央政策、省(区)政策到市、县政策层层分级，构成了自上而下的有机整体。
据不完全统计，改革开放以来，国家共颁布草原法律法规与政策126条。法律法规方面包括宪法与法律9部、行政法规5部、地方性法规29部、农业农村部和地方政府规章16部，共计59部，其中地方性法规占较大比例[6-8]。在各地方性法规中，尤以内蒙古、甘肃、青海、新疆维吾尔自治区等草地资源大省颁布数量较多，内容多是围绕草原管理及生态保护展开。政策文件包括国务院文件、农业农村部文件、各省(自治区、直辖市)文件、草原植被恢复文件、农业农村部草原监理中心文件及部分市(盟、州)县(旗)文件，共计70余个。在各省(自治区、直辖市)政策文件中，尤以宁夏回族自治区(实行全域禁牧封育)、新疆维吾尔自治区和甘肃省颁布较多，内容多和草原植被恢复相关。
3 基于中央一号文件的我国草地资源政策发展分析
总的来说，进入21世纪后，国家对草地资源的政策从“以粮为纲，全面发展”转变到“生态生产并重，生态优先”[16]，草地资源作为国家生态主体的地位得到了越来越多的重视。这一时期，根据国家规定，全国逐步建立基本草牧场保护、草原合理利用草畜平衡、退牧还草、禁牧休牧轮牧和禽饲圈养及退耕还草等制度和办法，进一步完善草地保护利用、改良和建设体系。
表2 2004—2010年中央一号文件中涉及草地资源的内容
注：资料来源：据2004—2010年中共中央国务院发布的一号文件梳理。
值得注意的是，2008年中央一号文件要求“稳步推进草原家庭承包经营”，如此这般提及“草原家庭承包经营”尚属首次，次年又要求“加快落实草原承包经营制度”，2010年为这一制度的落实提出具体要求。
A·若贝尔这位出生于法国艾克斯普罗旺斯的东方学者，曾担任拿破仑在埃及时期的翻译。德·胡耶1866年出版的《伊德里斯关于非洲和西班牙的描述》一书的绪论部分，指出了若贝尔一些错误的观点。关于伊德里斯的身世，存世资料甚少。这位曾离开了他出生地的学者在基督教国王的宫廷寻求庇护，被视为是对穆斯林的背叛。在整个作品中，他敢于作出鲁杰罗瞻仰的悼词，虽然是对基督教做出的公正评价，但是在这个巴勒斯坦十字军东征和西班牙的卡斯蒂利亚时期，他的做法激怒了穆斯林的统治者，使穆斯林信徒认为他的名字应该被遗忘。
11月21日，德州市十八届人大常委会第十六次会议举行联组会议，对德州市获得地方立法权后出台的首部实体性法规——《德州市城乡容貌和环境卫生管理条例》实施情况进行专题询问。联组会上，常委会委员和列席会议的省、市人大代表组成“考官团”，直击民生热点，向城管、交警、规划、交通等部门主要负责人提出了一系列群众普遍关注的问题。
国家在一定时期内存在着诸多的草地资源政策。这些政策虽然在形式上多种多样，内容上相互区别，但相互之间又有着密切的联系。草地资源政策的演变过程，大体是从对草地资源的经济效益、社会效益和生态效益三者的不同认识发展而来的。从2004年起，中央连续7年针对“三农”问题出台一号文件。其中，关于加强草原保护建设、促进牧区经济发展的内容更加丰富和全面(表2)。
表3为模糊断点回归(Fuzzy RDD)的估计结果。其中，第(1)～(3)列是对城镇居民的回归结果，第(4)～(6)列是对农村居民的回归结果。 模型一为对数收入简化式方程，表示高校扩招政策对劳动者收入影响的回归结果。可以发现，高校扩招政策对城乡劳动者个体收入的影响至少在5%的显著性水平上显著为正。在加入驱动变量及平方项和控制变量后，高校扩招政策对城镇劳动者收入的影响系数为0.092，对农村劳动者收入的影响系数为0.075；也就是说，扩招政策对城镇劳动者收入的影响程度大于农村。
CNAS-CL01：2018《检测和校准实验室能力认可准则》条款7.8.4.3指出，校准证书或标签不应包含校准周期的建议。目前校准证书除了特殊要求外基本不在证书上标注校准周期。因此，部分实验室在没有建议校准周期的情况下，习惯统一使用1年的校准周期。
从政策性文件颁发的数量和时期可以明显看到国家对草地资源的重视程度在逐步提高，尤其是2000年以后，国家加大了对草原管理的重视和力度，对草原保护建设指导和政策引导加强。2011年以来更是我国草地资源政策的集中出台期，草原生态奖补等一系列生态相关保护政策的相继落地，为我国草地资源积极有序及可持续发展提供了强大的政策支持。从2012—2018年出台的中央一号文件中即可窥见一斑(表3)。2004—2018年，中央连续15年出台一号文件，包含了草原保护建设、牧区经济发展、草原监理体系建设、草原承包经营等重大政策方针。
据相关部门统计，2011—2015年，中央财政累计投入草原补奖政策资金达775.6亿元，其中禁牧补助366.1亿元，草畜平衡195.4亿元，生产资料综合补贴66.8亿元，牧草良种补贴58.6亿元[7]。“十三五”期间新一轮草原补奖政策开始实施，中央财政将农牧民禁牧补贴和草原生态保护奖励分别提高至112.5、37.5元/hm2的标准。目前全国草原禁牧面积达0.82亿hm2，草畜平衡面积达1.74亿hm2，享受生产资料补贴户数284万余户，这一方面缓解了天然草原放牧压力，同时也促进了农牧民持续稳定增收。
4 践行乡村振兴战略中草地资源政策走向分析
草地资源具有重要的经济价值、生态价值和社会价值。我国草地资源禀赋极富先天优势，资源丰富，但其分布非常不均衡，且人均草地资源占有量仅为0.33 hm2。在我国人口越来越多，可耕地越来越少，粮食紧缺的严峻形势下，亟待草地资源政策的出台和完善从宏观层面上协调好草业的发展，更好地保护、建设和合理利用草地资源，使我国草地资源的利用走上可持续发展道路。
表3 2012—2018年中央一号文件中涉及草地资源的内容
注：资料来源：据2012—2018年中共中央国务院发布的一号文件梳理。
草地资源发达的国家对于草原管理的共性是均具有适合各自国家和区域特色的草原管理制度，且都十分重视草地资源的法制管理，注重草地资源多功能性的发挥。就政策层面而言，一个比较显而易见的差距是我国的草原生态保护补助奖励制度，主要是对草原禁牧、草畜平衡的补奖，其他补偿很少。立法层面而言，尽管我国草原立法体系已经逐渐形成，但截至目前为止，除《中国人民共和国草原法》外，我国尚未有专门针对草原的立法[3]。随着草地资源及其相关产业的进一步发展，草原立法也须要不断与时俱进。草地资源政策法规体系也须要进一步完善，同时建立长期稳定的草地资源投入支持，探索草地资源生态补偿的更多内容。
乡村振兴战略的提出恰逢其时，将农业、林业、畜牧业等作为一个有机整体考虑，立足于生态相关产业资源，致力于激发草原生态发展活力，以建立可持续的内生增长机制。在乡村振兴战略的大背景下，我们既要践行人与自然和谐共生的发展理念，又要时刻遵循十九大报告中提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的方针指引，以畜牧业供给侧结构改革为主线，以草畜产业转型升级行动为契机，用绿色发展引领生态振兴，统筹山水林田湖草系统治理，加快构建现代农业“三大体系”，进一步提高草畜产业的创新力、竞争力，提升草畜产业的发展质量，培育乡村发展新动能。
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中图分类号： F310
文献标志码： A
文章编号： 1002-1302( 2019) 15-0060-03
王 微，张 静，周 蕾. 乡村振兴战略下中国草地资源政策走向分析[J]. 江苏农业科学，2019，47(15)：60-62.
doi： 10.15889/j.issn.1002-1302.2019.15.014
收稿日期： 2019-04-12
基金项目： 宁夏农林科学院“十三五”重点科技项目(编号：NKYZ-16-1004)；宁夏农林科学院科技创新引导资金项目(编号：NKYJ-18-04)。
作者简介： 王 微(1988—)，女，宁夏银川人，硕士，助理研究员，研究方向为农业经济。E-mail：657813334@qq.com。
通信作者： 周 蕾，硕士，副研究员，研究方向为农业经济。E-mail：65154151@qq.com。
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