依法执政的逻辑基础与内在要求，本文主要内容关键词为：逻辑论文,基础论文,依法执政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十六届三中全会着重从经济的角度提出了“五个统筹”：统筹区域发展，统筹城乡发展，统筹经济社会发展，统筹人和自然和谐发展，统筹国内发展与对外开放。十六届四中全会着重从政治的角度提出了加强执政能力建设，这实际上是第六个统筹：统筹政治、经济与社会发展。这是中国共产党根据新世纪所面临的执政条件、执政任务和执政环境的深刻变化，顺应民主法治要求而作出的一项战略决策，体现了中国共产党“审时度势、居安思危的忧患意识和执政为民、造福人民的责任意识”（注：曾庆红：《加强党的执政能力建设的纲领性文献》，载［北京］《人民日报》2004年10月8日。）。依法执政既是执政能力的重要组成部分，又是执政能力的基本保证，具有深厚的理论基础和现实基础。
一、执政能力及其构成
所谓执政能力，就是政党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设现代化国家的本领。执政能力建设是一种综合要求，其构成
可以从不同的角度进行分析：
（1）理论创新能力和实践创造能力。任何政党在管理国家、发展经济、治理社会过程中，都需要自己的理论指导，并使自己的执政理论符合国家的需要，符合社会发展的规律，获得人民群众的广泛认同。实践创造能力是执政党创造性地外化理论的过程，并为理论的再次创新提供基本素材。因此，提出执政能力建设本身就是一种理论创新，也是提高执政能力的生动实践。
（2）价值支配能力和制度供给能力。执政党的执政地位不仅仅依靠它的绝对权力和权力的高度集中来维持，执政党通过其宗旨、纲领、政策及其党员的模范作用、牺牲精神等表现出来的价值往往影响社会发展的方向，为其整体执政能力提供价值基础。这是执政能力中的实质理性，是执政能力的内在逻辑品质。与此同时，执政党也必须保持高质量的制度供给能力。这种制度既包括正式制度（如法律制度），也包括非正式制度（如习惯、惯例等）；既包括党内的制度，也包括党与国家关系的制度，还包括国家制度。这是执政能力中的形式理性，是执政能力的外在表现。这些外在表现必须符合正当性的要求。因此，执政能力建设不仅仅是制度的完善，更是价值目标的整理乃至重塑。
（3）个体执政能力和整体执政能力。执政能力一般是指作为整体的政党的执政能力，这是评价执政能力历史地位的最为重要的标准。因此，政党领导的更替不应该影响其政党执政功能的有效发挥。但是，政党的决策权、执行权和监督权主要由各级领导机关和领导干部行使，他们是执政活动的直接主体。政党的某个领导（哪怕是最基层的领导）、某个领袖、某个集团的执政能力往往成为党的执政能力最直观的代表。这就决定了执政能力建设既需要强调党的整体执政能力的提高，也需要强调党员的个体执政能力的提高，个体执政能力的提高构成整体执政能力的基础。应该看到，长期以来，我们更多地注重个体执政能力，特别是注重领导人和高层领导集体应对复杂情势、开创新的局面的能力。现在，必须实现向提高整体执政能力的转变。整体执政能力就是制度执政能力。这就需要科学、民主的执政制度建设，提高制度的执政能力，并由此来塑造和提高个体执政能力。
（4）中央执政能力和地方执政能力。所谓中央，是指国家政权在全国范围内的领导机构，而地方则是中央以下各级行政区域的统称。一个国家既需要中央的强大有力，也需要地方的充沛活力。执政党必须正确处理好中央与地方关系。这种关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央和地方国家机关主体，在行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系（注：刘小兵：《中央与地方关系的法律思考》，载［北京］《中国法学》1995年第2期。）。执政能力建设对中央执政能力和地方执政能力都提出了更高的要求。在现阶段，地方执政能力的建设显得尤为迫切。这是因为，相对而言，地方执政主体的素质还有待于进一步提高，而且地方执政能力直接决定着执政能力的水平和形象。
（5）驾驭市场经济的能力、发展民主政治的能力、建设先进文化的能力、构建和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。这是从内容上对执政能力的分类。这五个方面的能力，涉及经济、政治、文化、社会、外交以及国家主权、安全和领土完整，关系改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个方面，具有丰富的实践内涵。它们虽然不是执政能力的全部，但涵盖了当前和今后一个时期执政能力的主要方面（注：从权力的内容上，还可以将执政能力分为决策权、执行权、监督权的执掌能力等。）。
二、依法执政与执政能力建设的内在逻辑联系
首先，依法执政是执政能力建设的重要组成部分。
中共十六大报告提出的执政能力建设除涉及科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、总揽全局的能力外，还包括依法执政的能力。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出的执政能力建设包括驾驭市场经济的能力、发展民主政治的能力、建设先进文化的能力、构建和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。两者相比较，后者没有将依法执政作为一项单独的执政能力，但这并不表明依法执政在执政能力建设中的地位下降了。这是因为，这五种能力的不同表述在许多方面具有逻辑上的一致性。例如，两者都强调党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，强调依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。同时，由于对执政能力建设进行了系统的论述，因此，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》在所有执政能力建设中都强调了法的基础性作用。例如，在驾驭市场经济的能力中强调党领导经济工作，主要工作之一是“推动立法”、“支持政府依法充分履行职责，推动政府依法行政，加快转变职能，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开”。在发展民主政治的能力全面分析了依法执政的重要地位，强调“贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平。”在建设先进文化的能力中提出“依法加强管理”，“高度重视互联网等新型传媒对社会舆论的影响，加快建立法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的管理体制”。在构建和谐社会的能力中，要求“增强全社会的法律意识和诚信意识”，“综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题。”衡量执政党执政能力大小的一个主要标准就是：法律和制度在其执政期间是否得到正当制定且有效遵守。离开了依法执政能力的建设，执政党就缺少了执政的合法性基础，就意味着执政党及其政权失去了人民的认同和支持。因此，提高依法执政能力对整体提高执政能力意义重大。
其次，依法执政是执政党执政能力建设的基本保证。
执政党在政权体系中执行其意志的方法除了依赖其价值支配能力外，主要依赖于制度（主要表现为正式的法律制度）供给能力。第一，执政党的其他所有执政能力与依法执政存在着必然联系，对其他执政能力提供法律保证。例如，驾驭市场经济的能力就需要执政党具备强烈的法治意识和立法、执法、守法水平，提高运用经济和法律手段管理经济活动的能力。发展民主政治的能力就需要执政党推进民主的制度化和法律化，并依法加强对权力运行的制约和监督。建设先进文化的能力就需要执政党依法保障公民的文化权利，依法加强文化建设和管理，在全社会倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范。第二，执政能力的培养和提升必须奠定于民主法治的基础之上。依法执政既有利于使得人民群众对执政党产生认同感，又有利于提高执政的科学性、有效性。依法执政要求执政党必须提高运用宪法和法律规范行使权力的能力，善于把党的主张经过法定程序上升为国家意志，使党组织推荐的人选经过法定程序成为国家机关的领导人员，从制度和法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。
最后，依法执政与执政能力建设相辅相成。
加强执政能力建设的总体目标之一就是使中国共产党成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党。执政党如果不重视执政能力建设，依法执政就会缺乏相应的社会历史条件。执政党如果不重视依法执政，执政能力就得不到公众的认同，缺乏相应的法律效力。因此，一方面，执政党重视其执政能力建设会使依法执政具有良好的环境。执政党会意识到在法定的范围内行使其执政权的重要性，超越法定范围行使权力的危害性。在这种情况下，法律将成为各种权力的最终边界。另一方面，坚持依法执政，就是要坚持党的主张经过法定程序变成国家意志，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家，并通过党组织和党员的模范作用，带领人民群众实现党的路线、方针、政策和奋斗目标，使党的执政能力得到极大提高和充分的发挥。“党能否坚持依法执政，直接影响着国家权力能否依法行使。只有执政党坚持依法执政，才能保证行政机关依法行政，司法机关依法司法，保证依法治国基本方略的全面落实。”（注：石泰峰：《坚持依法执政，提高执政水平》，载［北京］《求是》2004年第13期。）由此可见，依法执政是加强执政能力建设的重要指导原则，必须在实践中长期坚持并继续丰富和完善。
三、依法执政的理论基础：确定党权、政权与民权的合理法律边界
在现代社会，国家赖以稳定的基础在于党权、政权与民权的和谐运动及其所形成的合力，并遵守各自的法律边界。这就是依法执政的理论基础。所谓民权，是指人民的权利。资产阶级革命前后，经过社会契约论的中介，主权在民（人民主权）成为一种居统治地位的国家理论。这一原则的确立使得国家找到了其逻辑上的主人。所谓党权，有广义和狭义之分。广义的党权是指政党在国家和社会生活中的影响力（如党的纲领、党员对普遍价值的认同和支撑所产生的感染力等）和政党对国家政权（具体包括立法权、行政权和司法权）的控制力。狭义的党权是指有自己纲领和目标、建立在民主法治基础上的政党在一个民主国家中的国家政权中所发挥的作用和所享有的权力，简单地说，就是指政党对国家政权的控制力（注：法学所研究的是狭义上的党权。需要指出的是，党权并不仅仅是执政党也应该包括在野党和参政党对国家政权的控制力。在野党和参政党通过反映本党要求、赞成或反对执政党的某一政策对国家政权也会发挥相当的控制作用。因此，执政党、在野党与参政党对国家政权的控制力只存在控制方式上的不同。例如，在我国，参政党不是“执”政而是“参”政。）。所谓政权，是指立法权、行政权、司法权等横向权力和国家整体及其组成部分之间的纵向权力的总和，其中横向权力是国家权力的主要表现形式。
长期以来，政治文明发展中的一个可怕实践在于：将民权、党权与政权作为分裂的个体加以对待。我们没有或很少意识到，任何一种权力都不是绝对的。这也就是强调，必须合理合法地界定党权、政权与民权之间的边界。
党权是政权的核心和实现民权的基本形式。首先，党权是政权的核心。政党政治的基本特点在于：政党是民主政治的组织者和领导者，政党不仅有责任代表人民组织国家政权，而且有责任领导国家政权，责任政治说到底就是政党要对国家政权的组织和领导负责。政党的基本生存准则就是执掌政权。这是政党政治的共性。在西方，政党的主要目的是通过竞选取得议会多数，在议会中开展党的活动，并进而控制行政权和司法权，实现党的政治纲领。与西方一样，中国也实行政党政治。但在现阶段的中国，中国共产党是中国的执政党，其他党派是参政党。这是中国执政党的个性。在中国，党权对政权的核心作用更为深刻而广泛。其次，党权是民权的实现形式。从本原意义上说，政党是人民基于结社权这一基本人权而组成的政治性团体。因此，任何执政权力都不具有天然合理性。政党取得执政权乃是基于人民的同意和授权。
政权是实现党权和保障民权的制度形式。政权的存在应该是人民行使权利的逻辑结果并以保障民权为其存在的惟一目的，政权也应该体现党的意志和要求。政权只是集中了公民交出的部分权力而非全部，即使是这集中起来的部分权力也是为了更有效地保护民权。因此，在这种国家建构中，政权不过是从民权这一本体出发所选择的一种方式。所以，政权作为处理公共事务的权力，一旦与民权相左，就应受到有效的遏制。但另一方面，民权和党权也必须通过政权这一程序性的措施加以落实。否则，国家会演变成无政府主义和法西斯主义。从某种意义上说，党权和民权通过政权加以实现的过程是为了解决它们的程序合法性。
民权是党权和政权的基础与目的。从本体论的角度看，人民主“权”既指人民主“政权”，也指人民主“党权”。人民是党权和政权的主宰者而不是参加者，它所享有的基本政治权利是“主政权”而不是“参政权”。在任何一个国家中，民权始终或应该始终处于本体的地位，它绝对大于政权和党权。党权和政权都来源于人民的授权，其存在的目的都是为了保障民权。离开了这两者的党权和政权必然是专制的，也必然是不能长久的。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。人民只有从根本上保留这种对党权和政权监督控制的权力，才能有效地保障国家机关及其工作人员行使权力的合法性和正当性（注：参见刘小冰：《宪政制度的文化分析》，［哈尔滨］黑龙江人民出版社2003年版，第132—138页。）。
由此可见，依法执政的理论基础在于：第一，在实质意义上，依法执政主张确定党权、政权与民权的合理边界，强调党权是民权到政权的中介。在我国，人民主权的原则是宪政的核心原则，宪法对此有明确的规定。但是，“人民”与其所“主”之“权”之间存在着巨大的理论距离和实践距离。在这种情况下，党权就必然地成为缩短这一距离的正当选择。依法执政的提出就表明，中国共产党正力图从民权与政权之间的中间连接点上进行突破，以实现中国政治文明的现代化。第二，在形式意义上，依法执政主张党权、政权和民权的合法边界，强调各自的非绝对性，它们都必须受到法律的规范。
四、依法执政的实践基础
首先，依法执政顺应了世界政治和法律发展的一般要求。一是从形式上看，通过民主法治而实现执政，这是世界政党政治发展的总趋势，是政党的共性。政党的基本职能就是反映、综合民意，制定政治纲领，提出治理国家和社会的主张。中国共产党也是政党，也具有政党的一般性质，也必须通过民主法治而实现执政。二是世界各国的法律发展对政党政治也提出了新的要求，总的特点就是将政党一般要求纳入到法治的轨道。早期的法学理论主张，政党等社会团体的内部事务依私法自治原则，由政党自治，国家宪法和法律不加干预。但在现代社会，即使将政党看作是一般的社会团体，其内部事务也并非完全不受法律干预。第二次世界大战后，随着政党在国家和社会中的作用日益突出，政党成为民主政治的支柱，法律理论和立法实践开始对政党和政党制度进行重新定位，世界各国开始对政党进行立法调控，体例主要有以下几种：第一，宪法规定。一些国家的宪法和基本法律相继对政党内部的民主原则作出规定。例如，1949年《德国基本法》规定：“政党的内部组织必须符合民主原则。它们必须公开说明其经费来源。”1947年《意大利宪法》规定：政党必须以民主方式决定国家政策。1976年《葡萄牙宪法》规定：政党内之意见须以民主之方式形成之。法国宪法第四条规定：政党及政治团体可参加竞选，其组成及行为皆享有自由，其并应遵守国民主权及民主原则。第二，一般法律规定。例如，美国各州的选举法中就有关于政党组织在初选中的活动程序的规定。第三，专门法律规定。目前世界上大约有十多个国家制定了专门政党法，其中以1967年德国《政党法》最为完备、也最为成功。该法规定：“政党是自由民主的基本制度的一个宪法上的必要组成部分”（第1条），“政党通过它自由而经常地对人民表达政治上的愿望所加的影响，履行它依宪法所担负的和为宪法所保证的公共任务”（第2条）（注：胡建淼主编：《外国行政法规与案例评述》，［北京］中国法制出版社1997年版，第150页。）。近年来，政党应该受到法律约束的发展趋势愈益明显。据笔者统计，1990年后制定的17部欧洲宪法中，规定政党制度的有14部，约占82％（注：本文所引用的宪法文本来源于姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版。需要说明的是，该书没有收入阿尔巴尼亚、波黑两国的宪法。）。其中，俄罗斯宪法第13条、爱沙尼亚宪法第48条、白俄罗斯宪法第5条、保加利亚宪法第11条、克罗地亚宪法第6条、立陶宛宪法第35条、罗马尼亚宪法第8条、马其顿宪法第20条、摩尔多瓦宪法第41条、南斯拉夫宪法第41条、斯洛伐克宪法第29条、乌克兰宪法第36条、匈牙利宪法第3条明确规定了政党制度，斯洛文尼亚宪法在信仰自由和宪法法院等的规定中涉及政党制度。例如，该宪法第160条规定宪法法院有权裁决“政党的文件和活动违宪”（注：波兰、拉脱维亚、捷克三国的宪法没有明确规定政党制度。其中，波兰系“小宪法”（只规定了国家机构的职责和权限），拉脱维亚系恢复使用1922年宪法。）。这表明，在现代社会，由于政党被确立为一项独立的宪法制度和担负着宪法上的公共任务的组织，其内部民主不仅要由政党自律，还应受法律他律。
其次，依法执政是中国现代化发展的必然要求。这主要表现在：（1）政治文明建设的需要。我国宪法修正案第十八条明确规定国家“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”。政治文明的核心是民主，民主实质上是一种国家制度。虽然民主有不同类型，但多数决策、程序正义、保护少数（安全）已成为现代民主的三大原则。离开这些原则的政治制度不可能是文明的政治制度。依法执政恰恰是为了落实民主的三大原则。（2）经济全球化发展的需要。经济全球化意味着更多的联系和对传统国家政治疆域有限度的破除，意味着世界各国在意识形态领域的较量将长期存在。这对政党的特性及其执政方式都提出了严峻的挑战。《瞭望》杂志正确分析了“入世”后中国共产党的执政方式面临的考验：“入世”后，如果政府直接介入经济活动，仍然按老一套办事，我们将不能适应WTO的有关规则，最终成为WTO各成员的投诉对象。中国各级政府是在党委的领导
下，扮演着党委决策执行者的脚色。由此带来的问题是，如何实现党政分开、党企分开，又确保党的领导不断加强？如何在与WTO规则接轨的过程中，既严格按照WTO规则的要求依法行政、规范管理，又确保党的主张得到充分实现？（注：参见戚戚：《入世后党的建设面临的机遇和挑战》，载［北京］《瞭望》2002年6月24日。）这就需要执政党按照奠定于市场经济基础之上的、通行的方式执政。只有这样，才能建立与它国进行对话的统一的工具系统。（3）党自身发展的需要。中国现代化发展对中国共产党领导的内在要求，不但没有随着现代化发展而减弱，相反在日益增强。在现代化发展已全面展开的历史时期，强大的领导力量对现代化发展成败将起决定性的作用。应该看到，面对新形势新任务，执政能力建设还存在许多问题。例如，在市场经济和改革开放条件下长期执政，一些党员领导干部严重脱离群众，腐败现象严重；一些党组织的领导方式不适应依法治国的需要，一些领导干部依法执政能力不强，一些党员素质不高，等等。不解决这些问题，就无法完成推进现代化建设、完成祖国统一大业、维护世界和平与促进共同发展这三大任务。历史的经验一再证明，执政党的合法地位不是靠它的绝对权力和权力的高度集中维持的，恰恰相反，是靠法治。苏东事件的一个共同原因是其执政党严重依赖强制力量，不能应对国际形势的变化，不能及时适应执政环境的变化，积极提升自己的执政能力，在执政时没有处理好执政方式，丧失民心，失去执政基础。因此，我们必须居安思危，增强忧患意识，更加自觉地加强执政能力建设。
五、依法执政的内在要求
依法执政就是指通过改革，形成以民主为根本原则、以执政为基本内容、以法治为主要形式的新的执政方式（注：参见刘小兵：《依法治国与党的领导》，载［北京］《理论前沿》2000年第20期。）。因此，依法执政的要求不仅是程序上、形式上的，更是实体上、价值上的。
首先，依法执政意味着必须依法确认执政的根本，主张执政在民。
法治的前提是民主，这样的法治才是良法、善法。因此，依法执政必须强调民主的原则和民主的制度。从形式上看，通过民主而实现执政，这是世界政治文明的总趋势，是执政党的共性。但是，中国共产党具有自己独特的历史，它是通过革命而执掌政权的，因而长期以来，中国共产党更习惯于为民作主的执政方式。这一执政方式的基本特点是所有的国家机关成为党的执行机关，“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”。刘少奇早就指出了这种执政方式的危害性：“我们党是国家的领导者，但是无论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使他们徒有虚名，而无其实。如果那样做，就违反了人民民主制度，就会使我们耳目闭塞，脱离群众，这是十分危险的。”（注：《刘少奇选集》下卷，［北京］人民出版社出版，第403页。）执政能力的实质和关键是确认执政党的历史地位来源于人民的授权，其存在的目的是为人民执好政，掌好权。因此，实现由党“为民作主”向“由民作主”的转变，这是依法执政的关键。民主在现阶段最集中的表现形式是人大。因此，执政党必须在人大制度之内活动。中国共产党虽然不是从议会中产生的，但其执政却必须通过议会（即人民代表大会制度）这种现代民主的表现形式。由并非人民选举产生的中国共产党的各级组织取代国家权力机关的工作，这是与人民主权原则相违背的。通过人大执政才是民主政治的基本要求和主要标志。
其次，依法执政意味着必须依法确认执政的内容，主张执政在政。
在新的历史时期，所谓执政在政，就是要确定执政的程序合法性。一是要区分“政”与“非政”。国家权力可以分成三个部分：设定规则的权力即决策权，执行规则的权力即执行权，监督规则的权力即监督权。决策权、执行权、监督权就是“政（政权）”的精确含义。这就是说，无论是执政党还是参政党，只有“政”才应该被其“执”、被其“参”。在不属于“政”的有关领域中，执政党和参政党尤其是执政党的职能应该有进有退。执政党有关国家根本的职能应该强化、直接进行干预的职能应该弱化、应由社会和中介组织承担的职能应该转化。执政党应该注重执政的控制力而不是控制面，转变执政的内容。二是要区分“执政”与“参政”。应该依法确定哪些“政”应该被“执”、哪些“政”应该被“参”，应该依法确定执政和参政的权力制约关系。
最后，依法执政意味着必须依法确认执政的形式，主张执政在法、依法执政。
长期以来，以政策执政（伴随着永无休止的政治运动）成为执政党的一大特色，从历史上看，不能一概否定搞运动和靠政策的执政方式。但在党成为领导全国政权的执政党以后，搞运动就只具有破坏性而不具有建设性。就政策而言，一个政党当然不能没有自己的政策，问题是这个政策应置于什么位置。中共十一届三中全会提出发扬民主、加强法制，标志着党的执政形式有了深刻的、历史性的变革。应该看到，这一转变过程至今没有全部彻底完成，因为以政策执政仍然是执政党主要的和习惯的执政方式，而隐藏在这一执政方式背后的是对党内民主的疏离，在成为执政党后，则表现为对自己所建立的制度的高度不信任。中国共产党是经过不断的武装斗争夺取政权的，权力高度集中是当时的惟一选择。在成为执政党后，由于当时的国际环境，由于极左思潮的巨大影响，中国共产党没有及时实现由革命党向执政党的观念转变。以党代政、权力高度集中的体制在不断升级的阶级斗争中被反复强化，并有效扼杀了对这一现象的任何怀疑，哪怕这种怀疑仅仅是观念上的。《关于建国以来若干历史问题的决议》对此作了总结：“我们没能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”因此，执政在法的含义是：在执政党党内的关系上，其自身的活动必须制度化；在执政党与国家的关系上，强调执政行为必须法治化，即强调执政党自身必须尊重和遵守法律，不能高踞于法律之上，在程序上严格依法办事。在新的历史时期，宪法和法律应该成为执政党执政的主要依据。就后者而言，所谓依法执政，主要是指：党在国家中的执政地位来源于国家的宪法和法律；党在国家中的执政方式必须符合国家的宪法和法律；党在国家中的各种活动必须在宪法和法律允许的范围之内（注：参见刘小兵：《改革执政方式，建设政治文明》，载［南京］《唯实》2003年第2期。）。
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