中国农村公共产品供给制度的创新，本文主要内容关键词为：中国农村论文,制度论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村公共产品，是相对于农民“私人产品”而言的具有非竞争性和非排他性、用于满足农村公共需要的产品[1]，是农村经济社会发展的重要基础。现阶段，要有效缓解中国农村公共产品普遍短缺的突出问题，关键是创新农村公共产品供给制度。
一、农村公共产品供给的现状
我国以户为单位分散的农业生产经营组织形式，以及农业部门的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性，且农村市场化程度越高，这种依赖性就越大，生态、科研、电网改造、交通设施、农村教育等的好坏，直接影响到农民的农业生产。 政府提供较多的这类公共产品，对农业经济的发展有着重要的促进作用。但是我国目前的农村公共产品供给存在着很多问题，严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。
1.农村公共产品的供给总体不足，且供需结构失调
现阶段我国农村公共产品总体供给不足主要体现在两方面，一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。比如，大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。由于县、乡政府的制度内财政收入有限， 而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致农村生产性公共产品供给的不足。二是涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。这些公共产品包括农村的教育，农民的医疗保障及农村的环境保护等[2]。这些公共产品对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。然而，我国政府，尤其是中央政府对这些公共产品供给投入的资金严重短缺。这不仅严重损害了农民的利益，而且直接威胁到国家的长治久安和经济的可持续发展。
而且，由于缺乏规范的公共选择机制，农村公共产品大都是由各级政府和部门自上而下决策，进行强制性供给，因此存在结构失调的问题。供给结构的失调主要表现为严重的“重硬轻软”和“重准轻纯”。一些地方政府热衷于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给， 对上级要求考核的水利设施建设、农村电网改造、交通道路建设等公共设施项目，千方百计地组织资金加以实施，而对农业科技的推广和应用、农业发展的综合规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产，却没有太高的积极性。与此同时，由于准公共产品的范围比纯公共产品的范围大，因而一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视，如对需要达标的乡村道路、自来水设施、农田灌溉设施等，即使没钱也要从对农民的摊派中收取资金进行建设。而对涉及战略性的纯公共产品的生产，却并不热心。农民真正需要的公共服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共产品投入得不到合理的利用。这也使得农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的目的。
2.各级政府对农村公共产品的供给的责任划分不清，供给效率的低下，间接地加重了农民的负担
依据公共产品效益覆盖范围的大小，公共产品又可分为全国性的公共产品和地方性的公共产品。一般来说，凡具有全国规模和全局性质的公共产品，应当由中央政府进行决策和组织提供；凡具有地方规模和地域限制的公共产品，应当由各个不同的地方政府分头决策和组织供给。 但在实际中，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担；本来应该由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政府和农民头上。这样做的必然后果是地方政府事权大于财权，在事权无法转移的前提下，使地方政府的乱收费具有巨大的内在动力。同时，这也是对广大农民群众国民待遇的巨大损害[3]。由于农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因，使得现行的农村公共产品供给效率低下，农民急需的公共产品供给严重不足，涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺，而农村公共产品供给资金管理的混乱也同时存在。
二、农村公共产品供给制度的变迁及困境
中国农村公共产品供给之所以会出现这样的问题，有着深层次的供给制度方面的原因。
（一）解放以后，到家庭联产承包责任制前的农村公共产品供给制度
我国解放后的30年里，农村公共产品的供给依靠一种以劳动力替代资本的方法，由政府动员并组织劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等密集型投资项目[4]。在“政社合一”的人民公社制度下，农村的基本生产资料都归集体所有，农村的公共产品供给由集体统一组织和安排，农民仅仅是集体组织内的劳动者。由于通过税收手段筹集到的公共财源非常有限，公共产品的提供并不是以此为基础，人民公社及生产队正常运转所需的公共产品依靠一种有中国特色的方式供给。这种筹集公共产品供给资源的方式是与人民公社的分配制度密切相关的。当时的分配制度是工分制，即集体组织在扣除了各项费用之后将剩余部分以工分为权数分配给组织成员。在工分制下，大量使用劳动力，用人力成本替代物质成本。在工分制条件下，工分总量的增加几乎不受约束，通过增加工分总量，将公共产品投入的成本隐性地转移给农民。这种农村公共产品的供给方式从客观来讲对农民很不公平，但它保证了在资本短缺和各方面比较落后的条件下，农村发展最需要的公共产品的供给。这种公共产品的供给方式的存在，由当时人民公社制度和意识形态的刚性作保障。
（二）家庭联产承包责任制以后的农村公共产品供给制度
家庭承包制实施以后，以家庭为基础的农作制度取代了生产队体制，解决了激励问题，农民成了剩余权利享有者。农村公共产品供给制度也相应发生了一定的改变。与当时国家整个发展策略相一致，我国实行优先发展城市的倾斜型发展战略和政策， 形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度，因而建立了与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。在各级政府财力有限的情况下，重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给。农村公共产品的供给则通过制度外财政为主的公共资源筹集制度和自上而下的制度外公共产品供给决策机制来实现。由于农村公共产品的供给的工分制基础被打破，新的资金来源渠道被要求进行进一步的创新。在这种农村公共产品的供给制度下，农村公共产品主要是由县乡政府负责提供。由于国家没有赋予县乡政府相应的财权，就只能赋予其向农民收取各种费用的权利，通过向农民收取费用来提供农村公共产品。这种非制度化的、随机性的筹资手段是弥补地方公共财政部门萎缩的一种体制上的创新[5]。这种创新，从根本上否定了农民的“国民性”，剥夺了其应该享有的国民待遇，极大地加重了农民负担，严重制约了农村社会、经济的发展。与此同时， 这种供给方式采用的是体制外收费来获取资金，具有较大的随意性。资金的收取和使用缺乏严格控制和监督，容易出现腐败和无效，从而进一步加重农民的负担，削弱农民增收的能力，减少农村公共产品的供给。
（三）税费改革后的农村公共产品供给制度变迁及困境
由于体制外的农村公共产品的供给制度逐渐成为造成农民负担加重的主要原因，严重制约了农民的增收和农村经济的发展，致使城乡差距越来越大。在这种情况下，维持现有制度的成本越来越大，而收益越来越小，出现了制度变迁的迫切性。这时， 以减轻农民负担为切入点的农村税费改革出笼了。制度设计者的初衷是藉此既减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村，又通过农村税费改革反过来挤压、推动乡镇机构改革。从目前的情况看，前一个目的基本达到，农民负担有了相当程度的减轻。但是，税费改革的第二个目的即乡镇机构改革却遭遇强大的阻力。但是，制度外筹集资源的“口子”被堵上了，农民负担也切实降了下来，农村公共产品的资金来源却存在问题，很多乡镇甚至连基本的九年制义务教育经费都难以保证，这就使得农村公共产品的供给矛盾更为突出。主要表现在：
第一，税费改革后的乡（镇）级财政运转困难，大大降低了其供给公共产品的能力。作为一级政府，除了东部乡村工业发达的地区有较雄厚的财力来支撑税费改革后的农村公共产品供给外，在广大的中西部地区，农村工业不发达，税源基础薄弱。 税费改革前通过制度外财政筹集的公共资源毕竟还是提供了一部分公共产品，而税费改革将这一“口子”完全堵死，农村公共产品的供给极有可能陷于停滞的局面。
第二、税费改革后的“一事一议”也难以负担起提供公共产品的重任。实际上，这一规定为重开直接向农民集资搞建设的“口子”提供了政策依据。如果强制实施可能会导致以下后果：一是“一事一议”重新发展成为面向农民的制度化的集资方式； 二是为了大搞村庄建设显示“政绩”，“一事一议”最终突破上限，会变得难以有效控制。再者，在乡（镇）级财政困境不能得到有效解决的前提下，如果村内不实行“一事一议”，乡（镇）级财政又不能及时提供相应的公共产品，那么，我国农村尤其是广大中西部地区公共产品短缺的局面将会长期存在，农村经济发展的前景更趋黯淡。
税费改革在很大程度上限制了地方政府以公共产品投资的名义向农民收取费用的权利，但是并未相应减轻其对应的事权，才会出现现在这种尴尬的局面。一方面是广大农村地区日益增长的公共产品需求和农村经济发展对公共产品依赖性的不断增强， 一方面是税费改革后形成的对农村公共产品供给的“釜底抽薪”之势。这就要求国家在加快推进农村税费改革的同时，相关的各种配套改革应该一并跟上，以免形成“单兵凸进”的局面，使税费改革的预期效果大打折扣。目前的关键在于：尽快构筑公共财政框架下的农村公共产品供给新体制。
三、中国农村公共产品的供给制度创新
我国现阶段出现的农村公共产品供给严重短缺问题，归根结底是由我国多年来形成的“二元化”发展模式和体制所造成的。由于实行的是“以农补工”、“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策，因而形成了城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度， 以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度[6]。为从根本上解决中国农村的公共产品的供给问题，必须对供给制度进行重构，进行必要的制度创新。
（一）中国农村公共产品供给制度的基本框架[6]
一是破除城乡分割的“二元”公共产品供给基本制度和模式，以坚持城乡一体化为导向，加快推进公共产品供给体制和制度的改革与完善，逐步建立起适应社会主义市场经济要求、符合国际惯例，城乡统一、均衡、公平、公正、平等的新型现代公共产品供给体制和制度。 二是要按照公共产品的类别、层次，确定城乡各类公共产品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职责范围，明确界定各级政府应提供公共产品的种类。三是要明确区分政府与农民各自承担供给责任的公共产品类别、范围，合理划分二者在公共产品成本支出上的责任界限，把应由政府承担供给责任的公共产品，划归政府承担，所需资金、费用纳入规范的财政预算体系。四是改变现在实行的自上而下的决策机制，建立一套自下而上的需求表达机制，充分反映各地区农村、农民对各种公共产品需求程度的差别。五是要加大政府投入，加快归还历史欠账，尽早实现公共产品供给的城乡平衡、平等。
（二）走强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合（注：诱致性制度变迁是指“由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的制度变迁”，与之相对应的是强制性制度变迁。参见R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯《财产权利与制度变迁》中译本第384页，1994年。）之路[7]，分阶段、分步骤构建合理有效的农村公共产品供给制度
要最终打破城乡分割的“二元”制结构，构建统一的公共产品供给制度，必须有包括国民收入分配制度、公共财政投资体制等在内的制度创新和变革。这种变革是一种系统性的，以政府为核心的强制性变革之路。但与此同时，由于我国社会、经济发展水平以及国家财力的限制， 目前还不可能在全国范围内一步到位地构建起完善统一的农村公共产品供给制度。强制性的制度创新还必须与诱致性制度变迁相结合，以求在构建起城乡统一的公共产品供给制度的总体思路下，充分发挥市场的作用，分阶段、分步骤构建公共产品供给制度。
我国农村地区范围相当大，各地区的经济条件、发展状况不一致，各地区并不能在同一时期出现农村公共产品供给方式的诱致性制度变迁。如果能有效判断出某一地区出现公共产品供给方式的诱致性变迁，我们就能及时有效制定相应的诱导性政策，以求用最少的财政资金， 提供等量的公共产品。我们可以通过引入Logit计量模型，初步建立公共产品供给制度诱致性变迁模型，对这种诱致性制度变迁出现的可能性进行计算，为进一步的政策制定奠定基础。
模型的基本形式如下：
Ln[P[,i]/（1－P[,i]）]＝α＋β[,1]X[,1]＋β[,2]X[,2]＋β[,3]X[,3]＋β[,4]X[,4]＋ε[,i] （1）
P[,i]该地区农村公共产品供给制度正在发生诱致性制度变迁；
α为常数项；
ε[,i]为误差项；
X[,1]代表该地区经济发展状况，可选取人均GDP，人均纯收入等具体指标。一个地区经济发展水平比较高，市场机制越活跃，其他投资主体更有能力参与公共产品的投资。同时政府获得资金的来源越广泛，收入越多，这时才会放松对能获取收益的公共产品的控制， 允许其他主体参与供给并获得收益。反之，经济发展水平越低，公共产品供给制度变迁过程中的诱致性变迁出现的可能性就越小。
X[,2]代表该地区公共产品的供给程度，主要可选取预算内资金对农业的人均投入数，人均文教卫的投资等指标来衡量。一个地区的公共产品的供给程度制约一个地区的经济发展，供给水平越低，同该地区农村的发展的矛盾越尖锐，发生诱致性制度变迁的可能越大（这一条件将与其他因素共同发挥作用）。
X[,3]代表该地区公共产品需求程度，主要可选取农业产业化指数，人均在医疗保障交通及通讯、文教娱乐用品及服务上的支出等指标进行衡量。公共产品的需求程度直接决定着变迁主体创新的动力，需求越大，变迁主体获利越有保障，发生诱致性制度变迁的动力越大；农业的产业化程度越高，需要的科技和市场方面的信息越多，这方面的公共产品需求越大；个人在文教卫等方面的支出越多，证明这方面的需求比较高，公共产品的需求者越有能力支付使用公共产品的费用。
X[,4]代表的是发生诱致性制度变迁过程中的其他摩擦成本，其衡量指标可以包括行政事业人员占全部人口的比重、平均受教育年限等。行政事业人员占全部人口的比重越高说明财政负担越重，政府采取制度外收费的压力越大，干预其他主体参与供给的可能性越大，诱致性制度变迁发生的阻力也越大。与此同时，公共产品供给制度要发生诱致性变迁，对变迁主体来说，除了可能要承担新制度安排所带来的预期经营成本和组织成本外，一项制度的诱致性变迁可能会受到各种各样的“摩擦力”，摩擦成本越大，变迁主体创新的动力越小，发生制度变迁的可能性越小。文化素质越高，越能发现制度变迁中获利的可能，对制度变迁理解得越深刻，制度变迁的阻碍越小。
一个地区的农村公共产品供给制度是否会发生诱致性制度变迁，属于二元抉择的范畴，要么该命题发生，要么不发生，二者将居其一。当其发生时，样本值为1，当其不发生时，样本值为0，其概率分布不是标准正态分布，而更接近于logit分布。根据模型，我们可以利用大量的不同地区的数据样本进行拟合，估计出α、β[,1]、β[,2]、β[,3]和变量β[,4]。利用该模型，可以将某一地区经济、社会发展的数据代入，计算出该地区发生诱致性制度变迁的概率。如果该地区存在发生诱致性制度变迁的可能，一定的政策措施就能有效促使这种诱致性制度变迁的进一步发生，政府就能够利用较少的资源，引导更多的投资主体加入对公共产品的投入。可以采取财政补贴、小额贷款等政策措施，给予创新者适当的补贴或其他优惠，创造更好的制度变迁政策环境。对于条件不具备、而对公共产品的需求又比较大的地区，则应该设法在制度内资金中予以支持，帮助其提高基础，为发生诱致性制度变迁提供前提。
当然也应该认识到，发生诱致性变迁的供给制度主要是针对一些准公共产品，这些公共产品收益边界容易确定，需要的资金规模不是很大，其他主体有进入的能力和动力。而对于那些投入很大的纯公共产品或跨区域性的公共产品，仅仅依靠诱致性制度变迁是不能从根本上解决问题的， 还必须由财政资金予以解决。诱致性变迁只是在分阶段、分步骤地构建公共产品供给制度的过程中的一种重要举措，而非最根本办法。因此，要增加农村公共产品的供给，必须首先加快推进城乡分割的“二元”宏观体制及公共产品供给基本制度的改革与创新。
随着我国经济实力的增强，财政可支配的资金不断丰富，我们将最终建立起城乡统一的、协调有效的公共产品供给制度，把农村和城市作为两个平等的发展主体。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，“三农”问题日益成为制约中国经济发展的瓶颈， 它不仅关乎国家的可持续发展战略，更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高，国家必须对农村公共产品的供给问题有一个根本的解决。