发展现代市场农业仍需政府保护，本文主要内容关键词为：仍需论文,农业论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个农业大国，在由传统计划经济向社会主义市场经济、传统农业向现代农业的两个转变中，更应借鉴发达国家对市场农业有效保护的成功经验，发展现代市场农业，决不能削弱和动摇农业的基础地位和作用。
一、我国农业发展正处于最需要保护的关键阶段
（一）在我国向市场经济全面过渡的阶段，农业是社会效益高、比较效益低，且在市场竞争中处于明显不利地位的特殊产业 在这个以市场为配置资源基础的阶段，农业失去了计划经济体制下某个时候可以获得大量补贴的殊荣（这种补贴也是不得已而为之），现在作为基础产业必须走向市场竞争，实向优胜劣汰。但由于市场机制的作用和我国农业自身的特点，农业多重风险并存，参与市场竞争困难重重，需要给以及时而有力的保护。(1)从我国农业自身的特点看，我国人多地少，农业劳动生产率的提高受到严重制约，在土地逐年减少的条件下增加农业投入，收益递减现象明显，农业投入产出比例下降，农业资金收益率远低于非农业部门。据有关方面分析，农业的单位投资效益只相当于第三产业的一半。(2)从市场竞争中农业的地位看，农业不仅从一开始进入市场竞争就处于劣势，而且随着市场竞争加剧，农业抵御自然风险和市场风险的能力很弱。农业生产周期长，丰歉与否受自然气候的影响很大，对市场信号反应滞后。尤其是农产品作为人们基本生活必需品，需求弹性较小，市场容量有限，一旦供大于求，必然引起市场价格剧烈下跌，使农业生产者利益受到严重损害。(3)从自然风险、市场风险以外的因素看，我国农业仍受旧体制和双轨制的夹击，大大削弱了农业的市场竞争力。如流通体制改革的滞后，小规模、比较分散的农业生产，因交通不便而增加了流通成本，特别是工农产品价格剪刀差的居高不下，使农业同工业等产业竞争缺乏必需也是基本的公平条件。所有这些说明，为了使农业在市场竞争中稳定地发展，就必须通过政府的宏观调控来保护农业生产者以及直接为农业服务的生产经营者的利益，为农业参与公平竞争创造条件。
（二）在我国已进入工业化中期阶段的条件下，农业也是发展最为困难的阶段，如果不保护农业，农业发展将难以为继 到90年代初期我国已进入工业化中期阶段。1992年，我国农业在GNP中所占的份额为23 .8%，工业的GNP与农业的GNP份额比为64:36， 第二产业的GNP 与农业GNP的份额比为67:33，农业劳动力在社会总数中所占的份额为58%，非农业劳动力为42%，人均GNP经过矫正，按1980年美元计算在740—1000美元之间，这是公认的工业化中期阶段的特征。
德国经济学家霍夫曼通过对世界20多个国家的考察证明，工业化中期阶段是一个国家农业发展最为困难的阶段。如美国在1900—1940年的工业化中期阶段，农业长达40年间处于停滞状态，英国农业在工业化中期阶段停滞徘徊了80年之久，法、德两国在上世纪末到本世纪初，农业停滞徘徊经历了60年之久，日本农业衰退也经历了50年左右。
分析上述发达国家工业化中期阶段农业衰退和萎缩的现象，其基本原因是工业化初期从农业抽取资金为工业发展提供资本积累的政策没有改变，为了追求工业的高速增长，进一步将农业资源（劳动力、资金、土地）向工业转移，使农业发展的条件更加恶化。不能否认，现阶段我国确实也同样存在农业发展条件恶化的问题。它具体表现在三个方面：(1)80年代中期以来，误以为农业“过关”，重工抑农的思想有所抬头，以至工农产品价格剪刀差重新加大，国家对农业投入相对数逐年递减；(2)农业资源“农转非”数额巨大，全国耕地锐减，生态恶化；(3)沿海发达地区一些地方以牺牲农业发展为代价加快非农产业化进程。如果不改变上述状况，加强国家对农业的保护，农业要稳定发展是非常困难的。
（三）在国内与国外两个市场加快接轨的阶段，我国农业要参与国际竞争，也需要得到政府的有力和有效保护 发展社会主义市场经济，农业也不可避免地被推向国际市场，参与国际竞争，努力提高我国农产品的国际竞争力已是势在必行。但现阶段我国农产品一般以初级产品、初加工产品为主，中高层次加工产品极少，生产成本高，科技含量低，附加值低，高投入低效益，从而在国际市场上缺乏竞争力和创汇能力。世界农业发展进程表明，依靠初级农产品的价值是不可能使农业发展和大幅度提高农业的经济效益的。发达国家由于技术水平高，产品成本低，竞争力强，国际市场日趋扩大。目前大宗农产品国际市场约有35%以上的贸易额掌握在发达国家手中，而我国的农产品档次低，出口份额小，大米等主要农产品在国际市场份额呈萎缩趋势，与我国农业大国的地位很不相称。要改变这种状况，没有政府的增加投入、价格倾斜等系列保护措施，是不可想象的。战后以来日本、韩国农业的较快发展也证明了这一点。
二、走出认识误区才能真正保护农业
从改革与发展的总体思路上考察，我国农业发展波动问题的症结就在于，改革以来并没有始终一贯地坚持工农业协调发展、以农业为改革与发展基础的战略，至少是在1985年下半年以来，一度过于乐观的估计了农业和农村经济的形势。我国改革与发展实际上实行的是一种过分向城市、向工业倾斜，忽视农业改革，忽视农业发展后劲的战略。在一些地方，在有些传媒中，认为农业是“过关农业”，甚至以当“农业书记”、“粮食书记”为耻。90年代以来，一些地方又以“口号农业”、“会议农业”代替了“过关农业”。这种重工抑农、基础产业不“基础”，突出表现为理论上、政策上与实践上的不一致，至少有以下四个不一致：
（一）理论上的基础产业即应是最热的产业，实际上是最冷的产业 保护农业和农业生产者的利益，是发达国家普遍推行的经济政策。农业无论是作为社会之源、生存之本的基础作用，还是给国民经济各部门所做的劳动力、资本积累等贡献，都不可能因为市场经济发展和农业产值在国民经济中的份额下降而改变。农业是国民经济的基础，在建立社会主义市场经济体制中也不例外，仍应是中国具有最重要地位的产业，但实际上“抓住机遇，加快发展”与农业无缘，房地产热、开发区热（工业）、证券热等，唯独没有农业热，农业迟迟不能加热升温。1988年，邓小平同志就提出要注意科技、农业、教育方面的投入，而现在相当一部分地方非但没有注意，相反倒是工业、房地产等方面的投入挤占了农业、科技及教育方面的投入。从长远看，从战略上看，农业的萎缩及地位的下降，也不利于工业及整个国民经济持续快速健康地发展。
（二）理论上的瓶颈产业即最重要、最值得投入的产业，实际上是投入较少甚至是最少的产业 “六五”以来，全国农业投资一直呈下降趋势。农业基本建设投资，“六五”以前在全国基本建设投资总额所占比重在10%以上，1993年则由1980年的9.1%下降为3.5%；农业固定投资在全社会固定资产投资中所占比重，在1991、1992、1993年三年间，分别为3.2%、2.8%、2.2%，呈下降趋势； 财政农业支出占国家财政支出的比重也逐年下降，由1991年的9.11%下降为1992年的8.75 %、 1993年的8.52%。至于地方政府，或由于“分税制”后财政收入增长缓慢，或由于重点是解决非农产业，特别是国有大中型企业的困难等，对农业投入比重呈下降趋势，有的根本排不上队。1985—1992年，地方财政基建资金年均增长7.55%，比中央财政基建资金年均增长的14.64 %低7个百分点，1992年地方政府农业基本建设支出， 占国家农业基本建设总支出的36.09%，大大低于“七五”平均数43.02%的水平。正因如此，农业基础设施仍在弱化、老化，抗灾能力下降的老问题并无明显改善。这是农业综合生产能力难以提高，瓶颈状态迟迟不能缓解的一个重要原因。
（三）理论上的弱质产业即应是重点保护、扶植的产业，实际上是在工农产品价格剪刀差继续扩大中处于受剥夺地位的产业 40多年来，除少数时期中，如1979—1984年间，工农产品价格剪刀差有所缩小外，在多数时期，工农产品价格剪刀差一直呈扩大趋势，这实质上是实行全国性的以农补工，但工业发展到今天，这种局面仍未扭转。以1993年、1994年的这次价格改革为例，虽然从提高农产品价格开始，但由于随后的轮番涨价，非农产品的涨价大大快于农产品提价速度，以形成新一轮的工农产品价格剪刀差而告终。如1993年农副产品收购价上升了13.4%，而农业生产资料价格却上涨了14.1%。其结果不仅严重损害了包括广大农民在内的城乡居民的利益，而且愈益扩大的工农产品价格剪刀差不啻是给面临多重风险的脆弱农业雪上加霜。
（四）理论上的战略产业或特殊产业即应是率先全面走向市场的商品农业，实际上当农产品短缺时，又成为至多是部分走向市场的“战略商品”、“特殊商品”，是贡献型农业 从中国是一个12亿人口的大国国情出发，考虑到向市场经济过渡中的农产品短缺困境，强调粮食等主要农产品是“战略商品”、“特殊商品”，国家要加以控制，不能完全走向市场，无疑是有一定道理的。但是，现在中国毕竟实行的是市场经济而不是传统的计划经济，粮食等主要农产品首先必须是商品，先讲一般性然后才能讲特殊性。目前，有人对中央关于粮食地区自求平衡的决策缺乏正确理解，视作变相的“统购统销”。这种误解往往过分强调粮食等主要农产品的特殊性，是不利于发展商品农业和走向市场的。第一，会导致农民产生“战略商品”、“特殊商品”即过去计划体制下产品的误解，不注重研究如何走向市场；第二，会导致流通企业以计划体制下“统购统销”形式对待主要农产品的购销体制改革，不注意如何利用价值规律同农民打交道；第三，从政府方面讲，容易以此作为主要调控手段，长此以往，会导致对农民独立生产者和经营者主体的侵权，农民特别是粮棉主产区的农民也不会满足于这种名为“战略产业”、“特殊产业”，实为“战略”上做“特殊”贡献农业的地位。要使农业真正成为国民经济中的“战略产业”、“特殊产业”，应该主要以市场手段调动农民的积极性，发展真正起基础作用的专业化商品农业。
三、增加投入和价格支持是保护农业的两大政策
政府对农业实施保护是一个全方位多层次的系统工程，包括战略性保护、政策性保护和市场性保护等各个方面。但是，从我国农业发展的特点出发，借鉴美日等发达国家对农业保护的成功经验，增加投入（投入补贴）和价格支持是保护农业的两项最重要最基本的政策。
（一）增加投入（投入补贴） 关键是加大投入力度，注意实行以下四个“并重”：
1.增加农业投入份额与遏制农业资金“农转非”并重。从中央政府到地方政府，无疑都应从农业基建投资、农业固定资产投资等方面增加农业投入份额，但不能忽视日趋严重的农业资金非农化现象。如1993年农村投入资金4000亿元，但真正用于农业的仅1136亿元，占28.4%。农民个人1100亿元，用于农业166亿元，占15.09%。〔1 〕要遏制农业资金“农转非”的势头，政府必须转变重工抑农、以农养工的战略，实行工农互促、以工补农的战略，并采取相应的政策手段：(1)提高基本建设投资、财政预算内资金用于农业的比重，并要求地方政府对农业投资增长与中央政府对农业投资增长同步；(2)信贷向农业倾斜，金融部门要把支持农业发展放在信贷工作的首位，坚决杜绝挤占农业信贷资金的现象，确保农业贷款略高于全国银行贷款的增长幅度，并采取财政贴息制度，当前尤其是要防止以农村“信用社转存银行款”形式导致相当一部分资金向非农产业转移；(3)要吸引社会投资和国际投资，使农业成为投资的新热点。
2.增加农业投入与落实农业投入并重。增加农业投入已成为全国上下的共识，现在主要问题是真正落实、兑现已经确定的农业投资，解决一些地方“口头投入”或半真半假投入的问题。(1)依据法律、行政、经济的手段，建立各级政府和金融部门增加农业投入的运作机制。当前尤其是要认真贯彻落实《农业法》，改变长期以来我国农业投入增长不规范有较大随意性的状况。应根据农业投入周期长、存在滞后效应的投入产出规律，以及农业发展战略的要求和国家财力增长的可能，并按照《农业法》的有关规定，确保农业投入政策的落实。要依法规范政府和金融部门的投资行为，采取得力措施扭转减少农业投入和农业投资“农转非”的倾向，逐步建立中央和地方政府对农业投入稳步增加的机制。(2)增加农民收入，调动农民生产和投入的积极性，是保障农业投入稳定增长的前提。我国农业和农村问题，核心是农民问题。只有增加农民收入，提高农业的比较利益，才能调动农民发展市场农业的积极性，也才能把增加农业投入真正落到实处。基于今后若干年内农民收入的大部分仍来自农业生产的状况，建议国家把用于农产品的补贴由流通领域转向直接补贴给农业生产者。(3)努力开辟更多的投资渠道。目前我国农业投入缺口很大，即使国家和农村集体与农民尽最大努力也不可能完全解决问题，因而有必要采取其他措施加以弥补。如可考虑从当年全社会固定资产投资中提取一定比例的资金专项用于农业。还可根据目前耕地占用税较低、不足以限制滥用耕地的状况，适当提高耕地占用税或开征耕地占有税附加并专项用于农业。
3.政府增加投入与市场主体增加投入并重。增加农业投入的成效大小，很大程度上取决于政府投入和市场主体投入的共同增加。从政府增加投入看，必须是中央政府投入与各级地方政府投入的结合，目前特别要发掘地方政府的财政潜力，加大增加投入力度。对一些地方而言，与其新上几个效益不太显著的工业项目，还不如多增加一定数量的农业投入，或是搞农业开发，或是搞农业基本建设，都是非常必要的。并且，地方政府增加农业投入对市场主体增加农业投入有着明显的导向作用。从市场主体增加投入看，当然重点是农村集体合作经济组织和广大农户的增加投入。此外，还应鼓励国有大中型企业、“三资”企业、私营企业和个体企业等市场主体投资农业开发项目，建设“菜篮子工程”和创汇农业等。
4.增加农业投入的合理界线确定与重点选择并重。增加农业投入，并不表示对农业的投入越多越好。一定的经济资源只有在各部门之间合理分配才能实现最佳的综合经济效益。在加大农业投入力度的同时，还应科学地确定现阶段农业投入的合理界线。确定这个界线，除了要遵循“一要吃饭，二要建设”这个最基本的原则外，主要依据有二：一是增加农业投入要与加快国家工业化进程一致。二是增加农业投入要体现农业部门与非农业部门增长速度二者的合理比例。根据我国国情及历史经验，我国农业生产增长速度与非农业增长速度之比以1:3左右为宜。 非农业部门增长速度适当高于农业部门增长速度是正常的，也是符合国家工业化进程的要求的，但又不能突破合理比例。我国农业生产的年均增长速度一般是4%—5%，其中粮食产量的年均增长速度只有2%—3%，如果非农业部门增长速度太快，势必造成农产品供给严重不足，引发高通货膨胀，不利于农业部门与非农业部门的协调发展。为此，从我国现阶段的国情、国力出发，增加农业投入，特别是政府增加农业投入，一定要保证重点，具体讲，一是改善农业生产条件，优化农业生态环境，包括大江大河治理、大型水利工程建设，自然资源保护等基础设施建设等。由于改善农业生产条件投资大，直接经济效益低，集体合作经济和农民无法负担，国家必须进行直接投资建设。对于某些有一定经济效益而社会效益较大的农业基础建设项目，可以实行财政贴息的办法，引导集体和农民利用银行信贷资金进行建设。二是支持和发展农用工业，保证农用工业正常发展。提供农用生产资料的农用工业，一般来讲是低利润行业，这些企业的建设资金及经营资金，并不能完全从资金市场取得，国家必须扶持。政府每年的直接基本建设支出要有一定比例用于农用工业建设，国家政策性金融部门要对农用工业的建设资金及经营资金予以支持。三是扶持和推广农业科技，发展高产高效优质低耗农业。我国农业资源紧张，通过扩大耕地面积来增加农产品供给的潜力不大。增加农产品供给的主要途径是在现有的耕地面积上发展高产高效优质低耗农业。这就要求增加对农业部门的科技投入，加快对农业科研单位的建设，加强对农业科技人员的培养，逐步建立以国家为主体的多元农业科技投入结构，不断提高农业科技投入的总体水平。
（二）价格支持 政府对农业的价格支持政策，大体应包括成本与收入补偿政策，低保护价格政策，价格差额补贴政策，价格平准基金政策等，核心是维持农产品在国内市场的较高价格，以保证农民的收入水平和生活水平，给农业以较高程度的保护。但目前的重点应是从缩小工农产品价格剪刀差着手，保护农业生产有利可图，实现增加农民收入与增加有效供给的同步增长。
1.缩小工农产品价格剪刀差。要解决和转变“增加供给第一，增加农民收入第二”的认识问题。长期以来，我们抓农业主要考虑向农民要农产品，保证供给，以此为“硬”指标，而对增加农民收入考虑较少，以此为“软”指标，农产品往往以大大低于其价值的价格出售，通过工农产品价格剪刀差的形式支持工业和城市的发展。这种“增加供给第一，增加农民收入第二”的思想认识，导致了从农业中抽取过多，对农业的支持太少。仅80年代以来，我国每年从农业中抽取1000亿元左右，比政府每年支持农业的资金高10倍以上。这种状况如不改变，非但不能遏制工农产品价格剪刀差加剧的趋势，而且，在市场配置资源以利益为最大目标的导向下，农民本该投入农业的资金也会向非农产业转移。显然，“增加供给第一，增加农民收入第二”，即只考虑社会需要，不考虑农民利益的做法，不符合市场机制的要求，使农业保护失去了前提，也不利于支持工业和国民经济的持续发展。
2.缩小工农产品价格剪刀差，要把提高农产品价格与控制非农产品价格过快上涨结合起来。70年代末80年代初农村经济迅速发展的重要条件之一，就是实行了大幅度提高农产品价格和大幅度降低农用工业品价格的政策。但1984年以后，尽管农产品价格也几度提高，但仍赶不上农用工业品和整个非农产品价格轮番上涨的势头，结果工农产品价格剪刀差愈益扩大。事实说明，工农产品价格剪刀差的逐步缩小要依赖于一“补”（农产品价格提高）和一“控”（控制非农业产品价格过快上涨）才能实现，依赖单一的农产品提价是不可能实现的。
3.缩小工农产品价格剪刀差，尤其要注意缩小农用工业品与非农用工业品价格剪刀差。人们往往容易注意到，工农产品价格剪刀差突出表现为农产品与农用工业品价格的剪刀差，这是必要的。但是，研究工农产品价格剪刀差，不能仅停留在这个层次上，由于长期重工抑农、以农养工战略的影响，农用工业也未受到应有的保护与支持，而在与非农用工业竞争中处于不利地位，从而也导致了农用工业品与非农用工业品价格的剪刀差，显然这是工农产品价格剪刀差的延伸，或者说是实质上的工农产品价格剪刀差。由此可见，要从深层次上缩小工农产品价格剪刀差，就要从价格上支持和发展农用工业。政府对农业投入的一个重要方面，是通过供给农业生产资料如农用机械、电力、化肥、农药及其他农用物资实现的。如果农用工业得不到足够的发展，不能提供足够而又价廉物美的农业生产资料，那么，对农业的资金投入就不可能很快地实现，农产品的生产成本也不可能降低。为此，国家财政对农用工业的政策性亏损予以适当补贴，不仅是促使农用工业正常发展，为农业增产提供足够生产资料的必不可少的条件，同时也是缩小工农产品价格剪刀差的重要条件之一。
注释：
〔1〕路明：我国农业缘何徘徊，《光明日报》1996年1月23 日第7版。
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