南通城市化道路问题的分析与对策，本文主要内容关键词为：南通论文,对策论文,道路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F291.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7489(2002)02-0050-04
南通位于长江三角洲，地势平坦，人口稠密，农耕历史悠久，有一定的工业基础。改革开放以来，工业化水平有了很大的提高。2000年工业在工农业总产值中的比重为88%，在国内生产总值中占48%。而城市化水平仅为32%。城市化滞后严重影响了南通的现代化进程，加快南通城市化进程是南通经济和社会发展现在和今后较长时间的主要任务。
一、南通城市化道路状况分析
城市化是农业人口向城市人口转化，城市空间地域不断扩大，生产力要素在空间上不断向城市聚集的过程。改革开放以来，南通抓住发展乡镇企业、促进外向型经济和经济结构调整三大契机，经济、社会有了很大发展，城市发展也明显加快，城市化水平从1978年的12%提高到2000年的32%，应该说，这是南通城市化水平提高最快的时期。
首先，工业成为南通国民经济的主导产业。20多年来，南通经济一直增长较快，综合实力大大提高。2000年，全市GDP达743亿元，经济结构趋于优化，第一、二、三次产业的比重是18:48:34，工业化进入较高阶段，形成了一批科技含量较高的经济技术开发区和工业园区。
其次，农村工业化促进了农业人口向城镇的转移。到2000年，南通从事农林牧渔业的劳动力只有201万人，占农村总劳动力不足二分之一，由于非农产业集中于城镇，农村人口在向非农产业转移时也实现了向小城镇、城市的空间转移。城镇人口占总人口的比例不断增加。
第三，农村工业化造就了一批有一定工业基础的小城镇。这些城镇成了农村政治、经济、文化、社会服务和信息中心，尤其是县城，已成为拥有一定人口规模的初具现代化形态的小城市，在县域经济、政治、文化生活中起着主导作用。
第四，人民生活水平有了很大提高。2000年，城市居民人均收入7911元，农业人均收入3710元，城乡居民的生活差距逐步缩小，少数富裕农民的生活水平已超过了达到小康生活水平的城市居民。
第五，交通网络系统逐步形成。近年来，南通交通状况有了很大改善，宁通和通启高速公路、204国道等，多条国道、省道横贯市境，公路已通到每个乡镇和许多村落。新长线、宁启线铁路的相继建成，长江航运的开拓，兴东机场投入运营，苏通大桥的立项更是形成了南通公路、铁路、航空、河流相配合的交通运输网络。可以说，目前南通比较健全的交通网络已经能够支撑南通城市化和现代化的推进。
传统的农业使劳动力拥挤在狭窄的土地上从事农业生产，受土地的束缚，生产要素具有分散性和效率低的特点。而工业生产则具有布局集中、聚集生产要素和社会资源的能力。城市相对于农村，可以其收入和生活方式对农村人口产生强烈的吸引力，使劳动力、资本、技术等生产要素向城市聚集。根据钱纳里等人的实证研究，城市化进程和工业化过程基本同步，但城市化水平应略高于工业化水平。南通工业化水平是48%，城市化水平应为60%-70%。南通人均GDP值为9459元，折合1154美元。据钱纳里模式（见表1），城市化水平应是65%左右，而目前南通城市化水平只有32%，与1997年世界人均GDP在1000-1300美元的九个国家的城市化水平54%相比，南通的城市化水平也太低了，甚至低于江苏全省平均的34.9%的水平。
表一：钱纳里模式
（资料来源：钱纳里、塞尔昆《发展的格局1950-1970》，中国财经出版社1989年）
二、问题：分散型城市化与外部不经济
分析南通城市化状况，我们发现，南通的城市化道路已经演化为城镇化道路，即实际上走的是一条发展小城镇来吸纳农业剩余劳动力的分散型城市化道路。到2000年，南通有50-100万人口的大城市1个，10-20万人口的县城（即城关镇）6个，中心镇24个，小城镇108个。全市城镇人口255万，其中75%分布在县城及小城镇。
在二元经济结构的背景下，实现经济社会快速发展的主要途径是把农业的剩余劳动力从农业转移到工业等非农产业。小城镇是依靠农民发展乡镇企业就地发展起来的，利用乡镇企业的发展吸纳农业剩余劳动力，实现农业剩余劳动力向城镇第二、三产业转移的同时，小城镇也得以发展。这种发展小城镇的城市化战略在过去一段时间内确实起到了增加农民收入、促进区域经济发展、提高区域城市化水平的作用。然而，由于农民进城的“门槛”较高，农业剩余劳动力在小城镇从事非农产业的同时并没有放弃农村的土地和住房，即所谓“离土不离乡，离乡不进城”，实际上没有真正实现由“农民”向“市民”的转化。小城镇布局分散，特别是一定地域范围内小城镇数量过多，分散了人流、物流，难以形成一定规模的经济发展中心和商贸集散地，抑制了小城市、县城向中等城市、小城市的发展。这种城镇化的模式实际上是一种城市发展缓慢，而小城镇数量增加较快的分散型城市化道路。
以发展小城镇为主体的分散型城市化道路还造成了严重的外部不经济。主要表现在：（一）小城镇由于规模小，不能成为区域的经济中心，更不能发挥城市应有的辐射、聚集功能，对小城镇自身发展和区域经济的发展效率不高。（二）分布在乡村各地的规模不大的乡镇企业由于分散布局，缺少协作，公共设施重复建设，成本提高，市场竞争力减弱，技术改造投入不足，信息交流迟缓，企业发展困难重重。（三）小城镇居民没有完全摆脱农村生活方式，自给经济成分多，消费观念和方式没有城市化，许多城镇白天热热闹闹，夜晚冷冷清清，早出晚归的生活节律严重影响了小城镇第三产业的发展，更不利于进一步吸纳农业剩余劳动力。（四）大多数小城镇职工没有放弃农村土地，土地使用权分散不利于农业的规模经营，更不利于农业的产业化进程，影响了农业生产率的提高，进而影响了农村现代化进程。（五）激烈的市场竞争导致乡镇企业开工率不稳定，从业人员有回归农业的趋势，相当部分从业人员农忙时务农，企业开工时进厂，形成了城镇与农村之间的摆荡就业。这也是城市化水平不稳定的主要因素。（六）处处建小城镇，一部分小城镇“城不像城、乡不像乡”，不仅造成耕地的流失，而且破坏生态平衡，不利于区域经济的可持续发展。
产生这种分散型城市化和外部不经济的主要原因是我们对城市化的认识有所偏差。一方面对大城市之于区域经济和社会发展的作用认识不足，另一方面过于夸大城市过度膨胀产生的负面效应，片面强调发展小城镇的优点，忽视了城市发展的规律。为了追求小城镇发展，政府采取行政推动，多数人认为“发展小城镇是中国特色的城市化道路”，导致小城镇成为城市化的主角。但实事求是地说，让小城镇成为现阶段城市化的重点绝不是一个理想的城市化方案，也不是全国各地都适合的模式，而是长期城乡二元经济结构基础上一些地区城市化道路的一种选择。发展小城镇的城市化道路，决不是把发展小城镇作为目标，而是以小城镇作为城市化的起点，使之不断壮大，促进小城市、中等城市、大城市的形成。发展小城镇也不意味着要遍地开花地把农村集镇都建起来，更不意味着将乡镇企业从业人员“离土不离乡”模式化。小城镇不可能成为区域经济的发展极，带动区域经济发展的发展极只能是现代化程度较高的城市。
三、对策：走大、中、小城市与城镇合理布局和提高城市现代化水平的城市化道路
（一）建立大、中、小城市与城镇合理布局的城镇地域体系
城市化道路的选择只能放在特定的地域范围之内才能说明问题。城市化是一个动态过程，不同阶段的城市化战略可能会有所不同。但城市化道路选择的依据和城市化的目标却只有一个，这就是在一个较大的地域范围内构建完善的、合理的城镇地域体系结构。任何城市化道路的选择都应该有利于这一目标的实现。南通城市化的目标就是要构建一个既有大城市，又有中、小城市和城镇，大、中、小城市与城镇布局合理、协调发展的城镇地域体系结构。
从这个基本思路和判断出发，我们认为，南通现在和今后一段时期内城市化的目标在于发展1个人口在100万以上的大城市，培育5-7个人口在20-50万的中等城市，建设20-25个人口在10-20万的小城市和一批规模、实力大于建制镇、具有鲜明特色的中心镇。
在完善的城镇体系结构中，大城市具有聚集生产要素、辐射能力强等功能，经济效益高，是推动区域经济和社会发展的增长极。随着经济全球化和信息化，大城市作为区域经济和社会发展极的功能将更加突出，其经济实力和发展水平直接影响着区域的市场竞争力。南通应将推进城区建设、把城区建成100万人口的大城市作为城市化战略的重点，并予以优先发展。今后一段时期内，应合理扩大市区人口和占地规模，努力提升其综合实力和竞争力，强化其聚集和辐射效益，使之真正成为南通市经济社会的发展极。
中等城市是纽带，起着承上启下的作用。南通城镇体系结构中缺少中等城市，为完善城镇地域体系结构，把现有的6个城关镇尽快发展为人口达20-50万的中等城市是区域城市化的当务之急。县城是县域范围内最大的城镇，拥有一定的工业基础，基础设施较好，80年代以后，随着县域经济的发展，县城脱颖而出，成为名副其实的小城市。应进一步把县域规模相对较大的乡镇企业集中于县城，在政策引导下，加快农业剩余劳动力向县城的转移，将县城发展成中等城市，这不仅是完善城镇体系结构的需要，也是集约型城市化道路的重要内容。
小城市、小城镇是城镇体系结构的基础，是城乡经济的结合点、吸纳农业剩余劳动力的蓄水池和发展农村经济的增长极，发展小城镇仍是今后的城市化战略之一。中心镇往往是一定区域的交通枢纽，在交通、通讯、供水、供电方面要明显优于一般的建制镇以及乡村集镇，对它们进行重点建设，吸引生产要素向中心镇集中，随着经济发展，它们将上升为小城市。其它的建制镇和一般乡镇，随着经济的不断发展将产生分化：大部分通过改革，形成具有地方特色的新型城镇；也有部分降为农村居民点，配上新设施，成为现代化的农庄；还有的由于人口流出，被复垦为农田。
可以预料，在未来几年，南通将形成以市区为核心、以6个中等城市和24个有相当规模的小城市为支点、以数十个具有特色的小城镇为网点、以公路、铁路为纽带的层次分明、结构完整、协调发展的城镇地域体系。
（二）注重城镇内涵发展，提高城市现代化水平
城市在人口、占地规模不断扩大的同时，应致力于城市内涵的发展，这是集约型城市化道路的客观要求。根据南通城镇发展现状，现阶段主要措施是：
1、城镇职能适当分工，实行有所侧重的功能定位
南通城镇基础设施不够完善，功能不健全，形态还不稳定，其基本特征仍是以规模扩张为主，因而城市的内在质量较低，许多城市面临产业结构落后、企业开工不足、下岗人员增多、农业人口进城就业等压力。在这样的背景下，有必要进行适当的职能分工，实行有所侧重的功能定位，并突出城市、城镇的主体功能。具体地说，南通城区作为大城市，应尽快融入上海都市圈，承担产业地域分工，接受上海的辐射，把发展技术密集型、资金密集型产业作为主要方向，侧重发展技术先进、充分显示区域生产力水平的产业，并不断研究开发出具有国内乃至世界先进水平的新产品，确保其作为南通市先进生产力的集中地和区域经济中的主导地位；6个城关镇和24个中心镇应发挥区位优势、产业优势，把人口、地域规模建设作为主要任务，进一步改善基础设施，创造条件，主动接受大城市转移换代的产业，积极吸引县域非农产业向县城和中心镇集聚，继续突出县城、中心镇的枢纽地位；小城镇的发展要从实际出发，突出发展特色。同时发挥小城镇的区域聚集功能，增强小城镇对农业剩余劳动力的吸引力，把小城镇建设成区域农贸产品的集散地、农业产业化的服务中心和联系城乡市场的纽带。
2、强化城市规划、管理工作，将城市建设列入制度化、长期化的轨道
科学的规划和管理是城市功能优化的保证。南通城区应按照现代化港口、工业、贸易、旅游城市的目标进行规划，在旧城改造和新城建设过程中，确立城市的功能分区。工业区、行政区、住宅区、商贸区、大学城、高科技园区、经济技术开发区、旅游度假区、港口作业区等，一经论证确定就要制度化，长期进行建设。确立经营城市的管理理念，充分挖掘城市资源，精心运作城市资产，理顺管理体制，健全管理制度，建立完善的社区管理体系，逐步实现城市管理运营市场化、服务社会化。
3、加强城市基础设施建设，打造城市“厚度”
城市基础设施是城市负荷的承担者，也是城市经济和社会发展的基本条件。可以说，只有拥有比较系统的基础设施的城市才称得上真正的城市。城市基础设施决定了城市的空间范围和空间形态，也决定了城市的“厚度”，即城市的容纳能力。南通城区的基础设施通过近几年的建设，已有了长足的发展，供水、供气、供电和交通设施人均水平都不低，有些指标还超过了省内条件较好的特大城市。但是如果按百万人口大城市的建设目标衡量，南通城区的基础设施还有较大差距。今后一段时期，南通城区要根据100万人口大城市的基础设施要求进行规划。在不断加大交通建设投入的同时，要对供水、供气、供电和通讯设施进行扩容。积极建设城市绿地，努力提高城市空间环境质量，真正把南通城区做优、做美、做大、做强。
4、增强城市综合实力，带动区域经济发展
大城市是区域的经济贸易中心、交通枢纽、科技文化与信息金融中心，综合性较强的城市在带动区域经济发展过程中起重要作用。南通城区一方面要提升产业集聚功能，另一方面还要提高科技创新、信息交流、现代服务的能力。要注重生产发展，更要注重市场的建立。在调整产业结构，积极发展金融、贸易、信息、服务、文化、教育和旅游等第三产业中，实现城市功能由生产型向综合型的转变。要通过城区综合实力的提升，增强城市的辐射功能，使城区成为南通市经济和社会发展的核心，带动区域经济的发展。
［收稿日期］2002-03-10
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