新中国成立60年中国农民福利变迁研究——基于对溪村个案的分析，本文主要内容关键词为：个案论文,年中论文,新中国成立论文,福利论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，中国农民的“福利”是社会生活中无处不在的一个方面，并呈现多种不同面貌。首先，一直以来，村庄作为国家与农民关系的结合点，具有政府所支持的传统福利，尽管少之又少，但合作医疗、五保户制度等延续了它的存在。同时，作为一项长期政策，政府在教育等诸多方面加强对农村的支持。其次，在历史上，村庄作为一个“生产单位”或“共同体”，同时也是一个消费和分配的单位。在一定的历史时期，中国农民又具有集体分配的福利，享受集体提供的服务。再次，联产承包责任制的兴起，瓦解了村庄生产和生活单位的作用，但国家和集体在逐步加强对农民的支持。最后，尽管有政府、集体、邻里和家庭的支持，中国农民生活水平依然较低，更没有城市居民享有的绝大部分社会福利。因此，在新中国的历史发展中，农民福利呈现出一种高和低、普遍和特殊结合的多层次混合形式。有必要深入中国肌理，多层次、历史性地研究中国农民福利。关于农民福利的研究，涉及福利的各个方面，已经进入较深的阶段，但对农民福利的研究尚未深入到村庄一级，而有关村庄的研究又缺乏“福利”视角的探讨；农民福利的研究有宏观的历史分析，却没有实现宏观分析与微观现实的结合，理论分析、历史分析与村庄经验的结合。本文将农民福利研究和村庄研究结合起来，以山东省青州市溪村为蓝本，研究新中国成立60年来农民福利的历史变迁及其影响因素。
一、农民福利的概念界定和研究框架
（一）农民福利概念
本文对研究主题——农民福利的界定，不同于中国城市居民的社会福利，更有别于西方学术界对福利的界定，但又与两者有密切的联系。在历史上，并存着民政福利、职业福利等不同类型，这些构成了城市居民福利的主体。但在基本体系上，社会保障作为一个已经被官方及社会各界所接受的处于一级层次的名词，决定了中国的社会福利只能隶属于社会保障体系，并成为其中一个独立而庞大的子系统。①对社会福利这样的划分也已经逐渐为学界和社会所接受。本文认为，农民福利可以理解为在农民直接劳动所得之外，由国家、集体、社会所分配和提供的物质、服务以及其他精神文化支持，即福利所得。当然，我们清晰地认识到农民的直接劳动所得和福利所得存在一定关系：有时候福利所得是以劳动为基础的；同时，两者还存在一定的互补关系。这也正是本文要研究的主题之一，即探讨农民福利与经济收入等的关系。从广泛的意义上讲，农民在劳动所得之外的福利，可以理解为一种良好的生活状态和生活支持系统。在不同历史阶段，既包括政府民政系统提供的福利，也包含由其他相关主体所提供的物质支持和精神上的获得。农民福利在层次上，包括针对家庭的福利和农民个人的福利两个层次。可以说农民的福利涵盖他们经济和社会生活的各个方面，是一个混合的福利体系，在历史中不断变动。
（二）研究框架
已有的研究从各个角度研究农民福利问题，但似乎很难找到一个完整的理论框架，当然从中能找到很多决定农民福利水平的变量，对本文多有启发。宏观的福利模式分析侧重于提供一种整体福利模式，若需要探究其具体内容，则需要从一个相对中观的角度来提供分析框架。前一类以威伦斯基、蒂特马斯和埃斯平－安德森等为代表；后一类则相对集中于一些影响社会福利的因素分析，变量探讨虽然不及完整理论概括，但对了解社会政策的发展有帮助。变量之一是人口因素，包括人口出生死亡率、人口老龄化、离婚率等；变量之二是政治体制特别是官僚政治的影响。当然我们还不应该忘记经济这样一个决定性的变量；而要解释不同国家福利发展差异的原因，意识形态、社会福利文化或价值观也值得我们深入思考。以上因素学界多有涉及，郑功成教授对这些影响因素进行了明确而细致的分析。②针对中国农民福利的历史发展，我们需要寻找一个相关的框架，即其中既包含相关影响因素，又能大致把握和概括新中国农民福利发展的走向和模式。可供借鉴的分析框架是罗斯所提出的“混合福利模式”（市场、政府、住户、物物交换模式）。黄黎若莲根据中国社会福利的实际，将其变动为“政府—集体—家庭”的框架，另外她还分析了社会主义、福利文化以及其他社会变化对福利的影响。其中，与社会主义福利制度的形成相关的因素是：意识形态，政治和政策环境，劳动和单位的意义，社会主义社会的特殊环境。③应该说这基本符合中国国情和福利历史的实际，对农民福利的分析离不开“政府—集体—家庭”以及相关影响因素。但就本文的界定而言，农民的福利来自于其劳动分配之外，家庭作为农民基本的生产和消费单位，在绝大多数历史时期内，均以统一的分配实体出现。作者认为，家庭有基本的保障作用，但不宜作为福利的提供者出现，而更适合于作为福利的供给对象。
作者提出了如下理论分析框架（见图1）和研究思路。
图1 农民福利历史变迁研究框架
如果以二分法来界定，新中国农民福利可以简单地划分为改革开放之前和改革开放之后两个阶段。前一阶段农民福利主体与计划经济体制密切相关，而在改革开放之后，福利主体发生了明显的变动。但是在两个阶段内部，又存在一些具体的变化，并且福利水平的变动并不完全与经济发展水平相契合，有必要具体而深入地检视两个阶段内部农民福利的历史变动。
二、改革开放前农民福利的历史发展
1949年中华人民共和国成立以后，由于国内外社会环境的严峻性，如何巩固与维持新生的社会主义政权，努力发展经济和实现国家工业化成为优先战略目标。其集中表现就是对经济体制实行严格的计划管理。由于发展目标已经放在发展生产和工业建设上，福利政策只能占次要地位。诚如一些研究者指出的，在实行指令性经济的社会里，福利与经济往往融为一体，而且社会政策往往受到经济考虑的支配③。由于分配资源的有限性和工业的中心性，城市工人占据了有限资源的绝大部分，而广大农村居民的保障却受到忽视。这体现在计划经济体制下，实行宏观取向的城乡二元社会结构与微观取向的农村人民公社制度。二元社会结构是指社会生活中同时存在两种截然不同的社会结构与制度安排。全体公民被人为地分为城乡两类居民，城市市民与农村农民具有截然不同的身份、规范、价值和角色，生活在截然不同的生活环境之中。在城乡二元社会结构处境下，中国社会逐渐形成城乡有别的二元社会福利制度。户籍制度是城乡有别的二元社会结构与二元社会福利制度的基础。⑤与此同时，农村“大跃进”与农村人民公社化运动加速了农村人民公社制度的形成与发展⑥，为农民福利政策模式形成奠定了相关的思想、组织与制度性基础。农村人民公社制度决定了农民集体主义福利政策模式的价值基础、政策目标，奠定了农民集体福利事业的制度基础，营造与建构了农民集体福利事业生存与发展的微观社会环境。⑦
（一）农民福利的出现（1947-1956年）
从1947年实现解放，实行土地改革，到1956年高级社成立，“社会主义制度”还没有在溪村当地实现，但有关社会主义的分配理念却开始出现，毋庸置疑，中国共产党领导农民进行土地改革的根本目的是解放农村社会生产力，巩固解放区政权，尽管没有动摇土地私有的基础，但却在广泛的范围内，实现了生产资料和生活资料最大限度的平均分配。拥有土地，对于绝大多说的贫下中农而言，是几千年来所没有过的事情，这不啻于一项最大的福利。土地改革改变了不合理的土地占有关系，建立了以农民个体所有制为基础的“耕者有其田”的土地制度，农民成为土地的真正主人。农村生产关系的变革激发了广大农民的生产热情与积极性，更重要的是，拥有土地，生产粮食，解决温饱问题，极大地保障了当地人的生活。整个村庄发展很快，村民生产和生活提高，这才为以后较早的实现初级社、高级社打下了坚实的基础。由此，土地的保障作用是基础性的，但却是最根本的，就当时的历史条件而言，它是国家给当地农民的最大福利。
在向社会主义制度过渡的过程中，为顺利实现农业的社会主义改造，国家相应地向加入合作社的农民提供一系列政策性优惠，例如购买农药、化肥的优惠，提供无息贷款发展生产等。溪村当时能够建立高级合作社，离不开国家的政策支持让农民看到实际的好处。同时，国家还投入了一定的资金，帮助当地进行公共事业建设，当时的模式是国家出钱，农民出劳动力，村庄共用的水井就是这样建立起来的。另外，国家还积极帮助当地建立基层卫生站，由于溪村没有自己的卫生员，看病等都是到邻村，而当时邻村的几位卫生员都是国家帮助培训和培养起来的。1955年，在村庄旁边的逄山庙，成立了第一所小学——庙头小学，解决了当地孩子的上学问题。这些措施的实行，在客观上增进了当地居民的福利。
这一段时间的农民福利，是在没有实现社会主义改造的情况下，国家赋予农民土地的所有权和使用权，保障农民生活，从而土地成为农民享有的最大福利；同时，作为一项政治和经济政策，国家加大对当地的政策优惠和救助，同时发展公共事业，也在客观上增进了农民福利，但这些措施都仅仅能保障农民解决基本的温饱问题。因此，这个阶段可以概括为以土地保障为主，国家救济为辅，低水平的农民福利阶段。这个过程从1947年土地改革到1956年高级社成立，社会主义改造基本完成。
（二）农民福利的发展（1956-1980年）
1956-1980年间，为了适应社会主义工业化建设和保证国家对农产品高征购的需要，我国农村集体经济被纳入了计划经济的轨道。与高级农业生产合作社、公共食堂人民公社体制和“三级所有，队为基础”人民公社体制几个阶段的集体经济制度特别是分配制度相联系，我国农民福利制度的基础和载体虽然出现了某种程度的变化，但是，集体经济近乎平均主义的分配制度作为一种隐性层面上的社会保障制度，发挥了潜在的社会保障功能却是不争的事实。
1.集体福利来源
我们分三个阶段总结这个时期集体分配的特征，以探究集体福利的来源。
首先，高级社时期，主要是1956-1958年，集体福利来源于公益金和公积金。在高级社里，可分配的总产品（总收入）扣除补偿当年消耗的生产资料的部分以后，其余的部分便在国家、集体和个人之间进行分配。归国家的有农业税和副业税，这一部分在一个长时间是比较稳定的。归集体的有公积金、储备基金、公益金和管理费用等。公益金是用于集体福利事业，照顾没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员和困难户，优待烈军属和残废军人，补助因公负伤的社员，抚恤因公死亡的社员的家属等所需要的基金，一般不超过2%。管理费用用于管理方面的开支。⑧最后，余下的部分按照社员劳动工分的多少进行分配，作为对社员的劳动报酬。社员的福利来源于集体的公益金，公共支出则来自于公积金。这两个概念，是这一阶段集体福利的主要来源，也是整个人民公社时期集体福利的核心。从溪村来看，公积金一般维持在5%左右，公益金在2%左右，主要随着当年大队纯收入的多少而略有变化。
其次，大公社时期，主要是1958-1961年，农村人民公社分配制度的特点是工资制和供给制相结合。工资部分，一般占社员个人消费基金的60%～70%；供给部分，根据分配单位的生产水平和收入水平的不同，实行伙食供给制、口粮供给制或部分口粮供给制等不同程度的免费供给，按照社员及其家属人口多少进行分配，主要解决社员及其家属的吃饭问题。⑨生活上，实行公共食堂制，粮、油、菜等均由食堂支配，生活上搞平均主义。1959年村庄所在的庙头大队分配情况中我们可以看到，公益金和公积金得以保留，只不过分配单位变成了整个公社；另外公社还大力发展公共福利事业，比较典型的有公社大队实行农忙食堂制，设三个公共食堂，全体社员农忙时在公共食堂吃饭；设立三个幼儿园，主要照顾年幼的儿童等。因此，这个时期农民福利主要来源于三个部分：公益金、公积金以及集体的生活费用。
最后，以队为基础的人民公社时期，主要是1962-1982年，集体福利仍然主要来源于集体公益金和公积金，不过核算单位发生了变化，变成了以生产小队为基础。分配方式也发生了变化，调整后的农村人民公社集体经济对个人消费品的分配，废除了供给制与工资制相结合的分配办法，恢复了曾经在合作化时期实行过的“评工计分”制度，取消了公共食堂，粮食分到社员家庭，采取实物分配和价值分配两种形式。⑩到年终决算时，往往会出现一部分社员因平时借支过多，以至于超过了本人应得的劳动报酬，而成为所谓的“超支户”。而另一部分社员又会因为“超支户”的占用，使自己应得的劳动报酬不能兑现。这种分配时可以超支的办法正面意义在于，其为解决农村劳动力少和劳动力弱的贫困户，特别是鳏寡孤独残疾人的生产生活困难开辟了新的途径，对保障他们的基本生活需要具有极为重要的意义。
2.集体福利的构成
经过作者对溪村的调查，主要受访者反映这一阶段从村集体得到的直接福利可以分为全体社员享有的和部分社员享有的两部分。前者主要包括：(1)价格低廉的医疗服务，主要通过乡村卫生服务站的设立、赤脚医生的培养以及乡村合作医疗制度实现。(2)费用低廉的基础教育，主要通过设立乡村小学，以工分的形式聘请老师教课，收取少量学费和其他费用实现。(3)集体出资的公共事业和文化娱乐事业建设，主要通过村集体出资，建设村庄大路、水井等，方便村民，放映电影、演出等，丰富村民的文化生活实现。后者主要包括：(1)四属的优抚，包括军属、烈属、残疾军人、复退军人、职工家属的优抚，这一时期也是村庄集体负责的，主要通过大队公益金和工分优惠的办法实现。(2)五保户及长期困难户的救济，也主要通过大队公益金和工分优惠的办法实现。
第一，四属五保的历史情况。按照上文提及的有关农村四属五保的法律、法规，特别是1956年一届人大三次会议通过的《高级农村生产合作社示范章程》的规定和指示精神，溪村所在的庙头大队于1956年将四属五保纳入了大队保障和救济的范围，这一制度安排在人民公社时期一直存在，当时四属和长期困难的社员，集体会给予劳动工分的优待以及定量的粮食和其他实物，而对五保户，则由集体统一供养。我们可以从溪村的部分资料中（见表1）看四属五保在这一时期的构成和人数等。
从历年的资料来看，1965年村庄有73户家庭，1973年有75户，1977年有93户，1980年有101户，因此，四属五保的比例占村庄人口的比例较高。特别是1980年，占到总户数的20%以上，这个变化体现了集体对四属五保的保障和救济逐渐加强，当然也增加了集体的负担。另外，五保户400斤的粮食标准，基本能够解决其温饱问题。
第二，医疗卫生事业的发展。关于医疗卫生事业早期的发展，作者主要利用乡村原来的赤脚医生、现在的卫生员，以及20位受访者的口述得到资料。早在20世纪50年代，溪村的医疗水平还停留在乡村游医以中药为主要药剂，靠把脉来治病的阶段。响应国家发展乡村医疗卫生事业的号召，邻村的几位中医进入了县城进行现代医疗专业知识的培训，成为乡村卫生员，也就是俗称的“赤脚医生”。并于1956年在庙头村建立了卫生站，溪村的居民也到这里就医。因为溪村属于庙头大队，整个大队在20世纪60年代开始进行医疗卫生改革的探索。总结这个时期农村医疗卫生事业的进步和福利性主要体现在这样一些方面。首先，建立了一个医疗卫生网络，包括乡村医生的培养在内，提高了当地的医疗卫生水平；其次，合作医疗以较低的医疗价格和较好的医疗服务服务于当时没有多少自己收入的农民，对农民来说是较大的一个福利；再次，合作医疗涉及农民、集体双方的责任和义务的探索，也是农村医疗保障的一个萌芽。但是正如访谈中看到的，其违背这一阶段农村经济发展水平，医疗水平较低，同时受国家政治和集体收入的影响较大，存在一定变动性，最终于1982年公社解体后，被市场经济下的医疗体制所取代。
第三，基础教育、公共事业、文化娱乐等的情况。在集体经济时期，村庄的基础教育、公共事业建设、文化娱乐等活动均发展到一定水平，与之相伴的是村集体领导的公正和发展集体经济的雄心。在教育方面，20世纪50年代村庄小学成立，村里的适龄青少年都入了学，当时的学费是1元，杂费、书本费3元（这相当于一个劳力8天的收入），使得大部分贫下中农子弟都有能力接受教育；贫困家庭的孩子可以申请学费减免，无论在小学、初中、高中还是中专阶段。但小学等基础教育主要由大队集体举办，因此有更多的教育减免机会，同时学费也更低。而对于初中、高中和中专来说，仍然需要一定的经济收入，因此，教育作为一种福利，还主要体现在基础教育阶段。在公共事业和文化娱乐方面，集体出资，帮助村庄挖了两口吃水用的井，从而改变了村庄需要到逄山下接泉水的窘境；另外还挖了两口灌溉用的水井，便利了当地农业生产。这个时期，村庄规划也有了新的发展，村里的大路被修葺一新，村庄背面的山路也得到了开发。每年会有五六次的机会，由公益金出资，请乡村的电影放映队来放电影，或者唱京剧和革命歌曲。在没有电视的当年，这是村庄居民闲暇的好机会。以上这些福利服务一直维持到20世纪80年代前期，村庄公益金消失，村集体无力也无心出钱来为村民提供服务为止。
3.集体福利的水平
以上两部分主要探讨了溪村农民集体福利的来源和主要内容，从中可见，大队集体保障了农民社会生活的各个方面，相对其他阶段而言，该时期集体性福利占主导地位。但由于该阶段的特殊性，集体作为统一的生产和分配单位，有必要分析福利所得在总的收入中的比例，即公益金、公积金占总收入的比重，以及村民的直接福利所得收入，同时以相关的访谈为基础，探究集体福利在这一历史时期的水平变动。
表2及表3是关于部分年份村庄集体可分配收入，以及公积金和公益金分配给社员的比重。从1962年到1980年，村庄集体收入一直呈增长趋势，由此公积金和公益金、直接分配给社员的收入均在增长；公积金一般维持在3%～5%的水平，公益金则在2%～3%，相对直接分配给社员的比例（80%以上），无疑所占比重较小，数额也不多。从资料看，如果将公益金看做农民从集体的直接福利所得，其数额无疑是比较小的，而且随着公益金总额和人口的变动，直接福利所得有一定的变动和差别，从0.7～4.3元不等。由上述资料分析，这个阶段集体福利的水平我们可以从如下方面来认识：首先，集体福利建立在一种低水平保障的基础上，农民从集体获得的直接福利相对其从集体分配的收入来说仍然较少。其次，农民福利所得与集体收入有直接的关系，由于集体收入的不稳定，加之其他因素的影响，农民福利所得显示了一定程度的不稳定性；再次，集体经济本身就是一种保障，在集体统一分配下，农民分配到的实物和收入在一定程度上弥补了福利所得，特别是对困难家庭而言，集体可以保障他们的日常生活，因此，这一阶段集体保障不仅仅指农民直接福利所得；最后，尽管公积金和公益金所占比例较低，但由于其针对性强，前者主要是用于生产和公共设施建设，后者主要是四属五保等特殊人群，以及整体福利事业，从总体上看，仍然显示了制度性保障的作用，这对农村社会保障制度建设应该有所启发。
4.国家救济和保障
这一时期国家的作用主要体现在为人民公社的发展提供政策性扶持和优惠，不定期的救济以及公共事业的支持上。访谈中零星的提到的资料主要包括：首先，在进入人民公社时期，国家为村庄入社的农民提供发展农业的政策性扶持，包括低价化肥、农药、种子，以及相关的技术指导，并实行农业税的减免、无息贷款等，但是这些并不能称为福利所得，可以称为政策性优惠。其次，国家在粮食减产或自然灾害时期向村庄提供救济粮，但数量有限，村庄一般将其分给困难户。同时，有时会有一些救济的衣物发到村庄里，一般平均分配。另外，针对“四属”会有年终的慰问等。作者可查的是，从1956年开始，山东省对孤老烈属、烈士遗孤实行定期定量补助。1户1人的每月补助2～3元，2人的3～5元。1957年享受定期定量补助的共814户、1 627人，年补助款4.6万元，占全省补助款总数的1%。(11)这些可以称为国家对农民有限的福利支持。最后，公共事业方面，在进行大型公共事业建设时，比如当地公路建设等，国家会投入部分资金支持；另外加大乡村卫生事业建设。但这个时期，包括五保制度在内，主要是集体承担保障责任，国家起辅助性作用。
总结来看，这个时期由于集体成为基本的生产和分配单位，因此农民福利主要来自于集体保障，集体为农民提供直接的福利支持和福利服务。另外，农村集体经济近乎平均主义的分配制度事实上也发挥了一种潜在的社会保障制度功能，它可以说是属于隐性层面的社会保障制度，或者说是一种在社会生产系统之内构建的一种社会保障制度。(12)家庭退位，家庭的基础保障作用受到前所未有的挑战。同时，在城乡分割的制度安排下，国家的社会保障重点并不在农村，只在福利和救济方面进行有限的直接参与，主要起到政策优惠和辅助性保障的作用。由于集体经济下统一生产、统一分配，集体实际上保障了农民的生活，并提供了低水平却覆盖范围广泛的福利，但由于这一时期总体经济发展水平较低，农民只能解决温饱问题，加之需要上缴国家的部分较多，农民自身没有自主性，这冲淡了其对集体保障和集体福利的满意度；另外一个方面，在经济不发达，集体收入不高的情况下，一定程度的集体福利也是对农民日常生活的必要补充。因此，这一时期的集体保障是一种低水平均衡的福利，有其制度设计的特殊性，对于保障农民的生活是必要的，但其与计划经济的天然关系决定了其必然走向衰落。
三、改革开放后农民福利的衰落与重构
1978年12月，党的十一届三中全会做出了将党和政府工作重点转移到社会主义现代化建设上的战略决策，标志当代中国历史进入现代化建设时期。(13)改革开放以来，中国社会环境与制度安排发生结构性转变，进而推动农民福利政策模式转变。中国农民福利经历出现、发展的历史过程之后，又进入了改革开放后的衰落、重构阶段。
（一）农民福利的衰落
1981年，人民公社消失、溪村村委会成立之后，集体福利赖以生存的基础——集体生产和分配已经不复存在，本来就经费困难的合作医疗也不复存在，三个村庄的卫生所各自独立，原来的卫生员转变为医生，卫生体制也开始按照市场经济的规则运行，农民看病不再有优惠；1985年，村庄最后一位孤寡老人去世，由于“五保”供养对象还没发生改变，集体也无心再承担“五保”相关保障，“五保”制度就此尘封；1982-1990年，正如前文提到的，村庄的公共开支持续走高，并且一些制度外开支占据了绝大部分，村庄的公共财产不断变卖以补偿相关债务。在笔者的记忆中，1990年村庄最后一次放映电影，以后放映电影的公共场院也变成了私人住宅，其他的公共服务事业也近乎崩溃；国家在这一时期的社会救济是有限的，比如每年两袋面，或者救济部分衣物和少量金钱；另外政府以扶贫开发的名义，与村庄进行过多次接触，其中包括尝试建立村庄自来水工程、修葺村庄的公共大道等，但均因为人为因素而不了了之。概括地说，村庄基层的退化和公共服务的弱化，直接导致这一阶段农民福利降到历史最低。
但是，这一阶段家庭联产承包责任制的实行，农村生产力得以解放；加之乡镇企业的兴起，外出打工和做生意的增加，农民收入和生活水平极大地提高。就溪村而言，村庄居民的平均收入从1980年的50元左右，增加到1982年的176元，到1990年增加到1200元，1999年为3500元（据村庄会计资料），除去货币贬值等因素，收入依然得到大幅的提高；而粮食方面，以Z家为例，1983年每年粮食仅够一家人口粮，到1990年，每年已经有500公斤余粮可供出售。这样一个生活水平的变化，弥补了农民缺少福利的状况，使得农民福利问题没有成为这一阶段农村的社会问题。
对农民福利衰落的原因分析：
首先，人民公社组织体制和以队为基础的集体经济组织解体，使得村庄的集体公共积累明显减少，导致了村庄原来依托集体经济发展起来的各项社会保障与福利事业，或因面临资金困难而停滞不前，而不得不改换形式或进行创新，或因缺乏经济基础支撑而解体。而作为一种曾经发挥过社会保障制度功能的集体经济分配方式在农民总收入中所占的份额愈来愈小，它所发挥的潜在社会保障功能在新形势下也日趋减弱。1982年大队的解体，直接造成了依附于村庄集体分配的集体福利的衰落。
其次，福利经费筹集方式的变化。人民公社解体以后，集体公积金和公益金随之消失。1982年撤销人民公社、建立乡镇政府时，国家赋予乡级政权的职能是领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。由于国家财政没有足够的财力支持乡镇建设，划给乡镇的财力只能满足乡镇政府实现其一部分职能，其余的所需资金由乡镇政府在所辖的农村社区范围内筹措。现行政策规定，村级组织可对农民收取公积金、公益金和管理费。公积金用于农田水利基本建设、购置生产性固定资产、兴办集体企业；公益金用于“五保户”的供养、对特别困难户的补助以及其他集体福利事业；管理费用于干部报酬和管理开支。这就是“三提留”的由来，其实质基本上是承担村级组织提供的公共物品的成本。从村庄资料看，1982年开始收入集体提留。但1994年我国实行了“分税制”财政体制改革后，乡镇财政体制上的弊端就逐渐显露了。分税制改革后，一方面，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并集中在省、市两级，县、乡两级政府收入逐渐被掏空；另一方面，支出责任却一层层向下转移，而财政转移支付又未能较好地配合分税制改革最终落实。众多原因交织在一起，乡镇财政预算内收支缺口迅速膨胀，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。据笔者的调查，1985年以后，集体提留已经基本不用于村庄福利事业，而主要用于村干部的补贴和应付村干部接待乡镇干部的开支，这直接造成了福利和公共事业经费的匮乏。
再次，国家责任的缺位。尽管在这一时期，国家并没有放弃扶贫开发和社会优抚等对农村的投入，但实际上对农民整体生活水平并没有起到应有的保障作用。更重要的是，在集体经济和集体分配体制瓦解之后，面对农村居民保障的真空，由于整体发展政策的考虑，国家依然选择由乡镇和村庄财政来解决农民的保障问题，从某种意义上讲，是一种责任的缺位。
最后，乡村基层政权出现了弱化的趋势。在社会转型的过程中，由于财税体制的变动，基层政权财力吃紧，社会整合能力和控制能力降低，乡镇集体政权的职能出现了严重的错位。乡镇的中心工作基本上就是向农民收提留和统筹，从而保证自身的正常运行，而相关的收入并没有用到农民身上，基层政权与农民的关系紧张，为农民服务的职能消失殆尽，无暇顾及农民的福利和保障问题。与之相关的是，基层工作人员的基本素质出现滑坡，村庄的领导人将主要精力用于与上级的应酬等，这恶化了这一时期农民福利的状况。
（二）农民福利的重构
从20世纪初期开始，“三农问题”成为整个国家关注的焦点，溪村农民福利也进入一个新的阶段：尽管总体福利水平依然很低，但国家开始强化其责任意识，社会保障建设加快；与此同时，仅仅靠家庭保障越来越难以应付经济发展情况下农民日常生活的需要，对农村的老年人而言尤其如此。由此，这个阶段可以概括为农民福利需求日益增加情况下，国家有限强化农村社会保障责任的低水平福利重构阶段。
1.农民福利重构的标志
农民福利的重构以“十一五”期间有关农民福利的4项主要政策为标志。
第一，2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，新型合作医疗的概念出现。2003年《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》指出：“新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度”，新型合作医疗制度的性质确定。
第二，2006年1月，国务院《农村五保供养工作条例》正式发布，并于3月1日施行。根据新条例，农村五保供养将从农村集体供养转为财政供养，供养对象为老年、残疾或未满16周岁无人赡养的村民，五保供养对象的吃、穿、住、医、葬和未成年人教育将纳入公共财政支出的范围。
第三，2007年国务院《政府工作报告》指出，要在全国范围建立农村最低生活保障制度，这是加强“三农”工作、构建和谐社会的又一重大举措。各地根据实际，合理确定“低保”对象范围和标准，中央财政对困难地区给予适当补助。在全国建立农村最低生活保障制度，对于促进社会公平、构建和谐社会具有重大而深远的意义。
第四，2009年6月24日，这是一个值得亿万农民记住和纪念的日子。这一天，国务院常务会议决定，2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。2010年扩大到23%。新型农村社会养老保险制度的基本原则是，“保基本，广覆盖，有弹性，可持续”，制度模式是社会统筹与个人账户相结合，筹资模式是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合。自此，我国亿万农民翘首以盼的社会养老保险大船，在沉寂了十数年以后，又开始了崭新的起航。
2.农民福利重构的原因分析
第一，农民收入增长放缓，土地保障弱化。进入21世纪以来，农村经济和社会发展面临新的瓶颈：乡镇企业的发展速度降低，农民打工和做生意收入增长相对20世纪90年代并没有太大的提高，而物价却飞速上涨，收入增长速度远远低于物价上涨速度。同时在市场经济体制下，中国农产品成本居高不下，价格却增幅不大。与其他产粮区一样，溪村人的务农收入已经连续几年持续走低，农民收不抵支，增产不增收的现象在前几年经常出现，甚至土地出现了抛荒现象。作者调查的20位受访者均表达了类似的观点。尽管这两年，国家为遏制这种趋势，采取包括取消农业税、提高粮食价格在内的多种措施，但不得不承认，现在土地的保障功能已经大大弱化，农业产出已经不能养活农民，而仅仅是作为一个温饱之需。在消费价格特别是关系民生的医药价格、日用品价格持续走高的情况下，溪村人开始自寻新的收入增长途径。这对于年轻人来说是可以实现的，但对老年人来说，其晚年的保障问题再次被提到了桌面上，这就是我们要讲的第二方面的原因。
第二，人口老龄化下，村庄养老压力大，社会养老保险需求增加。从作者的调研看，2006年溪村60岁及以上老年人为64人，占总人口的13.5%，其中男性老人27人。女性老人37人，男女性别比为1∶1.4，具体构成如下（见表4）。
按照国际标准，当老年人比例达到该地区的10%以上时，该地区已经进入老龄化社会，而该村庄老年人比例超过13%，可见该村庄老龄化问题突出，养老成为一个重要的现实问题；另外60～70岁老人是该村老年人主体，占到53%，而50～60岁的也占到相当比例，可以预见进入老年人口的人将越来越多；女性老年人比例高于男性老年人，这与全国是同步的。这也更能窥见养老的重要性，因为女性老年人劳动能力一般较弱。村庄的养老问题现在成为老年人关注的焦点。作者向20位受访者提及农村社会养老保险的问题，均得到一致肯定的回应。
第三，税费改革下，国家对农民的福利责任不可推卸。2002年农村税费改革后，中央明确规定：取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资，取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费，“村提留”中的公积金被剔除出去，由村民按“一事一议”的办法筹资。这样做主要是为了解决乡镇政权乱摊派等问题，但也造成了集体的社会福利和公共事业支出近乎消失。因此，国家必须介入进来，在财政体系中有专门资金用于农民福利事业建设。
3.这一阶段农民福利的亮点
这一阶段农民福利的亮点主要体现在国家开始承担社会保障责任，部分社会保障项目重构或完善，主要体现在合作医疗的重建、最低生活保障制度的建立、社会救济和社会优抚的提高上，与此同时，有关公共事业的投入也开始加大。但从总体上看，相对其直接劳动所得，农民福利依然处于低水平，但这种低水平却更符合农村发展的现实。
第一，新型合作医疗的兴起。在原有合作医疗消失20年后，响应国家号召，新型合作医疗在溪村重新建立。2002年开始，作为山东省的试点市的村庄之一，溪村重新被纳入合作医疗体系。2007年，各级政府对参合农民补助每人每年不低于40元。作者从合作医疗的资料中发现，2003年年底，村里有80户，205人加入了合作医疗，占人口比例的43%。其中60岁以上老年人有39人参加了合作医疗，占老年人比例的52%，费用一般是由儿子缴纳。以后每年以20%的速度增长，2004年参加率达到61%，2005年为82%，2006年则达到了96%。但需要注意的是，2006年的高参加率是有一定原因的，“镇里为了完成合作医疗的任务，扣留了国家统一发放给农民的粮食补贴，直接用作合作医疗中农民的缴费”。这样一来，新型合作医疗就从自愿参与变为强制加入，但不可否认，82%以上的村民是自愿参与的，而且多数人认为从合作医疗中得到了好处，“特别是住院费用有了保障，心里踏实了”。但也有小部分人看到“实行合作医疗之后，指定的医药价格反倒增加了”。应该说这两种认识都符合目前新型合作医疗的实际，实行合作医疗是农村卫生体制的巨大进步，但在管理体制上仍然需要完善。
第二，最低生活保障制度的建立。2006年，山东省全部地级市加入农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度规定，农村保障对象是指具有当地常住农业户口，家庭人均收入低于最低生活保障线的农民。关于保障方式，潍坊市采用发给一部分救济金和部分粮食结合的方式。由村或乡镇负责发给粮食，县和乡镇发给救济金。同时通过制定一些优惠政策，减免保障对象的统筹、提留、义务工、学杂费、看病的挂号费和一些治疗费等。此外，对有劳动能力的保障对象优先安排务工，从而，大大减轻了保障对象的负担。溪村也进行了针对性调整。首先，2005年，村庄的一对父子被纳入保障范畴，国家和地方政府每年会给予700元左右的钱款和相应的粮食、衣物扶持。由于这一对父子中父亲患有痴呆症，儿子则因车祸成为植物人，笔者没能对其进行直接的访问。但从其他村民的反映看，他们认为村里将这对父子列为“最低生活保障对象”是非常公正和合理的，几百元钱也许对普通村民来说微不足道，但对他们却有着重要的意义。这里就体现了制度的社会救济作用。而2006年，接受最低生活保障制度的家庭增加到4户，2007年最新的数据是7户19口人，这是市里规定的贫困村的平均保障人数。最低生活保障制度的建立，是这一阶段国家赋予贫困农民的直接福利所得，也是农村社会保障的重要方面。
第三，社会优抚、教育及其他公共事业建设。社会优抚的标准在这一时期相应提高，特别是对复员军人，每年有700元抚恤金；国家每年的社会救济也开始定期发放，其中2007年为整个村庄6袋面粉，大部分发放到村庄老年人手中；面对义务教育阶段负担越来越重的现实，国家开始实行对困难地区农村义务教育减免的措施，溪村所在的小学和中学都相应对学生的杂费进行了免除。以中学为例，2006年免除全部学生杂费150元，免除困难学生课本费，对于特殊困难学生给予每年900元的生活费，2006年有5人获得，这对于广大农村家庭来说，也是一项重要福利。
总之，这一阶段，国家开始强化对农民福利的责任，建立了部分社会保障制度以满足不同农村人群的需要；更为重要的是，制度建设与经济和社会发展的现实相契合，针对性更强。因此，从农民福利的历史发展来看，这是一个巨大的历史进步。但与此同时，面对人口老龄化的趋势，以及农民普遍的社会保障需求，社会保障制度仍然有进一步完善的必要。
四、从国家、集体角色演变看农民福利历史变迁的结论
（一）关于60年农民福利历史变迁的基本结论
第一，新中国成立以来，农民一直有福利所得，农民福利是一个多元混合体系。农民福利可以理解为在农民直接劳动所得之外，由国家、集体、社会再分配和提供的物质、服务以及其他精神文化支持。该福利的构成以国家社会保障制度和集体保障方式为主，辅之以教育等公共服务体系。农民福利的多元混合性主要体现在它至少包括了两套独立的模式：计划经济时代集体福利模式和后改革开放下社会保障模式，这与论文的研究框架正好契合。但其又不仅仅局限于此，并且其主体和水平在不同的历史时期呈现出巨大的差别，因而是多元的和混合的。本文试图从不同主体的角度列出农民福利的项目，至少包括以下部分：国家提供的社会救济、社会优抚、五保制度、最低生活保障制度、合作医疗制度等社会保障体系，集体提供的平均分配、医疗保障、贫困救济、公共服务、休闲娱乐等生活保障体系，国家支持的土地、税费、教育、扶贫、公共事业建设等政策性优惠。农民福利存在着福利出现、福利发展、福利衰落、福利重构的历史变迁。
第二，农民福利不同于城市居民的社会福利，它是以低水平均衡为基础的，这体现了城乡二元性下社会资源分配的失衡，却符合农村经济和社会发展的现实。纵观农民福利发展历史，即使是在超越农村经济发展水平的集体保障阶段，相对城市的“全民保障”，无论其水平、项目还是覆盖范围都相对较低；市场经济体制下，农民福利经历了从衰落走向部分福利项目重构的过程，其水平一直较低，而城市却开始了全面社会福利建设的过程。然而即使是这种低水平的福利，在新中国农村发展的过程中，亦起到了重要的保障和救济作用：计划经济阶段，集体福利的存在是农民生活保障的主要组成部分和集体分配体系的重要补充，对计划经济的发展和农村社会的稳定有重要意义；而部分社会保障项目的建立，又成为现阶段经济发展情况下农村的基础保障机制和社会稳定机制。因此，农民福利历史变迁中的低水平均衡性对农村经济和社会发展有重要保障作用。
第三，中国农民福利是中国社会主义分配制度的一部分。社会主义制度决定着农民福利的性质和地位。这体现在以下几个方面：首先，农民福利对中国社会主义发展有着重要作用。无论是对农村社会救济、公共服务、集体保障还是社会保障，其对社会主义的意义均体现在巩固国家政权、维护社会稳定、体现社会主义制度优越性等方面。其次，农民福利政策长期受相关经济和政治政策的支配，处于次要地位，这更体现了其为社会主义现代化建设服务的性质，这种次要地位，在农民福利发展的各个阶段均有体现。再次，农村经济发展和农民福利变迁存在一定的互补作用，而这种互补作用最终促进社会主义制度在农村的巩固：计划经济时期，在社会生产力欠发达的情况下，农民劳动分配较少，福利是按劳分配的直接补充；市场经济时期，经济发展，社会财富增加，农民生活水平提高，农民福利水平下降，前者在一定程度上补充后者。最后，农民福利反映了主流的意识形态，包括社会主义的平均分配、伦理道德、自力更生观念、为社会主义精神文明建设服务等意识，这在农民福利发展的历史上都有体现。
（二）农民福利的提供者
1.集体保障
集体的普遍存在是中国社会的一个显著特征，其介于国家、大社会和个人之间，构成一个由当地人组成的“小社会”。集体的兴起和衰落在中国农民福利历史变迁中扮演极其重要的角色，这里的集体，指的是计划经济时期人民公社的“三级体制”——生产队、大队和公社，其统一分配使得农民生活得到全面的福利；而进入市场经济时期，三级体制分别被行政村、片、镇所取代，统一分配功能的消失使其无力保障全体居民的生活，然而，作为历史上自然村落的延续，集体仍然可以看做一个“社区”，具有一定的内聚力和“同质性”。社会学家索罗金将社区的特点概括为：共同意志、成员的非个体性、社区利益支配、信仰、道德和习俗、自然团结、共同财产等。(14)计划经济时期村庄集体在某种程度上具有这样一些类似的特征：首先，行政村是在自然村落的基础上发展起来的，血缘和地缘关系使得邻里关系亲密而富有共同的习俗，而社会主义道德、信仰在农村地区的贯彻则进一步提供了集体形成共同意志的基础；其次，以主要的集体保障提供者人民公社而言，公社体制是一个高度自给自足的实体，其经济生活、社会交际与政治权力融为一体，形成“政社合一”的综合性组织，坚持集体所有、统一分配；再次，在这样一个高度集中的体制下，公社的政治、思想行为反映的是集体的共同意志，社会成员具有较强的非个体性；最后，公社与外部世界的联系极为有限，加之国家户籍等政策的限制，社会成员几乎无法离开其生活的村庄而自由流动。从这个意义上讲，村庄是一个半封闭的社区。然而，这一时期的人民公社又不能称为滕尼斯意义上的“社区”，主要的原因就在于，滕尼斯所提出的社区理想类型，是建立在情感、内心倾向等自然团结的基础上的，而人民公社体制的形成，是建立在自上而下的行政命令基础上的，是计划经济体制的产物；尽管经过宣传和行政动员形成集体性，然而行政高压的存在，以及与计划经济的天然关系使集体作为一个“共同体”并不稳固，于是，计划经济体制的撤退造成人民公社退位，集体不再作为统一的生产和分配单位，仅仅保留行政组织职能，集体保障也成为历史。
集体保障起到的历史作用有：首先，集体保障使得农民福利发展到一个新的高度，几乎涉及农民日常生活的各个方面，提高了农民生活水平，对农民的分配所得是必要补充。但总体水平较低，以满足农民基本保障需要为目标。同时集体保障兼顾平均分配和困难群体的特殊需要，这保证了在低水平的条件下，村庄整体福利的均衡。其次，由集体承担农民的福利，减轻了国家负担，从而使国家能集中精力于社会主义现代化建设。再次，集体福利的存在，使得农民在低水平的生活下，能够得到教育机会、医疗保障权利以及公共事业服务等，对于维护农村社会的稳定以及农村社会的发展有重要意义。最后，它缩小了国家直接福利救济的范围，保障了农村“五保户”、特殊困难户、军属烈属、复员军人等特殊群体的生活，相对而言，使得需要国家直接救济的人数大大减少。
与此同时，农民福利也存在着如下弊端：首先，集体保障的性质属于传统型保障，具有权宜性。在计划经济体制下，村庄集体保障主要以集体收入中的公益金和公积金为基础，并非现代社会保障的基金管理制，集体无法持续稳定地为福利提供资金来源，同时保障项目较多以及缺少责任的共担机制造成集体的压力越来越大，因此，它仍然属于传统型保障制度安排的范畴。其次，集体保障的政治性和计划性。许多集体福利的项目是按照国家的指令设立的，包括公益金。在当时的历史条件下，为体现社会主义制度的优越性，在农村发展人民公社，必要的福利安排是必需的，但国家并没有承担主要的责任；而在集体收入有限、负担较重的情况下，不得不按照年份进行有计划的调整，这也造成了农民福利水平在这一时期并不稳定。此外，浪费现象和福利开支过高的问题也经常存在，甚至福利费用的开支在一定情况下制约了集体经济的发展。
因此，从总体上看，集体保障是计划经济阶段人民公社统一分配体制的产物，其存在主要受计划经济时期经济和政治政策的影响，是集体分配体制的重要组成部分，其衰落也源于村庄集体经济的瓦解，因而向社会保障转化是必然趋势。在特定时期，由于集体是基本的生产和分配单位，因此农民福利主要来自于集体保障，集体为农民提供直接的福利支持和福利服务。另外，农村集体经济近乎平均主义的分配制度事实上也发挥了一种潜在的社会保障功能，可以说是属于隐性层面的保障机制。这一时期农民福利发展到一个新的高度，几乎涉及农民日常生活的各个方面，可以说均衡发展但总体水平较低，它以满足农民的基本保障需要为目标，兼顾平均分配和困难群体的特殊需要，保证了在低水平的条件下，村庄整体福利的均衡。但是，村庄集体福利的弊端也是显而易见的，依赖于村庄集体经济，缺乏责任分担机制以及国家的参与，使其不能成为与经济发展相适应的长期稳定保障机制。但是，集体作为农民共同生活的社区，在提供日常娱乐、照顾、公共服务等方面更为便利，也更容易形成凝聚力和共同情感。因此，集体保障的这些有益探索为发挥现阶段社区保障的作用提供了借鉴。
2.国家责任
鉴于中国社会主义制度的特殊性，文章涉及的“国家”，在概念上指党和政府基于一致的权威和意志而构成的政权组织，可以统称为“政府”；在形式上包括中央政府和地方政府（省、市、县政府）两大实体，这是相对村庄集体“小社会”和公民个人而言的。因此，国家责任的探讨集中于中央和地方政府在农民福利变迁中的角色。前文中对相关问题进行了一些论述，概括而言，国家在农民福利变迁中扮演着双重的角色：通过意识形态和正统观念对农民福利政策施加影响；通过社会政策为农民提供福利。新中国成立以来农村社会保障，包括社会救济、社会福利的政策演变已经充分证明了这一点。
新中国成立后，中国共产党修正了有关社会政策的认识，在党的心目中，新社会的社会保障是一种全新的制度，与旧社会有着本质的区别，在社会主义中国，国家提供福利和保障体现了人人平等和人道主义关怀，是社会主义优越性的体现。同时，计划经济和财富再分配的办法是保障社会产品公平分配的手段，在社会主义初级阶段，实行按劳分配原则。因此，当社会成员无法满足基本生活需要时，国家有责任为其提供帮助，这是中国最为正统和权威的看法。然而，另一方面，更为重要的论调是，国家的整体资源是有限的，只有大力发展生产，促进经济增长才能迅速实现共产主义，这时才能保障全体社会成员的整体福利。由此，国家将政策重心放在发展经济上，采取偏重生产、实行按劳分配以及抑制消费的政策，这影响了国家的社会政策。即使在社会政策内部，由于资源的有限性，国家将政策重点放在城市保障体系的建立上，因为城市是工业化的中心，而对广大农村地区而言，国家直接提供福利待遇是可望而不可即的。因此，这一阶段国家对农民福利的直接责任是极其有限的，仅仅体现在对“四属”的少量补助，以及对贫困地区的社会救济和公共服务上。当然，政府对农民直接福利和救济的轻视并不意味着它在其他社会生活领域的作用受到削弱，相反，国家在农民福利中起着宏观和全面的指导作用。在宏观结构中，国家实际上扮演着总建筑师、倡导者、协调者、实施者等多重角色。首先，国家设计了有关农村社会发展的蓝图，然后通过计划管理，也就是人民公社等制度，将计划变为现实。其次，国家倡导有关农村集体保障政策，并通过就业、收入、物价、贸易、家庭伦理等政策手段来辅助相关保障政策。再次，国家在集体和农民关系中扮演协调者的角色，通过一系列文件来强化集体统一分配的地位，同时又强调保障农民生活的重要性。最后，国家还直接参与农村社会救济体系、社会优抚体系、公共服务体系的建设，直接供给福利资源。
农民福利的影响因素包括以下几点：
第一，国家社会政策理念对农民福利有方向性的影响。在向社会主义市场经济转变的过程中，国家进一步强化了优先发展经济、提高生产力的总体政策理念，对社会主义本质的认识是“解放生产力”。这种情况下，国家农村社会政策的重点转向开发式扶贫等与生产力提高相关的方面，原有的社会救济和社会优抚得以保留，但承担的直接责任却更为有限，在集体保障逐渐消失的同时，国家并没有承担起保障责任，而是变“保障”为“开发”，以求提高农村生产力和促进农村经济发展。农民个人生活水平的提高掩盖了整体保障不足的现实，然而随着市场经济改革的深入，各种社会问题出现，其中尤以“三农”问题引人关注。国家在这个过程中，自身的认识也发生了巨大的改变：党和国家领导人开始意识到要实现社会主义，仅仅发展经济是不够的，必须使经济和社会协调发展，于是提出了建立社会主义和谐社会等新的政策口号。在这个过程中，国家逐渐强化了农村社会政策的直接责任，主要体现在农村社会保障体系，特别是合作医疗、“五保”、最低生活保障制度的建立以及相关社会保险的探索；农村公共服务体系包括基础教育的巨大投入等。尽管如此，与城市相比，国家对农民福利的投入比例和全面性等方面均极为有限，因此，国家的责任是有限强化的过程。概括而言，国家有关“福利”的定义、价值观念和认识及其转变影响了国家的社会政策，进而影响国家在农民福利中的责任变动。国家的政策重心经历“以经济建设为中心”到“经济和社会协调发展”的转变，有关福利的认识也从经济政策的“附属”到社会主义优越性真正体现的高度。在这个过程中，国家对农民福利的责任体现在总体计划、宣传配套、协调一致和直接参与四个方面，国家的直接责任经历有限强化的过程，国家对农民福利的责任应该加强。
第二，国家财税政策的转变对农民福利水平有直接影响。在农民福利变迁的过程中，可以清晰地认识到：国家的财税政策是影响其水平变动的直接因素。有几个主要政策影响了农民福利水平。在向市场经济转变的过程中，国家政策又强调村级组织可对农民收取公积金、公益金和管理费。统称为“三提留”，其实质基本上是村级组织承担农民福利的成本。但1994年我国实行了“分税制”财政体制改革后，乡镇财政体制上的弊端就逐渐显露了。分税制改革后，一是，税收收入一层层向上集中，中央得了“大头”，地方收入相对减少并集中在省、市两级，县、乡两级政府收入逐渐被掏空。二是，支出责任却一层层向下转移，而财政转移支付又未能较好地配合分税制改革最终落实。众多原因交织在一起，乡镇财政预算内收支缺口迅速膨胀，连最基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务了。因此，在这种情况下，农民福利水平也受到了直接的影响。三是，农村税费改革后，中央明确规定：取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金、集资，取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费，“村提留”中的公积金被剔除出去，由村民按“一事一议”的办法筹资。这样做主要是为了解决乡镇政权乱摊派等问题，但也造成了集体的社会福利和公共事业支出近乎消失。国家介入进来，在财政体系中有专门资金用于农村社会保障事业建设。通过三个事例，可见国家财税政策对农民福利水平的直接影响。
（三）对农村社会政策取向的探讨
第一，从制度稳定性、分担机制、水平、覆盖范围多个方面入手增加农民福利。增加农民福利的前提在于建立稳定的制度安排，而合理的责任分担机制则是稳定制度安排的基础，农民福利增加主要体现在农民福利水平和覆盖范围的提高上。首先，以社会保障为基础，以公共服务体系、扶贫开发和社区保障体系等为辅助，在政策保障、资金、监管、运行各个方面形成稳定的制度安排。其次，建立国家、集体、社会的责任分担机制，强化国家的政策调控、财政支持、监督管理、具体实施职责，发展集体主要是社区的服务功能，同时强调社会力量的参与，官民结合，增加农民福利。再次，以稳定制度安排和责任分担机制为基础，完善针对全体农村居民的福利项目和针对特殊人群的福利项目，完善农村公共服务体系，提高农民整体福利水平。
第二，建立和完善农村社会保障制度是增加农民福利的核心。增加农民福利，核心在于为农村居民建立一套完善的社会保障制度。首先，完善农村的社会救助制度体系。农村社会救助制度包括五保户制度，社会优抚、救济救灾、最低生活保障与扶贫开发等制度，应特别注意研究五保户制度和社会救济等与最低生活保障制度的并轨问题，形成稳定的制度安排。其次，以合作医疗为基础，建立农村基本医疗保障制度，大力探索减少合作医疗等医疗保障制度的管理成本，探索其与农村医疗卫生、药品流通体制的关系，同时提高重点地区主要是贫困地区的医疗卫生条件，加大医疗卫生人才的培养和国家直接投资，建立乡镇卫生保健体系和公共卫生的预防机制等。最后，适应农村老龄化现实，稳妥发展农村社会养老保险制度。坚持因地制宜与自愿原则，健全基金管理制度，完善养老保险个人账户的补贴制度等。
第三，立足农村现实，增加农民福利与促进经济发展、提高收入水平齐抓共举。增加农民福利，应该立足农村的现实，体现农村居民的实际需要与可能。就现阶段而言，农村面临的主要问题在于农民收入增长缓慢，贫困问题和大范围的低收入群体问题造成了农村居民无力承担医疗和养老所需费用。因此，在加强农村社会保障制度建设的同时，应该探索增加农民收入和提高农民收入齐抓共举的措施，例如扶贫开发与社会救助制度的结合，发展集体经济与社区保障的结合等。前文已经提及，农民收入和福利直接存在一定的互补关系，农民福利是建立在一定的收入水平基础上的，又能为农民整体生活提供保障。因此，增加农民福利与提高农民收入应该统筹考虑。
注释：
①郑功成.论中国特色社会保障道路.武汉：武汉大学出版社，1997.279
②郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨.北京：商务印书馆，2003.180-240
③黄黎若莲.中国社会主义的社会福利——民政福利工作研究.北京：中国社会科学出版社，1995.27
④黄黎若莲.中国社会主义的社会福利——民政福利工作研究.北京：中国社会科学出版社，1995.19
⑤郭书田，林纯彬.失衡的中国：农村城市化的过去、现在与未来.石家庄：河北人民出版社，1990
⑥薄一波.若干重大决策与事件的回顾（下卷）.北京：中共中央党校出版社，1993
⑦刘继同.由集体福利到市场福利——转型时期中国农民福利政策模式研究.中国农村观察.2002,5
⑧苏星.我国农业的社会主义改造.北京：人民出版社，1980.142-143
⑨赵德馨.中华人民共和国经济史(1949-1966).郑州：河南人民出版社，1989.502
⑩宋士云.新中国农村社会保障制度结构与变迁(1949-2002).中南财经政法大学博士学位论文，2005.77
(11)山东省地方史志编纂委员会.山东省志·民政志.济南：山东人民出版社，1992.55
(12)宋士云.新中国农村社会保障制度结构与变迁(1949-2002).中南财经政法大学博士学位论文.102
(13)高凯，熊甲光.新中国的历程(1949.10.1-1989.10.1).北京：中国人民大学出版社，1989.32
(14)周晓虹.西方社会学历史与体系（第一卷）.上海：上海人民出版社，2002.292