《归档文件整理规则》笔谈，本文主要内容关键词为：笔谈论文,规则论文,文件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1005-9652(2001)03-0005-04 中图分类号：G272 文献标识码：B
最好经过模拟试验
杨兰芳
《中华人民共和国档案行业标准：归档文件整理规则》（以下简称《规则》）已经发布，与《文书档案案卷格式》并行实施。二者的最大区别在于，前者以“件”为整理和保管单位，后者以“卷”为整理和保管单位。相对于“卷”，以“件”为单位，既有利，也有弊。
以“件”为单位之利，一是便于整理，省去了组卷而无法保证质量的许多麻烦，简化程序，简便易行；二是编目和编制检索工具的工作量大为减轻，便于文件的按时归档；三是便于利用，能同时满足各个利用者对于不同文件的利用要求，特别是便于为利用者提供复制件；四是利用者不会接触到所需文件之外的机密文件，便于保密；五是能准确地确定文件的保管期限，剔除过期文件不用再拆卷，能提高档案价值鉴定工作的效率和质量。
以“件”为单位之弊，一是按“件”装订，编制档号，工作量很大，组卷、编目、案卷装订“省”下的工作量可能被抵消；二是尚未实行草拟印制规范化的文件和内部文件，特别是乡（镇）级及其以下单位的文件，五花八门，大小、长短不一，复写的表格文件较多，不便于按“件”为单位保管，加上许多文件上方未留空白，盖档号章每件须另加封面，增加了存档纸张数量；三是利用者利用多件档案时，增加了调档的工作量和利用管理的工作量；四是检索工具单一，检索途径少；五是检索条目繁多，手工检索不易，多数单位尚未实现计算机检索，档案利用服务中的漏检率和拒检率要有所提高；六是保管档案的工作量，特别是档案馆保管档案的工作量会大幅度地增加。例如，档案的安全检索、档案的交接（移交），将比以“卷”为单位增加数倍甚至数十倍。
归档文件整理以“件”为单位和以“卷”为单位各有所长，也各有所短。我们不能将以“件”为单位捧上天，把以“卷”为单位打下“十八层地狱”。归档文件的整理，必须施以正确的对策。其一，各单位应当根据文件的具体情况，决定归档文件的保管单位，宜以“卷”为单位的（如专业性很强的文件），可以继续以“卷”为单位，宜以“件”为单位的，就不应当固守以“卷”为单位的传统做法。其二，应当考虑档案工作的基本条件。应当归档的文件，经过整理之后，将转化为档案。既然是为归档而整理应归档文件的，就必须从本单位档案管理的基本条件出发，选择恰当的整理方式。比如，形成应归档文件较多的，还未用上计算机管理档案的单位，可以继续以“卷”为单位整理归档文件，待档案馆（室）有了计算机后，再改用以“件”为单位整理归档文件。其三，暂时拿不准以何种形式整理归档文件为好的单位，可以以“件”为单位进行模拟试验，经过实践检验之后，再决定何去何从。其四，由“卷”改“件”为单位整理归档文件的单位，起始年度应具有阶段性特征，比如从2000年（新千年起），或者以本单位组织沿革中某一个阶段的开始年为起始年，以便于档案的管理和利用。由“卷”改“件”之后，一般不要在若干年后又回到以“卷”为单位上来，以免对档案管理和利用带来更多的不便。
三点考虑
李注
《归档文件整理规则》正式出台了，面对这一新的行动“规则”，如何在实践中运用它，是每个档案工作者应该思考的问题。
1.归档章的项目设置。按照《规则》规定，归档章设置全宗号、年度、保管期限、件号等必备项，并可设置机构（问题）等选择项。由于“机构（问题）选项”在归档文件目录中没有相应对应项，而在实际查找时，一般依据归档文件目录查找，此项设置没有多少实际意义，归档章项目中缺少的是类目号，因归档文件除了文书类外，还有业务类、科技类等类目文件。这些类目设置应在归档章中有所体现。
2.分类的选择。对档案管理现代化程度较高的档案室，可采用年度——保管期限分类方法，文件排列应按时间先后顺序排列。此种方法最简单实用，可有效利用计算机，按某种事先假定的检索目的，将归档文件组织成不同的保管单位，从而实现文件的系统化，为查询利用提供检索途径。对尚未有效利用计算机管理档案的档案室来说，尤其产生文件数量比较大的档案室，可采用年度——机构（问题）——保管期限方法进行分类，此种分类方法和传统的立卷方式较相似。为了便于查找，应在填写归档文件目录时，在“备注”栏填写简要的“机构（问题）”，文件装满一盒时，应在归档文件目录中对应的最后一份文件的“备注”栏上填写盒号。
3.件号的编制方法。根据《规则》的规定，室编件号的编制方法为：在分类方案的最低一级类目内，按文件排列顺序从“1”开始标注。《规则》并没规定断号，照此大流水排法，随着文件数量增多，件号可能编到六位、七位数……，会重蹈传统案卷大流水排法的毛病，并不是一种科学的编制方法。件号的编制可否采用年度流水号，设置成8位数字，前四位年度号，后四位流水号，（一般单位文件数量肯定小于四位数）。如2000年1号文件，件号编制为20000001，这样既便于计算机管理，也可防止件号无限膨胀的弊病。
对业务指导的新要求
王改娇
多年以来，由于文书立卷的“高难度”，迫使档案行政管理部门的业务指导人员不得不常年穿梭于各机关之间，手把手地教授立卷技巧，花费了他们70%以上的精力。如今，归档文件的整理由“卷”改为“件”后，分类与编目简化，案卷组合失去了存在的意义，文件整理的技术含量降低了，业务指导又将做些什么呢？
1、对文件材料平时积累的监督指导。文件的整理方式由“卷”改为“件”，整理程序简化了，但对文件材料形成与积累的规范性要求更高了。如果文件的格式不规范，整理中将难以准确揭示文件的内容与形式特征；如果文件材料的积累出现纰漏，材料收集不及时、不齐全、不完整，势必影响文件的整理效率，如果出现弥补、穿插现象，造成实体秩序的混乱，给后续的管理带来隐患，就有悖于立卷改革的初衷。这就要求档案行政管理部门从文件的形成就开始介入监督，指导档案人员建立相关制度。如可深入各个行业了解各自不同的业务职能、工作职责和工作流程，每个环节所产生的文件材料的内容和名称，帮助档案人员制定出本单位归档文件材料的分类大纲，按整理环节细化《机关文件材料归档范围和档案保管期限表》，使其更具操作性，以保证文件材料的齐全完整，规范前期工作。
2、对档案保管工作的监督指导。档案的保管单位由卷改为件，无疑成倍地增加了保管工作的数量和难度。一是每年各单位档案上架时，档案行政管理部门要加强监督，督促档案人员认真细致地确认档案实体排列与编号的准确性，如要求检查每盒内文件的排列是否规范有序，备考表、盒脊的内容与盒内文件是否相符，还要检查档案整体排列与分类方案是否一致。二是在平时的利用中，要督促档案人员注意维护档案实体秩序，尤其是专题利用后，成套调阅的数份文件归位一定要及时准确，一旦发现错位应尽快纠正，否则就会出现“死档”。所以卷改件后，建立有关的规章制度，加强对保管工作的监督，将是业务指导非常重要的一项日常工作。
3、对档案室与档案馆业务衔接的监督指导。首先是规范电子目录管理系统。与文件级管理相伴而生的是电子目录的大量形成，电子目录对其生成的技术与设备有很强的依赖性，离开这些环境条件将难以还原、输出，难以识别它的内容。如果各机关使用形式各异的软、硬件，必然出现不同软、硬件环境下形成的电子目录的非兼容性，这种混乱无序状态，将给档案进馆后的管理及馆际信息交流带来诸多不便。所以，档案行政管理部门应把握档案事业全局，从长计议，统筹规划，制定相关标准，以求档案管理软件的统一，至少属于同一档案馆接收范围的单位，所使用的管理软件应尽可能统一，解决将来进馆档案电子目录的识读问题。其次是指导协调卷与件的衔接。由于各单位办公自动化水平的差异，实行卷改件的时间也将有先后之别，所以，机关档案室和档案馆将存在一个相当长的过渡时期——“件”、“卷”并行的双轨制时期，即有些单位实行案卷级管理，有些单位实行文件级管理，一个全宗中部分档案实行案卷级管理，部分档案实行文件级管理。如何使各个单位的档案井然有序，并保证移交进馆时档案室与档案馆在档号编制、档案上架排列等方面衔接良好，也将是业务指导非常艰巨的一项任务。地方档案行政管理部门可依据国家规定，结合本辖区办公自动化进展情况，有计划地在一些档案室、档案馆开展试点，调研工作，制定出《归档文件整理规则实施细则》，分期分批地推行卷改件工作，切不可盲目地一刀切。
几点感触
田艳萍
《归档文件整理规则》是文书立卷改革的一个标志。它的“删繁就简”的思路是应该值得称道的，其优点也是显而易见的。《规则》减少了文件的组卷、拟写案卷标题两个重要的立卷环节。在这里，“重要”和“繁琐”是紧密相连的，在每年县级档案部门对层档案工作者和文书处理人员进行的业务培训中，针对这两方面的内容总是反反复复、苦口婆心地讲解，但往往是收效甚微，培训结果总是不能令人满意，在具体的操作过程中还是需要业务指导人员亲自动手。
《归档文件整理规则》作为一个推荐性行业标准，没有经过试行、试点阶段，笔者认为在操作过程中会有以下几个疑惑：
1.归档章的章样略有不妥。归档文件应加盖归档章，章样为六个空白格，尽管规则中对每个空格所填写的内容进行了规定，但是档案人员要随时记清每个空格应填写的内容比较吃力，不便利工作。我认为章样中每个空格的上半部分应增加填写内容的名称，选择项可灵活掌握。
2.填写归档文件目录时，《规则》中对页数的编制和填写没有特别说明。每份归档文件是否需要编页号，以及编页号的位置没有作出明确规定，不利于抄写归档文件目录的填写页数。比如：来文与复文作为一件时，《规则》规定的对复文进行编目。在编写归档文件目录时要填写页数，这个页数是指复文的页数（半件），还是指复文和来文的总页数（一件）。再者，如果是填写总页数，不编页号显得不妥，我认为应规定：归档文件要在右上角或左上角用铅笔编页；对来文与复文作为一件编目时，填写总页数。
3.《规则》中盒脊的必备项中缺少类目号这一项。档案馆（室）针对本单位的全部档案编制分类方案时，所给定的文书档案的类目号必不可少。我认为盒脊上应该设置类目号这一项。
4.《规则》中档案盒封面的填写内容应添加类目名称这个项目。封面只要求填写全宗名称，既没有设置类目号这一项，又没有填写类目名称，不利于管理和查找。
5.《规则》中对文书档案的统计单位未作出明确规定。统计文书档案的数量是以件，还是以盒，感觉模糊。如果以件统计，应加以规定。
6.《规则》中对每份归档文件的装订方法和装订材料未作明确规定，不利于档案的规范化、标准化整理和管理。
应该有配套标准
张辉
《归档文件整理规则》（以下简称《规则》）的出台，归档文件按卷整理的许多弊端有望通过以件整理的方式予以解决。但是，文件按件整理与传统的立卷归档差异太大，它所带来的影响是非常深刻而全面的。按卷整理尽管有许多无法回避的问题，但各项管理工作都已有其各自的规律与标准，从而保证整体工作的有序化。改为以件为单位整理，从根本上改变了一些传统的标准，就必须对以件为单位进行归档文件整理及归档后管理的规律加以研究，制定相应的标准。否则，将给归档文件的整理和归档后的管理带来一系列的问题。
首当其冲的是归档标准的制定与实施。《规则》只解决归档文件如何整理，并未解决如何归档以及归档的其他标准问题。原有的《档案交接文据格式》、《档号编制规则》的有关项目不作相应的调整，档案交接文据和档号的编制都会从标准化退回到非标准化的老路上去。《规则》由于只规定了盒脊的格式，并未对档案盒格式作全面的规定，不同的单位以及同一单位在不同的年度如使用不同的档案盒，给档案室和档案馆带来的麻烦是显而易见的。应当归档的文件经过整理之后，总是要向档案室（馆）移交的，相关标准的制定与实施跟不上，《规则》的实施也必然受影响。
其次，档案的统计标准也必须重新考虑。长期以来，“案卷”是档案统计的基本单位，近几年来，在对馆藏档案进行统计时，又增加了“以件为保管单位档案”这一项统计指标。《规则》实施后，后者会大量增加，“案卷”也将不断增加。因为《规则》其实是应当归档的公务文件的整理规则，对应当归档的各种专业文件是不适用的。对同一统计对象同时采用两种统计单位，这一“特色”如果不改变反而进一步强化，档案统计的准确性及其可比较性必然进一步弱化。《规则》实施后，对档案统计的所有统计项目重新进行合理的设置，已刻不容缓。
第三，《规则》的实施，使档案机构特别是档案馆管理对象的绝对数值庞大，使得对档案的管理出现新的难点，现代科学技术在档案管理中的应用，特别是对计算机技术的依赖性更大了，出台计算机管理档案的规范，已成为比在以卷为保管单位时更加迫切的事了。如果不建立立档单位统一的计算机检索系统，并在移交档案的同时向档案馆移交机检目录，档案馆面对数量庞大的文件，管理和检索服务都将是很困难的。
此外，《规则》的实施，对《档案著录规则》的修改也提出了要求。
《规则》的实施，需要许多配套标准和新的工作思路。已颁布的《中国共产党机关公文处理条例》、《国家行政机关公文处理办法》、《国家行政机关公文格式》、《发文稿纸格式》等标准是我们设计新规范的文件材料依据，而设计用计算机来解决文件的形成、运转、归档、移交及其全过程的管理问题，其难度是相当大的。以件为单位虽然解决了立卷的各种复杂问题，但新产生的复杂问题同样需要认真解决。
还是保留案卷好
张红卫
我们知道，相当一部分档案在档案室保存时间是短暂的，档案馆是档案的归宿。因此，档案工作的改革应考虑到档案馆档案的管理。新的《归档文件整理规则》规定以“件”为归档文件的整理单位，就管理角度看，本人认为“案卷”这一基本保管单位还是保留为好。
从档案分类上看，组卷时分类难是事实，但以件为单位整理并非不分类，而且同样要“遵循文件的形成规律，保持文件之间的有机联系，区分不同价值，便于保管利用”。就是说还必须经过逐件的鉴定按照一定的逻辑关系、重要程度、问题特征等进行必要的类别划分，依《规则》要求，同一年度内，分开保管期限，必要时也得在同一保管期限内分开机构（问题），也就是文件排列时按照一定的特征集中进行，然后编号固定其位置。这些同组卷的要求其实是相同的，也就只差装订这一步了。就以往组卷情况看，难就难在保管期限的界定和案卷题名的拟定上。我认为问题的关键是现有的《档案保管期限表》可操作性太差，使得许多文件随意性过大，而且基层一些常用的文件在《期限表》中根本就没有，无所适从，甚至连馆内大量重份文件的产生也是由于其规定造成的。就此看，《期限表》的修订才是档案整理工作改革迫在眉睫的内容。至于案卷标题，可以简化，只把原本要求的标题结构中问题部分用主题词或分类时将其集中排列的特征点出即可，作为案卷的名称，也可以成为查找时的某一问题线索，这样既沿袭了传统又进行了必要的简化。
从现代化管理上看，与其他行业相比，档案部门设施建设滞后，特别是地、县两级档案馆真正意义上的档案管理现代化几乎没有听说过，而且许多县馆处在难以维系的困境中，有些条件稍好的馆，目前即便有计算机也只能进行手工目录的重复录入，要实现全文录入也由于设施、资金、技术、时间、人力等诸多因素的制约在相当一段时期内难以实现，可想大量单份文件的接收，必将给档案馆管理带来更大的压力。
从查阅利用上看，由于档案馆现代化管理工作的落后，档案馆尤其是县馆，手工检索在很长一段时间内肯定还将是主要的检索手段。对档案工作者尽管可以要求认真再认真，但毕竟是手工操作，差错在所难免。从以往利用情况看，档案馆的馆藏中，以专题利用者占很大比例，在计算机全文检索不可能的情况下，就要调阅原件，如果不是以问题组卷，档案馆原本调卷的工作就成了到每一盒中去找相同问题的件，可想其费时费力的程度，而且用完后一件一件再归，万一放错了位置再要找，那可真如同大海捞针了，现在的卷就要好得多。
从保护上看，本人认为，组卷也是保护档案的重要措施。卷皮加卷盒，双层保护比档案盒一层保护肯定有利，而且卷皮成本也不是太高。通过组卷使得多份文件集合为一体，增加了档案坚挺度，用起来方便不易折损，立放盒内经久不变形。如果单份文件装盒，再加上装不满时，时间一长纸张必定卷曲不利于保护。盒内放卷，数卷一盒，不受年度限制直至装满为止，这样纸张间隙越小越能保护其平整，并可减小空气流动其间的机会，降低环境中不利因素对档案的影响。
从工作量上看，以每卷平均20份文件计算，以卷装订要比以件装订省时省力得多，考虑到将来档案馆若干年后的鉴定工作，只要国家有了严格的档案馆接收范围规定和档案保管期限表，只要在档案室保管期限划定准确，鉴定的工作量不会很大，拆卷也只是少数的。
收稿日期：2001-04-21