我国农业投入运行机制探讨，本文主要内容关键词为：运行机制论文,我国农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文从界定农业投入的类型以及由此决定的农业投入主体、投入范围的差异入手，深入分析了我国农业投入的现状及投入不足的机制动因，认为农业投入并未形成促进农业增长的良性循环机制，进而探讨了理顺农业投入运行机制的对策。
近几年来，针对我国农业生产徘徊不前的原因，人们作了许多分析，一个较为普遍的认识是农业投入严重不足。然而是什么原因造成了农业投入不足的局面？应该怎样改变这种不利于农业增长的投入机制以促进农业的长足发展？对于这些问题的探讨却不多见。本文就我国农业投入的现状、投入不足的机制动因和理顺农业投入运行机制的对策作一探讨。
一、农业投入的类型、投入主体及投入范围的界定
农业投入大致可以分成两大类，一类是社会基础性投入，其特征是投入金额大，受益面广，工期长，具有长远的经济效益、生态效益和社会效益，能提高农业综合生产能力，扩展农业生产可能性边界；但由于近期直接经济效益不明显，因此不具有直接回收补偿的性质，如农用工业投入，基础研究、应用研究投入，大中型水利基本建设投入，中低产田改造投入等。另一类是生产经营性投入，其特征是投入额较小，工时短，受益面窄，持续时间短，直接效益明显，并具有及时回收补偿的特点等，如农业生产资料投入，农业科技服务投入，小型水利配套设施投入等。一般而言，社会基础性投入决定生产经营性投入，决定其多少与有无，并改变其投入环境，为其导向。生产经营性投入则依据社会基础性投入创造的条件和农业生产的需要进行补充性投入，通过此项投入实现基础性投入的经济效益和社会效益，从而实现农业生产力的提高。由于社会基础性投入决定生产经营性投入，因此必须有一定水平、一定规模的社会基础性投入才能为生产经营性投入提供条件，也才能促进生产经营性投入的增加。缺乏基础性投入的经营性投入必定是效益递减的，甚至是无效的，因而其投入主体的投入积极性必然会受到伤害。我国农业投入不足的原因就在于社会基础性投入不足，投资主体收益下降，进而减少投入热情，生产经营性投入下降，必然使农产品产量减少，农业生产步入困境。
农业投入中两种类型的不同特征决定了其投资主体的不同和投资范围的差异。根据我国近年农业发展的实践分析，农业投入主体大体有五类，分别是农民、集体合作组织、政府、银行和大中型企业。根据各投入主体权力与义务必须对称的原则及资金实力，我们认为农民的投入范围仅限于承包地和为之配套服务的小型水利设施等。因为农民家庭的投入能力很有限，而且超过承包范围的投入不能全部收回或完全不能收回。农村合作经济组织拥有生产和服务二重属性，其生产属性主要体现在投资于乡镇企业的生产，其服务属性是为农户的农业生产提供产前、产后、产中各种社会服务。政府担负着农业基础产业和先导产业的职责，因而应重点承担那些风险大、短期效益不明显，对农业发展起保护和促进作用的项目，如大中型农业基础设施、农业科技开发和新技术推广、生态环境保护、农用工业建设等方面的投资，即一般基础性投放应由政府承担。银行是社会资金余缺的调节者，其资金必须偿还，商业银行特别是农业银行的信贷资金主要应用于农业生产经营需要的临时周转资金，是生产经营性投资的组成部分，国家政策性银行特别是农业开发银行的资金可用于农业长期投入，如贷款改造中低产田、开发荒地滩涂、农业科技开发和推广等。企业对农业的投入是近几年来随着工业企业的发展而产生的一种新现象。一些企业集团从自身的长远利益出发，积极与农村经济联姻，企业投资于农业，在贸工农一体化体系中担当龙头，加长了农业的产业链条，扩大了农户经营的外部规模。在实现企业自身效益的同时，促进了农业生产的发展，增加了农民收入。在我国最先进入农业的是那些原料来自农业的企业。云南玉溪卷烟厂把烟叶种植作为“第一车间”来抓，逐步建立了60万亩烤烟生产基地。他们把工业利润作为启动资金，以12种形式向“第一车间”进行利润返还，11年共投入30亿元，既增加了农民收入，又保证了企业稳定的原料来源。四川的希望集团在农业领域投资14年，“希望牌”饲料销遍全国，安置了近5 万农村劳动力就业。目前又有一批实力雄厚的大中型企业投资于农业，如三九企业集团注册了神农发展有限公司，并已在农用车、化肥、淀粉、肉鸡等方面通过直接投资、合作或购并等多种方式进入农业。安康集团在内蒙古自治区购买了70万亩牧场50年的使用权，准备以小麦、大豆种植带动油料加工、饲料、畜牧养殖等项目，近一年来已投资4600万元〔1〕。在我国财政支农资金紧缺的当今，积极推进企业对农业生产的投入，不失为解决农业投入不足和探索工业支持农业发展的一条新路子。
二、农业投入没有形成促进农业增长的良性循环机制
一般而言，农民投入、农村合作组织对农业的投入、银行商业性农业投入、企业向农业的投入都是生产经营性投入，这些投入通常限于对政府基础性投入所创造的条件的充分利用。只能在政府基础性投入确定了的生产可能性边界内进行，超过了边界的投入不是无效的，就是因经济上得不偿失而被放弃，因此政府基础性投入实际上唯一地确定了农业生产的可能性边界，决定了其它投入的规模和农业生产的规模。
在我国，政府对农业的投入严重不足，这种不足可从以下几个方面反映出来。第一，从农业投入的相对量来看，我国农业投入严重不足。表现为：农业基本建设投资占投资总额的比重下降， 从“五五”的10.5%下降到“七五”的3.36%，1994年仅为2.6%。 财政农业支出占国家财政支出的比重下降，由1979年的13.7%下降到1987年的7.9%〔2〕，1993年国家财政农业支出占国家财政支出的比重为8.51%，低于1994年的9.11%和1992年的8.75%。农业固定资产投资比重下降，农业投资占全社会固定资产投资比重1991年为3.2%，1992年下降到2.8%，1993年下降到2.2%〔3〕。第二，从农业增长与工业增长的关系来看，我国农业投入严重不足。很多专家根据国外经验并结合我国的实际进行研究后认为。当前和今后一个时期，农业增长与工业增长之间比较合适的比例应该是1:2.5—3。如果不足这个比例，说明农业增长缓慢，工业增长过快，农业投入不足，工业占用了太多资源，近两年我国的实际情况是，1993年农业增长4%，工业增长20.2%（国内生产总值增长13%）， 工农业增长之间的比例为4.5:1，1994年农业增长3.5%。工业增长18%（国内生产总值增长11.8%），二者之间的比例是5.1:1左右〔4〕，显然农业投入不足。第三，农业投入资金“农转非”现象严重，数量巨大，许多地方财政紧张，挪用国家支农资金发工资，甚至搞“三产”。1993年农村投入资金4000亿元，真正用于农业的仅有1136亿元， 占28.4%，国家财政、银行投入1265亿元，用于农业的仅为713亿元， 占总投入的56.36%〔5〕，在农业投入资金已经不足的情况下，“农转非”数量的巨大更加剧了农业生产投入不足的局面。
农业投入不足的原因来自于各投入主体的动力不足。政府作为农业基础性投入的主体，其行为动机应该是谋求宏观及长远的经济效益与社会效益，保障满足人民生活需要及国民经济的协调发展。然而我国建国以来，政府对农业投入往往只注重短期经济效益和社会目标，由于农业的比较利益低，在短期内政府投资的经济效益与社会效益并非一致，如果政府在资金分配上只追求资金的营利性目标而忽视农业投资的公共性和长期性，政府对农业投资必定减少，这尤其表现在地方政府财政支农上，地方政府受利益最大化驱动，对农业这种长线、低效益产业的投资缺乏动力。农业作为国民经济的基础产业，只是讲在口头上，而在现实中一直未给予足够的重视。在高速工业化目标的驱动下，重视农业，增加对农业的投入，仅限于为高速工业化提供必需的服务和保障。因此，只有在农业生产衰退到波及工业的发展和居民生活时，政府才被动地作出反应。而一旦农业生产得到恢复和发展，又要削弱农业投入。这种由高速工业化目标所造成的“工业偏好”和“城市偏好”必然造成国家农业投入动力不足。此外，我国业已形成的二元经济结构的格局，会在客观上产生一种与以农业为基础方针相违背的运行机制。城市大工业有机构成高，经济实力强，又有低价农产品和原材料的保证，从而比农业有更优越的自我积累和发展能力。
遵循市场经济运行机制的投资体制改革进一步强化了政府对农业投入的不利局面。因为投资体制改革强化了预算外投资优势，但弱化了农业投入的地位。从投资分布看，预算内投资基本体现了国家的产业政策，集中在基础工业、农业、科技和教育等短线部门；预算外投资基本受市场导向，主要集中在加工工业等长线部门，这部分投资占整个预算外投资的80%，而农业投资仅占不足3%。 因此农业吸收预算外投资的能力十分薄弱，主要依赖于国家预算内投资的增长。然而整个预算内投资占社会总投资比重一直在急剧下降，这就意味着农业投资的压缩。不仅如此，由于预算外加工工业的迅速扩展，基础工业的问题更容易引起重视，也更容易在预算内资金安排上实行挤农业保基础工业的措施，以缩短预算外加工工业的扩张给基础工业留下的“缺口”。这样农业投资既不能获得预算外的投资份额，又失去了预算内投资的必要保护，导致了整个农业投资地位的不断削弱。
在农业中，由于国家投入的严重不足，导致了刺激农业发展的良性循环机制一直未能形成。表现在：第一，政府投入不足，使农业生产条件恶化，导致抗灾能力下降，水土流失严重，土壤肥力下降，加之农用工业投资与农业生产资料的补贴份额下降，必然使农业生产资料的增长速度降低，供不应求，价格上涨，这些都会引发农业生产成本的提高，农业比较利益低下，从而限制了农民及其它投资主体对农业的经营性投入的增加。在市场经济条件下，农户、农村合作组织、银行和企业都是具有自身利益的商品生产者，其投资行为是理性，投资的直接目的都是追求利益最大化。在政府农业投入不足的情况下，农业部门不利的生产条件和较低的比较利益，使得农户资金或过多地用于生活消费，或投入非农产业；农村合作经济以及银行的大部分资金也在追求最大利润的驱动下导向二、三产业，缺乏对农业投资的动力。近几年乡镇企业迅速发展，农用资金通过银行大量流入二、三产业，也说明了这一点。尽管乡镇企业“以工补农”也对农业生产投入一些资金，但这往往是一种迫于行政压力的选择，这是为了国家的宏观利益而被迫在微观利益上作出的牺牲，缺乏内在的利益驱动，不符合经济发展的内在要求。第二，政府投入不足，农民收入难以增加。从投资促进经济发展的一般机理分析，由于投入增加，引起生产规模的扩大，进而引起就业的增加和收入的增加，收入形成需求，需求的增加必然引起市场的繁荣，市场的繁荣进一步推动生产的发展。因此，投资是经济发展的启动器。建国以来我们实行的是牺牲农业发展工业的投资战略，逐年增长的工业投资创造了日益增加的生产能力，形成了稳定和长期的劳动力就业机会；工业投资过程中此起彼伏的投资工程形成了对劳动力需求的连续性；投资形成的连锁需求间接刺激生产导致就业机会的扩大和城市居民收入的增加。总之，工业投资给城市居民带来了好处。农业投资份额小，建设项目少，农民因国家投资而增加的就业机会就少，从而收入难以大幅度提高。由于农民收入徘徊不前，甚至收不抵支，农民既无投入积极性，又无投入能力，因此农业生产难以走出困境。第三，由于农业在市场化进程中的地位不合理，影响了各个投资主体对农业投入的积极性。从1992年国家明确提出建立社会主义市场经济体制以来，我国的市场化进程明显加快，很大部分微观经济主体及其产品进入了市场，财政货币及投资行为也显著市场化，而且由于改革初期市场经济体制不完善，法制不健全，政策不配套，有些行业和经济主体趁机涨价，收入猛增，与此形成反差的是粮棉等关系国计民生的重要产品的市场化程度有限，甚至完全被排除在市场化进程之外，如国家规定棉花100%要卖给国家， 但国家定价与市场价格相差甚大，1994年国家大幅度提高了棉花的收购价格，“327 ”标准皮棉提到每担540元，但依然低于1993年的市场价格（600—700 元），更低于1994年的市场价格（700—800元）。 农业在市场化进程中的不合理地位使得工农产品之间的不等价交换十分严重，农业部门比较利益明显偏低，农民及其它投入主体失去了对农业投入的热情。
三、理顺农业投入运行机制的对策
农业投入良性循环机制的形成，依赖于政府对农业基础性投入的增加。只有首先增加政府投入才能改善农业投资环境，降低农业经营的自然和社会风险，降低农业生产成本，才能带动其它投入主体增加对农业的投入。为了保证政府农业投入的不断增加，目前需要着手做的工作是：
第一，合理界定中央与地方政府对农业投入的职责范围，诱导地方政府增加对农业的投入。为了有效地保证各级政府对农业的投入，必须明确中央与地方对发展农业的职责。由于农业的分散性、区域性特征较明显，地方政府本应多增加投入。可是各级地方政府为了增加本地区的财政收入，竞相投资价高利大见效快的工商业项目，而对生产周期长、资金周转慢、风险大利润低的农业投资兴趣不大，致使地方农业投入占财政支出的比重迅速降低。从1981年的18.9%下降到1990年的12.5%。地方农业基建拔款从“五五”的192.8亿元减少到“六五”的91.82亿元和“七五”的106.56亿元，因此要有效地保障地方农业投入的稳定增长，必须划清各级政府对农业的事权范围，规范各级政府的农业投资行为。明确规定地方农业投资占财政支出的比重，同时利用中央财政资金向地方专项返还和中央、地方配套的手段要求地方政府优先安排对农业的资金投入，可利用分成投资、财政补贴等办法，诱导地方政府增加对农业技术开发，技术装备改造和技术推广等的投入，也可在各省市设项定点，与地方联合投资，进行中低产田改造，建立商品粮基地等。
第二，加强农业立法，克服农业投入的随意性。我国建国40多年来，国家财政对农业的投入政策变化不定，随意性强。回顾我国财政支农和农业基建投资的历史可以看到：当1958年全民炼钢给农业造成严重损失，出现1960—1962年的全国性饥荒时，政府立刻将1962—1965年这三年的农业投入比重分别提高到14.7%和17.6%。三年后情况好转，国家财政支农支出比重就下降到“三五”期间的9.2%， “五五”期间由于刚刚结束十年动乱，政府为了恢复遭到破坏的农业生产，又将农业投入提高到13.2%。而当“六五”和“七五”期间农业生产有了较快发展，国家财政支农支出比重很快又降至9.5%和7.9%。可见政府对农业的投入是根据即期农业发展的形势来决定的，有着很大的随意性。这种相机选择的政策存在着很大的弊端，当政府发现农业生产不景气，需要增加投入时，农业生产的停滞至少已有一两年的时间，等到政策实施，各方努力也要两年左右才能初见成效。因此，每次农业生产的波动都要经历4—5年时间，加上自然灾害和市场风险造成农业生产下滑的惯性，使农业生产一旦停滞便长期处于低谷。我们认为要使中国农业保持长期稳定的增长，必须运用法律制度规范政府的经济行为，减少各级政府制定和执行农业政策的随意性。农业立法应具有可操作性和权威性特征，每项立法都应有相应的惩罚细则，对违犯法规的行为规定刑事责任，这样才能体现法律的权威与约束力，才能保证农业立法的贯彻执行。
第三，利用税收信贷手段，引导预算外和计划外资金增加对农业的投入。利用优惠的税收政策，对农业投资项目实行减税或免税，对预算外的长线项目课以重税，以加快预算外投资结构的调整，形成有利于预算外资金向农业投资的政策环境。实行优惠的信贷政策，刺激银行增加对农业的投入。随着银行体制的改革，农业银行和农村信用社实行了企业化经营。银行经营的直接目的是为了自身利润的提高，然而农业贷款利率低、风险大，特别是支持粮食生产的贷款，要利率倒挂。相比之下，工商贷款利率高、风险小。这种状况导致农行和信用社重工商贷款，轻农业贷款，形成农业资金向非农产业和城市的逆向流动，每年全国大约有上百亿元资金通过农民存款流入城市，使农业贷款投入锐减。这一状况将会随着金融体制改革的深入愈演愈烈，因此必须采取措施，对农业贷款实行优惠政策。参照西方各国在农业信贷方面的经验，政府应提高农业贷款在全国银行贷款增长额中的比重，并通过国家的金融机关直接发放用于公共色彩比较强的农业基本建设等贷款资金；降低农业贷款利率，利息损失由中央和地方财政拔付，对信用社发放的农业贷款实行免税；降低农业银行、信用社存款准备金、备付金的上存比例；因一般商业银行不愿为信誉较低、风险较大的农业项目提供贷款，政府应利用补偿损失的办法为一些风险较大的农业生产经营项目实行贷款担保，鼓励各银行向农业提供信贷资金；对建立支农基金、以工补农基金的乡镇企业免缴能源、交通重点建设基金和预算调节基金；保证外资利用农业项目的优惠条件等。
第四，调动社会资金，大力发展以贸工农一体化为经营形式的农副产品加工业。我国农业比较利益低，农民收入增长缓慢，除了工农产品“剪刀差”不断扩大的原因外，一个重要的因素是农副产品加工过程中的巨大利润流出农业和农村。农业发展的实践表明，仅仅通过提高农产品价格来刺激农民的生产积极性是不够的，而且这与财政支出能力相矛盾，易引发通货膨胀的发生。我们认为，必须把农民引入农产品流通领域和加工领域，才能真正地提高农业的比较利益，较大幅度地增加农业收入，这也是世界农业发展的一种普遍趋势。政府应扩大以信贷资金为主的投入，安排专项贷款基金，扶持贸工农一体化经营。这样便可以引导企业、农村集体组织及外商资金大规模地进入农业，从而走出一条刺激农业投入走向良性循环的轨道。
注释：
〔1〕《人民日报》1996年1月14日。
〔2〕财政部综合计划司：《中国财政统计1950—1988》第153页。
〔3〕《光明日报》1996年2月23日。
〔4〕《人民日报》1995年12月30日。
〔5〕《光明日报》1996年1月23日。