产业规制的配置效率与生产效率，本文主要内容关键词为：生产效率论文,规制论文,效率论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F203 文献标识码：A 文章编号：1003-5656(2009)05-0076-06
一、配置效率与生产效率的相关性
有关产业自然垄断的分析，一直是经济学家论证政府有必要实施产业规制的理论基础；这种理论分析和论证的承接性，可以理解为是产业经济学意境中所反映的自然垄断与政府产业规制在实证和规范之分析程序上的相关性①。但是，一旦这种实证和规范分析落实到政府和企业的具体行为时，便涉及到了政府产业规制的配置效率和生产效率。从这个意义来看，配置效率和生产效率的相关性，在很大程度上是由产业自然垄断与政府产业规制的相关性所派生的。
政府对自然垄断产业规制的配置效率与生产效率的相关性，包含着诸如调控政策体系、市场机制、规制模式、公用产品特性、成本制约等因素的作用机理，但总的来说，政府对自然垄断产业规制的配置效率决定着生产效率。概括而言，某时期自然垄断产业的生产效率的优劣，通常是由政府在前期对自然垄断产业规制的配置效率决定的。具体地说，政府在前期针对自然垄断产业采取国有化经营与设置规制机构的数量及其比例，直接决定或重塑着后期内的生产效率。经济学界关于这种相关性的认识是深刻的，以至于大量文献对政府规制自然垄断产业究竟是选择国有化经营还是选择建立规制机构来引入竞争进行了广泛的讨论，但认识到这种相关性的存在并非意味着对配置效率之于生产效率的深刻理解，自然垄断产业的生产效率通常以成本反映的事实，在很大程度上减弱了来自这种相关性的影响。
产业经济学有关成本劣加性规定产业自然垄断存在的分析，使得理论研究关注于成本对生产效率的影响②。自然垄断产业所要求的资金、技术以及由此产生的规模经济及其特征，在降低成本支出的同时，也会杜绝势力弱小的厂商进入从而形成垄断，这是问题的一方面。另一方面，由于产业规制政策要受到信息不完全及环境复杂性的约束，政府难以根据资金、技术和成本要求来准确对公用事业、基础产业划定国有化和私人经营的边界；在不能准确划定出这一边界的背景下，政府就必然会降低在自然垄断产业规制中的配置效率。同时，决定生产效率的资金、技术等因素不仅对成本有规定性，而且对政府产业规制的形式也具有制约。我们可以将政府对自然垄断产业实施规制的配置效率和生产效率理解为不同的函数。虽然，配置效率函数在很大程度上决定生产效率函数，但生产效率函数的技术、资金和成本等的各种规定性也会在一定程度上反作用于配置效率函数。
以上的分析是针对两种效率在长期内的相关性来说的。但在短期内，配置效率与生产效率之间的相关性则不是很明显的。一般来说，政府在短期内改变对自然垄断产业的国有化与控制私人经营的规制机构的数量及其比例，并不能通过配置效率而在生产效率上立即得到反映；同样，短期内的技术、资金和成本等因素的变化也不会立即对政府产业规制政策、从而对配置效率发生影响。据此，可以认为政府在短期内对自然垄断产业规制的配置效率与生产效率只是一种弱相关。或许正是这种弱相关淡化了政府在制定产业规制政策时对配置效率与生产效率之间关联的重视。
从产业规制政策的制定过程来考察，政府或是通过信息和环境等复杂因素的处理以形成认知，或是根据以往的经验，或是通过权威理论等来作出决策的，政府总是期望制定出既能维持竞争又能限制垄断的价格规制和进入规制等政策。不过，产业规制作为政府选择行为的一种制度安排，即便在短期内也会体现出配置效率。因为政府规制措施会加固企业的规模经济、规模技术报酬递增、成本劣加性等特征③。这便给我们产生以下的启示：即便在短期内，政府规制自然垄断产业的配置效率也会在一定程度上影响其生产效率。但由于生产效率的显现需要有一个过程，配置效率在短期内影响生产效率也就不明显，因此，我们也可以将短期内的配置效率与生产效率之间的相关性，看成是一种隐性的存在。
总之，无论是配置效率还是生产效率，既取决于政府的决策行为，也取决于自然垄断产业的行业特性及企业的行为方式，这两种效率在现实中往往是交织在一起的。生产效率是验证配置效率的实证依据，可以认为较高的生产效率意味着较好的配置效率，反之亦然。自然垄断的成本函数随着需求和技术的变化而变化，这便要求政府在解决自然垄断实际方式的选择时，必须合理配置公有企业经营和设立规制私人经营机构的数量及其比例，权衡配置效率与生产效率。显然，当我们从以上视角来看问题时，从理论上认知这两种效率的相关性就显得十分必要了。
二、关于我国自然垄断产业规制的理论考察
客观考察我国的电力、电信、石油、自来水等行业的生产经营，当社会需求处于长期平均成本开始上升以前，这些产业在某地区的经营存在着规模经济；也就是说，存在着一个理论产出值Q，在产出小于或等于Q时，某地区经营特定行业的国有企业的生产经营成本最小，而逾过Q值时则需要引入新厂商④。引入新厂商意味着扩大生产规模和引入竞争；它会改变我国自然垄断产业由国有企业单一经营的配置方式，从而影响到我国规制自然垄断产业的配置效率问题。
依据配置效率影响生产效率的相关性，我国现阶段的电力、电信、石油、自来水等行业是否需要引入竞争，其答案取决于打破国有化经营壁垒后是否出现成本劣加及与此相关的定价问题。现假定在原有国有企业产量的基础上引入一个竞争厂商后的某行业的产量增加一倍，从这两个企业的最小平均成本函数来考察，显然，在国有企业的最小平均成本函数与竞争厂商的最小平均成本函数的两曲线之间，存在着一个在理论上可以得到论证的交点，该交点所代表的产量大于Q而小于2Q，而这个交点决定了产量的劣加区域。如果我们认为并强调劣加是确定自然垄断的最好方法，则要取得好的生产效率，就必须改变由国有企业单一经营自然垄断产业的规制模式，而代之于国有化与设置规制机构并用的配置模式。但遗憾的是，我国的产业规制似乎没有重视产业经济理论所研究得出的这一成果，仍然由国有企业单一经营具有自然垄断特征的产业，使得原本可以通过引入竞争而化解的可操作性市场无法提高生产效率，从而导致国有化经营在定价、壁垒等方面出现了一系列问题。
另一方面，自然垄断之成本函数的劣加性，在很大程度上取决于技术的变化。随着技术进而成本函数的变化，市场会致使该产业打破其长期性的自然垄断，以至于出现竞争的可操作性的市场。这一分析结论的现实政策指向，是告诫政府要想在获得单一企业生产效率的同时又取得引入竞争后的配置效率，就必须对自然垄断产业放松规制。以我国的情况来说，就是采取国有化与设置规制机构并用的规制方法。当然，这种规制方法的运用离不开政策对企业定价的导引。国有化经营的重要理论基础是将企业利润最大化转变为社会福利最大化，但就政策诱导企业的定价实现社会最优而论，无论是设置旨在限定企业获得超正常回报率价格的规制机构，还是采取类似于特许权拍卖方式的委托代理手段，企业利润最大化与社会福利最优化都难以在政策方面协调一致。这个问题的深入讨论涉及到政策的导向如何使掌握了产品供给之垄断权利的企业在追求利润最大化的同时，既能获取单一企业的生产效率，又能在宏观层面上实现政府对自然垄断产业规制的配置效率。基于我国自然垄断产业在进入壁垒、产品定价、供给以及由此产生的企业利润最大化与社会福利最优化之间的矛盾，政府对自然垄断产业规制的生产效率和配置效率，便日益受到管理层和理论界的重视。
实现较优配置效率的关键，是在引入竞争的背景下设计出一个能使企业按社会最优水平定价的规制机构。将自然垄断产业由国有企业经营的最大难点之一，是很难发挥资本市场对国有企业经理的约束，国有经理们通常以政治支持最大化而不是像某些学者所认为的那样以社会福利最大化来行动，正是由于这样的政治动因，国有经理们会将产品的定价置于利润最大化水平之下⑤。于是，由国有企业单一经营的自然垄断产业的生产效率便容易处于较低的水平，而这种状况的根源则在相当大的程度上发生于政府将自然垄断产业置于国有化经营的模式。因此，关于我国自然垄断产业经营应采取何种方式的讨论，可以在一定范围内归结为政府规制自然垄断产业的配置效率和生产效率的分析。
经济理论界关于一个私人企业要比一个国有化企业具有较高的生产效率的观点，从定价的角度来看，如果政府的规制约束不严，国有企业为争取政治支持倾向于将价格水平定于受规制的私人企业之下，或者说不像私人企业那样偏好于广泛的价格歧视。价格歧视在分配效率方面不利于国有企业经理同消费者群体接近的事实，而统一的价格表在现象形态上倾向于提高或起码是稳定社会福利；但从生产效率的角度来看，价格歧视有利于企业实现利润最大化。我国自然垄断产业基本上是国有企业经营的状况，促使了国有企业进行旨在获取政治支持的过度投资，追求政绩是经理们延长工作任期的一般手段。诚然，无论是自然垄断领域的国有企业还是私人企业都存在着过度投资的意愿，但从生产效率方面来看，由于资本市场对两者的约束力不同，人们普遍认识和感受到私人企业比国有企业有生产效率。
或许是这种理论认识已被广泛的接受，像英国等老牌资本主义国家也义无返顾地私有化它的公有企业，在自然垄断产业中引进竞争。我国的体制转轨的重要举措之一，是逐步在自然垄断产业中引入了竞争，如电信的拆业经营和电力行业的改革等等。但是，由于我国在自然垄断产业中引入竞争的范围和程度尚不足以明显提高生产效率，其范围和程度的选择还不能在理论上说明政府规制自然垄断行业的配置效率的合理性，因而我国自然垄断产业的改革方向问题还有待于进一步研究。不过，在笔者看来，无论是配置效率还是生产效率，均在很大程度上与政府规制的激励约束有关，因此，对配置效率和生产效率的分析，还需要对国有企业中的政府与企业的委托代理关系展开讨论。
三、委托代理合同中的激励约束与生产效率
在激励约束的文献中，有关政府与企业的委托代理分析具有十分重要的理论位置。新规制经济学强调信息约束及委托代理博弈，该理论注重分析了规制者如何设计能够激励被规制者实现最大化利润、从而实现社会福利最大化的符合规制政策意旨的学理⑥。结合政府产业规制的配置效率和生产效率来考察，我们可以将新规制经济学所论述的委托代理之激励约束对效率的影响，理解为配置效率决定生产效率在生产经营中的一种制度安排。就这种制度安排作用于企业的生产效率而论，由于规制者与被规制者在了解成本、市场需求、收益、技术等方面存在着信息不对称，委托代理合同中的激励性约束在有利于被规制者最大化利润的同时，也存在着诸如产品质量、交叉补贴、规制俘虏等问题；或者说，虽然激励性约束可以利用厂商的信息优势和利润动机，但难以在合同的激励强度和厂商的超额利润之间权衡。显然，这些问题涉及到了由实施委托代理而关联的配置效率和生产效率。
政府以委托代理合同的形式将自然垄断产业交给国有企业经营，其激励约束主要表现为给予企业剩余索取权、剩余控制权、收益分享权、无形资产受益权等。以政府产业规制的配置方式而言，如果政府不引入竞争完全将自然垄断产业交给国有企业经营，则这种单一的配置形式下的委托代理模式容易出现以下问题：(1)由于政府与企业之间存在着信息不对称，政府为弥补规制最优化问题参数时缺乏信息所产生的主观判断的失误，在委托代理合同中制定激励性约束条款时，通常会授予企业一定的定价权，因而企业获取了信息租金（超额利润）的索取权，这意味着激励条款化解了政府的规制；(2)产权的国有性质所决定的生产经营，一方面会致使企业内部法人治理结构的运转摩擦，另一方面会导致代理人行为的无序性，从而造成股东大会监督职能的丧失；(3)由于经理人员通常不是真正市场意义上的代理者，他们与政府的主管部门或多或少有着一定的政治或经济的裙带关系，即便代理者是从投标中产生的，也不同于现代企业制度意义上的代理者，对于代理人来说，委托代理合同不具有参与约束和激励约束的相容性，因此，国有企业单一经营自然垄断产业的配置效率一般较低，其委托代理关系不具有现代企业制度所具有的强约束力。
以上情景在我国表现得极为明显，它曾长期致使自然垄断产业的生产效率偏离政府规制的初衷。一些学者或是从公司治理角度，或是从信息不对称角度，或是从政府与企业关系角度，对现阶段自然垄断产业所暴露出来的症结性问题作出了分析。其实，这些分析所揭示的理论层面问题之一，就是单一自然垄断规制的配置效率如何通过委托代理模式影响生产效率的问题。
不过，委托代理合同作为政府与企业之间的一种体现配置效率的契约关系，其激励约束的内容变化会反映出政府规制自然垄断产业的配置方式的变化。撇开引入竞争的具体方式和过程而仅从激励手段在委托代理合同中的运用来看，英、美等发达国家采取激励规制机制时曾针对自然垄断产业运用过价格上限规制，即确定一个价格增长率来比较基期价格，以跳过规制者对信息的不了解来规制厂商行为⑦。价格上限规制在本质上是一种剩余索取权合同，将这种规制运用于电信、电力、铁路等自然垄断产业，有利于代理人围绕剩余索取权展开竞争，从而起到了重塑政府原先单一规制自然垄断产业的作用。因为，这种规制既体现了政府对代理人在优化经营结构、降低成本和提高生产效率的强要求，也反映了对代理人在剩余索取权上的激励。但如果价格上限规制只是作为一种在激励约束上对委托代理合同的补充，政府对代理人的选择并不能达到真正引入竞争的目的。于是，在未知参数的信息不充分的情况下，委托代理合同中的激励约束便很难促动代理人在经营方面提高生产效率。
问题曾促使经济学家寻觅解决问题的方法，特许投标制度被人们认为是一种有效引入竞争的激励手段而出现于委托代理合同中。这种制度注重标的，但将资产增值、服务价格和质量、社会福利置于次要地位。就我国自然垄断产业情况来说，无论是价格上限制度还是特许投标制度，都尚未被广泛运用⑧。它们之所以得不到运用，是因为自然垄断产业基本上是国有产权，并且资金和技术壁垒很高以及我国政府长期以来偏好于国有化经营。其实，将自然垄断产业委托给代理人经营这一引入竞争的方式，与允许非国有厂商进入自然垄断产业的竞争形式，毕竟不是一回事。虽然两者都涉及到对生产效率影响的问题，但前者的竞争形式只是涉及到代理人的选择，它并不像后者那样涉及到产权的竞争；既然只是关乎生产效率，不波及产权，那么我们在对自然垄断产业进行委托代理时，就可以考虑在不改变产权的基础上采用这些激励约束手段。当然，也可以考虑采用本文没有谈及的诸如利润共享、选择权、受限收益率等激励规制手段。
国内学者大都认为在我国体制转轨时期对自然垄断产业改革仍然要实行国有化经营，应当承认，这种对自然垄断产业改革的理论倾向是基于我国现状的思考，但很多文献在分析我国自然垄断产业经营弊端的同时，一方面表示出对生产效率不佳的不满和担忧，另一方面则暗含着对我国现阶段自然垄断产业单一规制方式的批评。显然，要实现政府产业规制较好的配置效率和生产效率，如果目前政府对自然垄断产业的规制只能在国有化经营的框架内寻找出路，那么，以委托代理合同来制定符合我国实际的激励约束手段，应该说是体现了政府产业规制的配置效率和生产效率之相关性的原则。
本文分析产业规制的配置效率和生产效率的相关性，是希冀在概念澄清的基础上为政府产业规制的理论分析提供一些深入研究的路径，并不奢望以此来解析或归纳政府产业规制的具体问题。考虑到我国转轨时期自然垄断产业仍需国有化经营的规定性事实，本文在理论层面上分析了在自然垄断产业中实施委托代理合同的若干问题，在笔者看来，将委托代理中的激励约束作为理解政府产业规制的配置效率和生产效率的一种制度载体，有利于我们对配置效率和生产效率的认识。
收稿日期：2008-12-30
注释：
①政府产业规制与产业自然垄断在实证和规范之分析程序上的相关性，是一个在经济学家头脑中潜意识存在且经常流露于分析和研究中的问题，这个问题的现实理解与政府的选择行为有关。参阅拙作：产业自然垄断与政府产业规制[J].商业经济与管理，2006,(9).
②成本劣加性通常是指由一个厂商生产全行业的产出具有低成本，新的厂商介入会增加成本。成本劣加性是一个在理论上可以论证但在技术、价格上难以核定的指标。如果局限于对成本劣加性的研究，逻辑分析和实证分析的关注点通常会偏向生产效率而淡化配置效率。在笔者看来，这种理论思维的诱因有可能是忽视生产效率与配置效率的相关性所致。
③规制俘虏理论曾依据产业规制对自然垄断产业在定价、进入、反垄断等方面存在着有利于生产者的大量经验事实，提出过立法者和规制者均被产业所俘虏的观点。撇开这个观点的正确性与否，仅从其所涉及的分析范围来看，它实际上蕴涵着以配置效率评判生产效率的思想，涉及到了企业的规模经济、规模技术报酬递增、成本劣加性等问题。参阅Marver H.Bernstein,Regulating Business by Independent Commission(Princeton,N.J.:Princeton University,1955.).
④国内学者曾就我国自然垄断产业的产量和成本进行过大量的实证分析。虽然，这些研究没有针对某一具体行业的相关Q值作出解说，但那是属于理论研究中的技术性问题，在数据准确而全面的情况下，应该说有可能测算出Q值的范围。关于给这种测算提供参考价值的研究文献，可参阅余晖.政府与企业：从宏观管理到微观规制[M].福建人民出版社，1997；王俊豪.英国政府规制体制改革研究[M].上海三联书店，1998，政府规制经济学导论[M].商务印书馆，2001.
⑤皮茨曼论述过国有企业经理使用较低定价来谋求这种政治支持，他曾从补贴、税收、选民支持等方面对国有企业的定价问题进行了分析。参阅Sam Peltzman,"Pricing in Public and Private Enterprise:Electric Utilities in the United States," Journal of Law and Economics 14(April 1971).类似论述也可以参阅匈牙利经济学家科尔内，短缺经济学[M].中译本下卷，经济科学出版社，1986.
⑥激励性规制机制有贝叶斯规制机制和非贝叶斯规制机制两种，通常认为贝叶斯激励规制方案有利于规制者在不掌握被规制厂商成本信息或厂商采取逆选择的情况下实行最优规制，但它不能对成本进行事前观察；而非贝叶斯激励规制方案适用性虽广，但它只是适应于可观察的数据而对某些外界情况变化滞后。参阅Baron,D.P.,and R.Myerson,Regulating a Monopolist with Unknown Cost,Econometrica,1982,50:911-930.及Laffont,J.-J.Tirole,Using Cost Observation to Regulating Firms,Journal of Political Economy,1986,94:614-641.
⑦关于较早的价格上限规制的理论阐述，可参阅Littlechild,S.C.,Regulation of British Telecommunications' Profitability,Report to the Secretary of State,Department of Industry,London:Her Majesty's Stationery Office,1983.
⑧在我国，特许投标制度主要出现在一些非自然垄断产业。例如，在地方政府对产权归其所有的流通产业的规制中，这一制度曾在一些地区得到了运用。利用投标来选择代理人，有利于在位优势厂商利用信息不对称开出具有竞争力的标的，但它在服务质量等非价格因素方面会违背政府激励约束的初衷，并不一定会提高生产效率。因此，在自然垄断产业的委托代理中，有没有必要实施特许投标制度值得研究。
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