现代政府与政府人——兼评公共选择理论的有关观点，本文主要内容关键词为：政府论文,观点论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在广义上，公共选择就是用经济学的方法研究非市场决策，或简言之，将经济学应用于政治学。公共选择的主题与政治学是相同的：国家理论、投票规则、投票行为、政党政治、科层制等等。但公共选择的方法论是经济学的，如同经济学一样，公共选择的基本行为假定是：“人是一个自私的，理性的功利最大化者。”据分析，公共选择阵营在最近20多年中，包含两类不同的分析方法：其一是第一原则分析方法，其特点是运用博弈论以及计量经济学的方法分析个人行为的多重困境，或对大型团体中人们的行为作出某种宏观的预设，以便分析整个社会的发展。就总体而言，这种方法所形成的文献，尚未与政治学传统关注的问题很好地联系起来。它对政治学的贡献在于，它为某些决策提供了重要的洞察，但并未对整个政治体制提出独特的宏观见解。其二是“制度公共选择”方法。这种方法对政治理论和实际政治决策都已产生了广泛的影响，而且已经形成了相当数量的文献。这些研究成果提供了关于政治过程与政府机构几乎所有方面的具有高度一致性的整体描述，诸如布坎南(Tames.M.Bachanan)、奥尔森(Mancur olson)、尼斯坎宁(Wiuiam Niskanen)等学者。其研究重点并不在于根据“第一原则”推理。相反，他们提供了关于现代政治运作核心过程的有说服力，有应用价值，而且相当详细的描述，我们所要讨论的主要是这种“制度公共选择”的理论。
一
20世纪30年代以前的西方经济学信奉的是市场制度和完全竞争。1929年大危机显示出市场这支“看不见的手”并不是完美无缺的，它有其天然的弱点，这就是通常人们所说的市场失灵。如何解决这一问题，新古典经济学观点认为，国家行为是解决现实经济活动中因外部性或公共物品的存在而产生的“市场失败”问题的有效途径，是达到帕累托最优的一种根本方法，这样国家作为市场失灵的纠错者就应运而生。凯恩斯主义随之兴起，一度缓解了整个资本主义世界的危机。但是，好景不长，随着政府作用的加强，同时也出现了政府膨胀，预算赤字高居不下，70年代西方各国陷入了滞胀的困境，失业率上升和高通货膨胀并存。“凯恩斯经济学导致政治家过渡自由，它摧毁了对政治家正常欲望的有效约束，用凯恩斯主义武装起来的政治家能大肆花费并不因急需征来的税。”[1](4)政府非但不能纠正市场缺陷问题，而且常常使问题恶化，政府也有失灵的时候。“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率时或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便出现了”。[2](1189)政府为什么会失灵呢？布坎南等人于60年代初创立的公共选择理论就是为解决这一问题而提出来的。他们明确表示公共选择是经济理论在政治领域和政府决策领域的应用和延伸，“是一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策的过程中产生的。”[3](29)它拓展了经济学的研究领域，同时也为政治学的研究方法提供了新的范式，开辟出一个新视野。
公共选择理论从经济人假设出发，认为自私行为是普遍的，即在每个人都有自利(self-in-terest)，主要是自私）的条件下，市场经济是一种能够成功运作的秩序，自利的个人都能从市场交换中获利。那么“推论就应该是他们在别的非市场行为背景下也将采取类似的行为”[4](22)，政治领域更是它应用的核心领域，由此提出了国家自主性的问题。对国家的自主性从个人动机给予解释，提出国家的非中立性质，国家并非抽象的实体，而是由作为统治者的官僚群体组成，有自己的特殊利益，官僚群体和普通人一样，都是个人利益的最大化者。政府所谓的失灵，首先表现为政府行为并非永远代表公共利益。“国家不过是其组成成员实现偏好的工具”。[5](4)从这一点出发，我们看到公共选择理论对国家政府的认识更接近马克思对国家本质阶级性的认识——阶级统治的工具。政府也可能不代表公共利益，而只代表自己或自己集团的利益，因此，没有必要把政府的行为理想化。另外，从人的知识和理性的角度出发，政治家和官员们也拥有人类共同的弱点，即便他们的动机是公共利益，他们的行为结果也很难把握。而实际的情况是绝大多数官僚都会不断地寻求提高自己的官阶、权力、薪俸和特权。而越是官僚主义盛行的部门，“寻租”(rent-seeking)就会越容易，为了不劳而获或者少劳而多获的目的，人们越发会努力的“挤”进该部门。这一切不可避免地导致政府管理领域的扩大，机构和人员的膨胀以及成本的提高。效率的低下，使社会福利水平不是随公共开支的增加而增加，反而徘徊不前甚至下降。
公共选择理论认为，政府部门的支出源于公共资金（如税收）。这种资金缺乏明确的利益主体，由于没有产权约束，官员行事时可以根本不必担心成本问题。官僚的行为目的是使他们的预算规模最大化，政府的预算将大于议会和公民所偏好的公共物品水平，而且政府行为也没有利润含义。为了追求选票和政绩，尽量来满足各方面的要求，结果使公共产品超量供应，政治产品过剩，社会福利费用过高造成资源的浪费。公共产品从需求约束产量生产方式转变为预算约束产量的生产方式，因为政府提供的公共物品的特殊性，它只能整体而不能以单位价格出售，即议会只能以整笔预算拨付而非单位价格预算方式向官僚机构“订货”。再加之不仅其降低生产成本的努力得不到回报，而且还会使议会根据降低后的生产成本拨付下一年度的预算。在这种情况下，个人利益最大化的官员，不仅不会主动节约公共物品的生产成本，反而会浪费性开支，最大限度地用尽预算甚至超支。因此，政府预算实际成为公共物品的需求价格，要预算最大化，必然意味着产量最大化。再加之官员权力的垄断性，有“无穷透支”的可能。在公共决策中，实际上官员是占优势的，这也是为什么第二次世界大战以来，世界范围内行政权力集中和膨胀的根本原因所在。
公共选择理论认为，政府行为的低效率不仅表现在资源配置上的浪费，还表现在政府决策达不到帕累托最优。一是立法对行政的权力制约无效。立法只涉及政府的决策规则，政治家很难确定官员在行政中的政策是否符合帕累托最优。二是官员决策的出发点是部门利益，官员的动机是机构规模的最大化，预算最大化，结果使政府开支扩大，只有利于部门，公共福利却因此受损。官员的另一方面的动机是减少个人成本，避免错误，减少风险。其方式是故意把决策的程序复杂化，以便一旦发生错误，责任不是由特定的个人承担，而是由官员阶层承担，最终实际上是由社会来承担。“在试图避免明显错误的同时，他们忽视了必须由公众承担的各种成本”。[6](396)三是衡量社会成本和收益是困难的，关于某项政策的边际社会成本在哪一点等于边际社会收益往往难以确定。
公共选择理论认为，政府的活动最具垄断性，人们一般无法直接衡量政府的效率，也难以有效地监督政府是否妥善地履行其同选民之间的“政治契约”，而当政府的活动具有了合法的依据之后；这样的监督将更为困难。由于政府是惟一的，选民在监督时无明确的考核指标，也无法对公共部门进行比较。监督者又不一定是被监督者所提供服务的消费者，因而对鉴别政府的工作质量既缺乏热情，又缺乏经验，处于所谓的“理性的无知”状态。
二
公共选择理论在政治哲学理论和实践上最大的贡献在于，它揭穿了环绕在国家头上的种种神话。在传统上，许多人都较多地看到市场的无序性，而将纠正市场弊端的希望寄托在国家身上。人们在强调国家作用时往往有一个基本的理论预设：国家是某种共同利益或公共意志的代表，其行为具有超越社会阶级、派别利益的特征。而公共选择理论根据“经济人”的预设，指出国家既然是一种人类的组织，它不可避免地具有人类的弱点：其一，国家干预可能像人一样犯错误；其二，国家机器的执行者（官僚）可能追求自身的利益而非公共利益，但并不否认国家在现代经济中的作用。他们认为，国家的存在、法律的存在、秩序的存在是个人自由得以保障的前提，是社会经济得以发展的前提，是维持一个健康社会的基本条件。他们反对的是追求至善和全能政府，主张对国家的权力进行限制。布坎南在讨论社会自由的基础时，曾以一桩简单的西瓜买卖为例，阐明市场背后的国家作用。从表面上看，一个顾客从商贩的水果摊上买回一个西瓜纯粹是市场行为，但这一简单的行为后面包含着许多假定。譬如，买卖双方都承认那些在路边整齐排列的西瓜归商贩“所有”，或者归商贩所代表的个人或公司所有；双方也承认顾客有权支配自己口袋里或账户上的金钱；双方都知道，如果一方试图侵犯这些排他性权利，它会受到国家的惩罚。[7](17)社会需要的政府，是有效的政府。对政府为善的质疑和批判，对于我们分析处于困境中的事业单位改革、国有企业改革以及政府机构的改革，都提供了新的启示：
首先，在政府机构改革中，必须树立公共行政观念。
在常人眼里，政府机构改革的主要内容无非就是精简机构和人员。这样的改革在历史上早已存在，新中国成立以来，从1958年初国务院机构改革算起，精简政府机构和人员的努力大约已有7次之多。从膨胀到精简再到膨胀，多次循环，每一次似乎又回到原点。以“精简”为核心的中国机构改革颇具难度。公共选择理论给予我们的一个启示，就是政府有着内在的不断膨胀的冲动。越是官僚主义盛行的政府部门，这种不断膨胀的冲动越大，因为在那里，“寻租”就会越容易。正因为如此，我国机构改革的力度不应当主要花在精简人员上（当然这也是必要的），而是需要花在如何减少、预防、避免“自利”的官员们转变成为一个个贪官污吏上，为此加大法制化监督和惩治的力度是绝对重要。同时，我们还必须要加大改善公共行政观念的力度。政府不能成为行政官僚图谋私利的“港湾”，政府的活动对于产生它的选民来说只是一种“服务”。因此，“为人民服务”应该永远作为中国政府活动的基本原则和最高要求。
其次，彻底转变政府职能，建立一个高效、廉洁节约型的政府。
针对政府机构的无效率性，打破某些官僚机构对某些公共物品的垄断性供给，在各官僚机构之间引进竞争机制；另外，也可将一些公共物品的供给交给私人企业来承担。公共物品的特性并未决定其生产必须由政府承担，实际上，许多私人机构能更有效地提供公共物品和服务。近年来，在美国，公共产品尽可能让私人来提供已经成为一种潮流。其中被许多学者关注的纽约市曼哈顿岛著名的椅子公园（布朗特公园）现象就是一个典型案例。相比之下，私人提供公共产品的效率往往更高些，换个角度看，公园私营也可以被视为公共部门的市场化过程，也就是政府逐渐从部分公共部门中退出，或从前台转入后台。这样政府机构作为公共物品生产的组织者和协调者，而非惟一的生产者，不仅可以通过提高公共物品的供给效率，也可促使公共机构在与私人机构的竞争中改进服务质量，提高工作效率。从表面上看，这种观点与传统的公共物品由政府提供的观点不同，但从椅子公园的实际运作来看，却收到了从普通百姓、市政当局、私营公司三者皆大欢喜的结局。美国这样发达的市场经济尚且如此，对中国这样的发展中国家来说，恐怕市场发挥作用的空间就更大了。1998年以来，中国进行的政府机构改革，其核心问题就是提高政府机构的“市场化程度”，彻底转变政府机构的职能。公共选择理论所给予我们的启示是值得关注的。
再次，将“管理主义”引进政府公共行政系统，将成本——收益分析引进政府工作的评价系统。
所谓“管理主义”就是将私营企业的管理思想和方法适用于政府活动，其中心思想就是看重“钱的价值”，注重对资源的利用效率，并以这两个方面为基础强调政府对公众的责任。英美等国在适用“管理主义”于政府活动的改革中走得比较早。例如，根据《富尔顿报告》，英国在1968年就开始筹划在政府内部的许多部门建立“核算单位制”。根据这一制度，即使像国防部训练士兵的活动，也需要进行投入产出的计算分析（每周一个士兵的训练花费同每个纳税人的纳税额相比）。这套方法在1979年以后，被推广到英国政府的多项政府改革之中。再如，澳大利亚先在维多利亚州实行“绩酬一致”改革，而后将其推广至南威尔士州以及联邦所有的高级文官。类似的制度，美国也在实行。这项改进对政府开支项目进行“损益分析”，即对每一项目的社会成本与收益进行细致的比较，杜绝政府项目不计成本的习惯做法。另外，还应将利润分享机制引进政府，允许政府官僚机构对节省下来的成本形成的财政节余拥有一定的自主处理权，即将生产公共物品节省下来的部门预算成本返还给官员，以促进其主动提高效率，改进服务的动力。
最后，加强制度建设，健全对官僚机构的监督机制。
以往，我们一直认为，腐败是公共权力的非公共运行，就是说腐败的最本质的原因在权力本身。权力的侵犯性、强制性、腐蚀性、扩张性，应验了那句名言“权力倾向于腐化，绝对的权力绝对腐化。”治理腐败，就是要寻找一种驾驭和控制政治权力的机制，其本质就是要控制和制约权力。在权力结构的内部形成依法限权和相互制约的机制，是反腐败的内在条件。在我国，反腐败的成效不是很大的一个重要原因在于，我国的政府还未从计划经济条件下的全能政府转变为真正的有限政府，更为主要的还在于在政府权力结构内部尚未形成有效的相互制约的机制。也就是说，还不具备从根本上治理腐败的内在条件。公共选择理论所主张的监督机制就是实现宪政民主，以此来改变政府运行的环境，达到有效地约束政府官僚行为的目的。宪政民主的核心是约束政府不适当的以权谋私行为，而不是像现在那样只是规范公民的权利与义务。实现宪政民主就是使一切人，包括政府官员在内，都在宪法的约束之内行事，在如何实现宪政民主的问题上，布坎南提出了四点具体建议：其一，全部法规的制度结构分为宪法（基本法）与普通法两部分，前者规范政府的组织结构和行为方式，确定个人活动和政府活动之间的相关环境，对政府活动施加外部限制；后者规范社会成员之间的社会关系格式。再由这种区分推导出宪法决策和治理决策的区分，前者体现全体选民对基本规章制度的选择，后者体现政府的日常选择。这样选民就可以用民主的方式来决定宪法所应体现的基本权利配置。其二，把政府攫取的权力从征税的权力中区分出来。这两种权力的区别在于是否符合公认的一致性、普遍性和非歧视性。政府为提供必要的公共物品而征税的权力是必要的，但通过其他方式比如制造通货膨胀等方法来弥补财政赤字则是违宪的攫取。其三，宪法应包括若干约束政府财政规模的规定，例如，预算批准的规定，保证收支平衡，政府收支增长与国民收入的增长相联系的。其四，实行税制改革，其重点是寻求对政府财政活动施加制度性约束的公共选择原则，以便把征税数量限制在某个特定水平上。这些政策的目的在于，从根本上消除政府权力的扩大和为私利而行事的制度基础。公共选择理论的这些见解对我们进一步治理腐败，认识腐败产生的原因是有重要意义的。同时，也有利于我们在制度创新和制度改革过程中，对制度的底线作出充分的设计加以借鉴，其中加强民选机构和第三部门对官僚机构的监督和控制，在政府内外引进竞争机制和政府工作的损益分析等方法和建议，对我国政府机构的改革也是有建设性指导意义的。
公共选择理论是基于对西方政府的经济人假设而提出的，将这种假设应用到中国社会主义国家的政府分析上，可能缺乏合理性。但其某些分析方法和角度，对于我国还处在社会主义初级阶段的政府机构以及正在进行改革的公共管理体制、转变政府职能等等，无疑具有一定启发和借鉴作用。同时，作为现代政府，中国政府也同样面临市场经济条件下西方政府面临的一般现实难题。因此，公共选择理论分析政治的方法，对于中国政府解决市场经济条件下所面临的难题具有借鉴作用。