新中国成立以来党政关系的历史演变及启示，本文主要内容关键词为：新中国论文,党政论文,成立以来论文,启示论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
研究改革和完善党的执政方式，乃至探索中国共产党的执政规律，自然要从研究中国共产党与国家政权组织之间的关系入手。这种关系模式决定着中国共产党的执政方式，也最终决定着中国政治体制的总体格局和基本框架。因此，对建国以来党政关系的历史演变作一梳理，也是对我们党执政方式的历史经验总结，对于新时期加强党的执政能力建设，具有重大的理论与实践意义。
建国以来，党政关系的历史演变大体上可以划分为四个阶段：社会主义改造基本完成之前、社会主义制度基本确立到“文化大革命”之前、“文化大革命”时期、改革开放以来。
一、从党政相对分离到以党代政的转变：社会主义改造基本完成之前
1949年我们党在全国范围执政以后，一直到1956年社会主义制度基本确立，党政关系经历了一个由党政相对分离到以党代政的转变，1953年开始的“一五”计划是走向以党代政的开端。
新中国成立后，党所面对的形势明显不同于革命战争时期，受政治环境变化和民主建国思想的影响，反映在党政关系上，强调要注意区分党的机关和国家机关的职能，反对党委包办政府事务。中央人民政府成立伊始，中共中央宣传部及新华社于1949年10月30日发出的“凡属政府范围的事由政府颁布”的通知指出：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布。不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。”（注：转引自《中国共产党执政四十年》，中共党史出版社1991年版，第2页。）根据党政相对分离的原则，中国共产党积极支持政府独立行使职权。比如，各部门行政会议制度、办公制度和汇报制度，保证有一定的必要的形式，不可党内党外不分，要使党外负责人加强责任感，在其职权范围内敢于做主。
从中华人民共和国成立到1952年底这一时期，党的政策一般都是通过政府实施执行，国家机关干部任免按照法律程序进行。重大决策如抗美援朝、土地改革、“三反”、“五反”等都是由我们党提出，经过和民主党派协商取得一致意见后，交由政府办理，党的意志通过政府的行为变成人民群众的行动。在党的倡导和支持下，党、政、工、团、群众组织分工负责，各司其职，特别是政府的职能充分发挥出来。这一时期体现了党管大政方针、行政首长发号施令的党政关系。
1953年，开始执行国家建设的第一个五年计划，大规模的有计划的经济建设就此展开。随着计划经济体制的建立，党为了领导大规模的经济建设，在实际工作中出现党直接干预甚至包办代替政府工作的情况。1953年3月10日党中央发布的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对政府工作领导的决定》，可以看作是向以党代政、党政不分体制过渡的一个转折点。《决定》指出：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中共中央，并经过中共中央讨论决定或批准以后，始得执行。”（注：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第68页。）最具决定性的步骤是1955年10月中共中央批准了同年8月1日中共中央组织部的工作报告，其中的一个重要内容是各级党委建立分口领导政府工作的机构和制度。各级党委工作部门不仅管干部、党的方针政策的执行、思想政治工作和基层党组织工作，而且直接抓生产抓业务，逐步以党委取代政府机构的职能。
二、党政不分日益发展并不断加深：社会主义制度基本确立到“文化大革命”之前
从1957年到1965年，随着高度集中的计划经济体制的建立，在加强党一元化领导的口号下，我党作出了一个重要决定：把一切权力集中于党委，“党领导一切”。这样，党政不分得到肯定并日益发展起来，程度不断加深。
尽管党的八大曾经提出一些设想和建议试图纠正党政关系中的错误倾向，但稍纵即逝。1957年底，第一个五年建设计划的各项指标大都大幅度地超额完成了，党中央认为一个很重要的原因是加强了党中央对于政府工作的领导。党政关系的实质性变化就发生在这一年。1957年7月中共中央在青岛召开省市委书记会议，毛泽东写了一篇题为《一九五七年夏季的形势》的文章在会上印发。毛泽东在文章中指出：“在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省市委、自治区党委和省、市、自治区人民委员会，不得违反。”（注：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第459页。）接着，1958年6月，中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》，明确指出：“大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”（注：《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版，第268-269页。）这样，就形成了党中央政治局决策、书记处具体部署、政府执行这样一种政治体制。这一体制的特点就是这一文件强调的：党政不分，一元化领导，其实质就是“把一切权力集中于党委”。“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”，还有“书记挂帅”的口号，被当作党的重要的领导原则提出来了。由此，“党政不分”得到充分肯定。1959年6月，党中央又发出中央要重新集权的指示，将权力集中收归党的系统。1960年9月，重设党的6个中央局，统一领导地方党政军群。1962年1月，毛泽东在《在扩大的中央工作会议上的讲话》更集中地概括为：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”（注：《毛泽东文集》第8卷，人民出版社1999年版，第305页。）这样，党的一元化领导原则，被不断强化，使党政不分、以党代政的现象日益发展。
总之，在“党领导一切”的口号下，党的系统的机构愈来愈细密和完备，功能愈益增多，而行政管理系统和国家权力系统的结构则相对比较简单，其功能也愈益趋向单一的执行。尽管后来党政机关在某些方面作了一些调整，但由于没有触及党的一元化领导的根本，使过分集权、党政不分、以党代政、党不管党的弊端得到发展。
三、党政关系严重畸形：“文化大革命”时期
从1966年到1976年“文化大革命”期间，国家的政治体制先是遭到全面破坏，继而走向畸形发展。在“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的”口号下建立起来的“革命委员会”，集党政大权于一身，包揽党务、行政、司法等各项工作，实际是党政、党企一元化的组织。党组织行政化达到了顶点。
“文化大革命”期间，毛泽东“左”倾错误的个人领导实际上取代了党中央的集体领导。在党与政府权力的架构上，党的权力急剧膨胀，不断挤压政府机关的生存空间，最终取代政府机关直接行使政府权力。特别是“文化大革命”前期，由于“踢开党委闹革命”，许多干部被批斗，除野战军外，各级党组织被“砸烂”，机关工作普遍陷于瘫痪。随后，由革命干部、革命群众代表和军人代表“三结合”基础上建立的集党政军大权于一身的“革命委员会”，包揽了党务、行政、司法、经济、军事等各项工作。这个机构的特点是，党政完全合一，同时党的组织和工作也进一步行政化。1968年后，虽然由于全国性的整党、建党，各级党组织得以恢复，革委会职能发生分化，演变为相应党组织领导下的政权机关，但实际上是一套人马，两块牌子。1973年，党的十大通过的党章肯定了这种党政完全不分、党政完全合一的党的一元化领导体制。
“文化大革命”时期，国家政权系统处于瘫痪状态，一元化领导体制变态发展，这是社会主义民主政治发展进程中的一次倒退，给我国政治生活和社会发展带来了巨大混乱和危害。
四、从党政职能分开到以科学的制度安排解决党政关系问题：改革开放以来
党的十一届三中全会以来，为了正确处理党政关系，切实解决以党代政、党政不分的问题，我们党进行了大量的理论探索，并在坚持党对国家政权机关实行政治领导的基础上，采取了一系列具体措施和重要步骤。
党的十一届三中全会对党的历史经验进行了科学总结，明确提出了应该“认真解决党政企不分，以党代政，以政代企的现象。”1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议讲话中指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记。权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。现在再也不能不解决了。”（注：《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第328-329页。）十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步提出：“必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权。”党的十二大政治报告对这个问题又作了全面阐述。为解决以党代政、党政不分的问题，党采取了一系列具体措施，如党政领导实行分任制、加强人民代表大会制度、国家重新设立中央军事委员会等。更为重要的是，1982年9月，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。
从20世纪80年代中期开始，通过政治体制改革解决党政关系的体制弊端，更是被摆到了极其重要的位置上。1986年9月，邓小平在谈到关于政治体制改革的问题时强调：“改革的内容首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键。要放在第一位。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。）党的十三大政治报告指出，政治体制改革的关键首先是党政分开，党应该通过间接的原则和方式实施对国家生活的领导，而不应该进行直接的、具体的管理。因此，党在解决党政关系问题上采取了一系列重要的步骤，党撤消了与政府机构重叠对口的部门，中共中央政治局和书记处的一部分成员以及地方各级党委的第一书记不再兼任政府工作，凡属政府职权范围内的工作，由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，党组织基本上不再包办代替政权机关的工作。
应该说，对党政职能分开的认识和改革尝试，是我们党在党政关系问题上的巨大进步。但是，真正解决党政关系问题并不容易，由于一些难以理顺的矛盾，“党政分设”式的“党政分开”在实践中遇到了许多困难和障碍，并没能完全实现党政职能分开的改革初衷。
党的十三届四中全会以来，以江泽民同志为核心的党中央总结经验教训，开始以执政党执政方式的思维来思考党政关系问题。江泽民同志指出：“我们的党是执政的党，党的领导要通过执政来体现。我们必须强化执政意识，提高执政本领。按照我国宪法的规定，各级政权组织，包括人大、政府和司法机关，都必须接受共产党的领导。”“当然，党不是政权本身，不能取代政权机关的职能。”“必须处理好党政职能分开和发挥党的领导作用的关系。”（注：江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社2001年版，第7页。）随着社会主义市场经济体制的不断完善，我们党对这一问题的认识也在不断深化。党的十五大提出了依法治国的基本方略，要求从制度和法律上保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，使我们得以站在全新的理论高度重新把握党政关系问题。从十五大提出改革和完善党的领导方式和执政方式，到党的十六大提出实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，反映了全党对解决党政关系这一重大问题的新的理论觉醒。在政治体制改革持续推进过程中，我们不断加强和改善了党的领导，加强了党的自身建设，改进了党的领导方式和执政方式，以党代政、党政不分的现象得到很大改变，为全面建设小康社会提供了良好的政治条件。
正是在这样一个背景下，党的十六届四中全会又把这些认识高度概括，产生了理论认识的新飞跃。胡锦涛同志在党的十六届四中全会上强调指出：“必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。”“科学执政、民主执政、依法执政”的重要提法，值得高度关注。尊重和运用科学规律，发扬民主，依法执政、依法行政、依法办事，这些提法和概念，我们党过去都提过，但是把它们作为一个整体与执政联系起来，并且作为执政党建设的目标之一鲜明地提出来，这还是第一次。说明我们党在认识上更加科学，在政治上更加成熟。更为重要的是，为进一步推进党的领导方式和执政方式的改革与完善指明了根本方向。
五、基本结论及若干启示
从以上对建国以来党政关系历史演变的梳理中可以得出以下几点结论：
第一，党政不分的一元化领导的政治体制之所以形成，有其历史必然性和历史合理性。新中国成立之时，作为一个经济文化相对落后国家，社会主义现代化之路极其艰难。中国共产党领导的现代化是不能走西方资本主义老路的。这样，随着国营经济和国家行政力量支持的财政经济工作的高度统一，集中人力、物力、财力，依靠社会主义整体力量，重点建设关系国家安危的事业，已势所必然。党组织就会通过自上而下的层层指令，包揽一切经济行为，把经济建设当作政治任务来完成。这种用政治手段管理经济的方式要求政治体制自下而上的集权，为经济运行提供政治上的保证和支持，而这一要求的实现离不开党对政府权力运作的直接指挥，因此，这种党政不分的体制必然会在计划经济条件下得以生存。
第二，采取以党代政的运行机制，造成两种结果：一是党的主要领导人回避承担具体的政府责任；二是政府职能被分割为若干“口”，不再存在完整意义上的政府及名副其实的政府首脑，只有在党中央这个层次上，才能实现政务的协调配合与统一部署。可见，这种党政不分的体制有着十分明显的弊端。一是人民代表大会制度在这个体制中缺乏应有的地位和作用，社会主义民主受到严重削弱；二是大政方针和具体部署都由党委直接管，势必出现党委包办代替行政系统决策等问题；三是政府只有具体执行和细节决策权，必然导致行政机构办事效率低下。（注：李君如：《中国共产党执政规律新认识》，浙江人民出版社2003年版，第160页。）
第三，我国党政关系的历史演变与经济模式的选择紧密相连。经济模式决定了经济要素的结合、运行方式及发展水平，从根本上制约了政治层面的活动，是党政关系演变的深刻经济根源。改革开放以来，我国逐步实现从计划经济向市场经济的体制转轨，推动了党的理论创新和制度创新。我们党对党政关系的处理也从“党政不分、以党代政”向“党政分开”方向努力探索，并不断致力走向“党政职能分开化、党政关系民主化、党政行为法治化”。
探寻建国以来党政关系历史演变的轨迹，不难发现，我国的党政关系从改革开放前党对政府具有绝对的干预和指挥权，逐步走向党通过法定程序和法定制度将党的主张变成国家意志，以实现党对政府工作的领导；从党管一切，逐步走向党管大政方针和干部人事，政府负责国民经济和社会发展的全面规划和具体执行。现在，已经基本形成了中国特色的政党与政府关系。我们党在处理党政关系问题上，在探索中出现过曲折，在反思中得以改进，而且还要以社会主义民主政治和政治文明为目标继续改革和创新。从中得出几点重要的启示：
首先，正确处理党政关系，就是要实现党的领导和依法治国的有机统一。党和政府是两个性质不同的系统，职权范围不一样。党政关系主要包括三个层面的内容：首先是执政党与国家最高权力机关的关系；其次是执政党与政府的关系；再次是执政党党员角色与国家官员角色的关系。妥善解决这样三个方面的关系，是正确处理党政关系的一般要求和基本规律。遵循这个基本要求和规律，必须在党政机构和权力之间建立起职能分工与职能联系、衔接机制，必须按照依法治国的原则实行党政关系制度化、规范化和法治化。在我国，中国共产党是居于领导地位的执政党。中国共产党代表无产阶级和广大劳动人民单独执掌国家政权，负责领导和组织政府，并由党的重要成员担任政府领导职务。因此，正确处理党政关系就是要实现党的领导和依法治国的有机统一。
其次，正确处理党政关系，就是要实现党的领导与人民当家作主的统一。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，党的领导是人民当家作主的根本保证。正确处理党政关系必须要实现党的领导和人民当家作主的有机统一，具体表现为党在组织和领导国家政治生活时，实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
第三，正确处理党政关系，现阶段就必须按照党的十六届四中全会强调的“科学执政、民主执政、依法执政”的要求，真正从科学的制度安排方面解决党政关系问题。要科学执政，就不应当是简单地实行党政的所谓“分”与“合”，把不同性质的权力在党政之间作简单分割，而是科学界定执政党与政府的不同职能；要民主执政，就不应当是事无巨细地包揽一切，以党代政、党政不分，管大量管不了、管不好也不该管的事情，而是扩大人民群众对国家和社会事务的参与、决定、监督，让他们真正成为主人；要依法执政，党就应当接受宪法和法律的规范，严格按照宪法和法律规定来行使自己对国家和社会的领导，就应当努力建立科学的领导体制和工作机制，通过完备的制度和法律体系来治理国家。
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