中国残疾人社会保障制度现状及完善策略，本文主要内容关键词为：残疾人论文,中国论文,现状及论文,社会保障制度论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.69 [文献标识码]A[文章编号]1003-7071(2008)05-0007-07
第二次全国残疾人抽样调查表明，中国有8296万残疾人，涉及2.6亿家庭人口。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国残疾人社会保障事业不断发展，残疾人生活水平不断提高。但也“必须清醒地看到，我国残疾人事业基础还比较薄弱，残疾人社会保障措施还不够完善，残疾人在基本生活、医疗卫生、康复、教育、就业、社会参与等方面还存在很多困难，总体生活状况与社会平均水平存在较大差距”[1]。本文从社会保险、社会救助两个维度，对中国残疾人社会保障状况特别是存在的问题做比较全面深入的分析研究，并就加快残疾人社会保障制度建设提出针对性的建议。
一、中国残疾人社会保障制度的发展演变
(一)残疾人社会保障度的初创阶段
新中国成立后，国民经济得以恢复和重建，针对残疾人的社会保障制度也得到相应发展，这主要表现在以下几个方面：一是制定和实施社会救济政策。救济的对象主要包括城市贫民、失业人员、孤老残幼等，救济方式主要通过接收和改造西方在中国举办的“慈善”团体，对孤老残幼进行救济。二是构建城市残疾人社会保障制度。1950年，国家制定并发布了《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》[2](P20)，为战时伤残人员提供了必要的保障。1951年，国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，其中涉及到职工在伤残后获得必要物质帮助的办法。另外，政府举办了一些社会福利机构和福利企业，为残疾人提供各种保障。1960年，经国务院批准，将中国盲人福利会与中国聋哑人福利会合并成为中国盲聋哑人协会。三是建构农村残疾人社会保障制度。1956年颁布的《高级农业合作社示范章程》第53条规定：农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老弱、孤残的社员，在生产和生活上给予适当的安排及照顾[2](P280)。这一规定为农村残疾人提供了一定保障。
(二)残疾人社会保障制度建设停顿阶段
十年“文化大革命”期间，中国社会保障制度的建设受到严重干扰和破坏，残疾人社会保障事业也不例外。在1960年建立的唯一的残疾人组织——中国盲聋哑人协会也被迫停止工作；残疾人生产自救组织被强行合并、撤迁或撤销；盲聋哑学校被迫收缩或停办[2](P280)。在此期间，中国残疾人社会保障事业停滞不前，甚至出现倒退。
计划经济时期残疾人社会保障制度的特征，一是稳定性差。虽然新中国成立后残疾人社会保障制度初步创建，为残疾人解决了一些难题；但十年动乱严重影响了残疾人社会保障制度的发展，使其陷入停滞状态，难以发挥其作用。残疾人社会保障缺乏法律保障，易受政治形势的影响。二是发展滞后。残疾人的生活水平通常均低于社会平均水平，部分有劳动能力的残疾人没能参加工作，残疾人受教育机会少、康复医疗保障不足等，都显示了这一时期残疾人社会保障制度发展滞后、水平偏低。三是主体单一。计划经济时期，国家大包大揽，残疾人的社会保障均由国家承担，无视社会和民间力量，使得社会保障筹资渠道单一，保障基金管理和运用混乱，难以切实为残疾人提供应有的保障。
(三)残疾人社会保障制度恢复和发展阶段
中共十一届三中全会作为中国经济社会发展的历史转折点，为残疾人社会保障事业的恢复和发展提供了良好契机。1984年成立的中国残疾人福利基金会，通过各种途径为残疾人服务，保障残疾人的基本权益。1985年开始起草的《残疾人保障法》，为残疾人的社会保障提供了法律支持。1988年成立的中国残疾人联合会，协助政府为残疾人提供各种社会保障。在政府和社会各界的大力支持与参与下，中国残疾人各项保障事业取得了很大的进展。
1987年，国务院批准实施了第一次全国残疾人抽样调查，对残疾人和残疾人工作进行全面了解，并采取了相应的措施，推进了残疾人事业的发展。1990年，国家出台了首部保障残疾人权益的法律《中华人民共和国残疾人保障法》，从法律制度层面对包括残疾人保障在内的权利作出规定。随后，国家有步骤地制定并实施了残疾人事业发展的五个五年计划，推进了涵盖残疾人社会保障等各方面残疾人事业的发展。另外，在其他数十部相关法律中均涉及到残疾人的社会保障问题，形成残疾人社会保障的法律法规网络。2004年，《残疾人保障法》修改工作启动,2008年4月正式颁布，对残疾人社会保障作了更加系统、具体的规定[3]。2008年3月28日，中共中央、国务院发布了《关于促进残疾人事业发展的意见》，对加快残疾人社会保障制度建设作了全面部署，对推进残疾人社会保障事业发展将产生重大而深远的影响。
二、残疾人社会保险制度建设的成就及问题分析
(一)残疾人社会保险制度建设取得的主要成就
残疾人社会保险作为残疾人社会保障体系的核心和基本组成部分，通过保证残疾人在患病、年老、失业、工伤、生育等特殊情况下的基本生活需要，在解除单位、家庭和残疾者本人后顾之忧的同时，还发挥着改善残疾人生存状况，维护社会安定和谐的重要功能。特别是改革开放以来，中国残疾人社会保险事业从无到有，取得了令人瞩目的成就。
首先，法制框架的建构与完善，确认并保障了残疾人在社会保险领域的合法权益。《中华人民共和国宪法》第45条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”作为国家的根本大法，从最高层次上确认了残疾人享受社会保险的权利。在法律层级，于1990年颁布、1991年实施的《中华人民共和国残疾人保障法》第六章第四十二条对残疾人参加社会保险作了如下规定：“残疾人所在单位，城乡基层组织，残疾人家庭鼓励、帮助残疾人参加社会保险。”[4](P157)该法的颁布实施为残疾人社会保险事业的发展提供了法律依据，在其规范与制约下，各企事业单位依法为残疾职工办理基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险，从而确保残疾职工在上述特殊情况下的基本生活得到保障。
其次，作为指导残疾人事业发展的纲领性文件，从1988年至今，中国残疾人联合会相继发布了五次中国残疾人事业发展的五年纲要。其中，从“八五”到“十一五”发展纲要都有涉及残疾人社会保险的规定。在国务院批转的《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006年-2010年)》中提出，“十一五”期间，中国将完善残疾人社会保障政策，促进城镇残疾职工按规定参加社会保险，扩大自谋职业残疾人社会保险覆盖面。明确提出的主要措施包括：①加强监督、检查，确保城镇残疾职工参加基本养老、基本医疗和失业、工伤、生育保险。②落实和完善城镇贫困残疾人个体工商户参加基本养老保险补贴制度，鼓励并组织个体就业残疾人参加社会保险帮助农村贫困残疾人参加农村社会养老保险[5]。
由此，中国残疾人社会保险事业受重视程度不断提高，独立性逐渐增强，体系建设日臻完善，保障水平也有了显著提高。
(二)残疾人社会保险制度建设存在的主要问题
1.残疾人社会保险的总体覆盖水平较低
考察社会保险体系在中国16岁及以上残疾人中的总体覆盖情况，可以发现：其一，从残疾人总体来看，社会保险体系的在中国16岁及以上残疾人群体中的覆盖率较低，全国平均有65.8％的残疾人未参加任何形式的社会保险，在农村地区这一比例更是高达70％，即使是在城市地区，被系统地排斥在社会保险体系之外的残疾人比例也超过了半数；其二，从各个残疾类型来看，各类型的总计未覆盖率均高于60％，而未覆盖率最高的是农村的智力残疾人，这一群体中有74％的比例未参加任何形式的社会保险(见表1)。
表1 中国残疾人社会保险未覆盖情况
视力残疾听力残疾言语残疾肢体残疾智力残疾精神残疾
多重残疾 残疾人总体
总计
65.6％ 62.3％ 66.3％ 65.6％ 74.0％ 67.3％ 68.9％ 65.8％
城市
56.9％ 45.9％ 53.6％ 56.0％ 71.2％ 60.4％ 61.1％ 55.2％
农村
68.4％ 69.3％ 70.2％ 69.7％ 74.8％ 70.2％ 71.7％ 70.0％
将残疾人社会保险的覆盖率与全国平均水平进行比较，可以发现，除了医疗保险之外，其他三大险种在残疾人群体中的覆盖水平均明显低于全国平均水平。其中，残疾人养老保险的覆盖水平与全国平均水平较为接近，二者相差3.4个百分点；而失业保险和工伤保险覆盖率与全国平均水平的差距最为悬殊，分别为7.5个百分点和6.1个百分点；残疾人医疗保险的覆盖率较之全国平均覆盖率高出21.5个百分点，这与残疾人群体生理残障的特质有决定性的关系。残疾人群体在医疗上的普遍性与基础性需求在很大程度上推动了医疗保险在残疾人群体中的发展，从而导致了明显高于全国平均水平的医疗保险覆盖率。尽管如此，当前医疗保险在中国16岁及以上残疾人口中的覆盖率仍不足1/3，尚不能满足残疾人群体的特殊需求。
2.四大险种的覆盖率差距悬殊，社会保险体系内部发展不均衡
表2 残疾人社会保险覆盖率与全国平均水平的比较
养老保险 医疗保险 工伤保险 失业保险
平均状况 13.4％
10.5％ 6.5％ 8.1％
残疾人状况
10.0％
32.0％ 0.4％ 0.6％
养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的覆盖率差距显著，其总体覆盖率由高到低分别为：医疗保险(32.0％)、养老保险(10.0％)、失业保险(0.6％)和工伤保险(0.4％)，其中失业保险和工伤保险的发展严重滞后，覆盖水平极低，这在城市和农村均有明显表现。
从残疾人社会保险在不同地区的覆盖率来看，一方面，各个地区均有较高的保险未覆盖率，其中，未覆盖率最低的上海地区仍有18.3％的残疾人未参加任何形式的社会保险，而这一比例在滇藏地区更是超过了90％，未覆盖率高的现象在城市和农村同时存在，而且农村高于城市；另一方面，除了失业保险和工伤保险覆盖率均小于千分之一的地区，在绝大部分省、市、自治区的城乡四大险种的覆盖率由高到低的排序均为：医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险；医疗保险的发展水平相对高于其他险种。与此同时，失业保险与工伤保险呈现出极低的覆盖水平。
至于残疾人社会保险覆盖率在不同残疾类型中的分布情况，一方面，在各个残疾类型中均有超过60％的残疾人尚未参加任何形式的社会保险，其中智力残疾人的社会保险未覆盖率更是高达74％；另一方面，在所有的残疾类型中，四大险种覆盖率的排序完全相同，其中医疗保险的覆盖水平领先于其他险种，而失业保险和工伤保险的发展水平极低。残疾人社会保险总体覆盖情况具有“低覆盖和不均衡”的特征。
3.社会保险覆盖率在不同残疾类型中差异显著，智力残疾人社会保险水平偏低
在社会保险未覆盖率方面，听力残疾为62.3％，而智力残疾人被排斥在社会保险之外的比率(74.0％)最高；在医疗保险方面，覆盖率最高的残疾类型为听力残疾(35.2％)，而智力残疾人的医疗保险覆盖率(24.4％)明显低于其他残疾类型；在养老保险方面，覆盖率最高的残疾类型为听力残疾(13.4％)，最低的为智力残疾(5.2％)，较听力残疾人的覆盖率低8.2个百分点；在失业保险方面，精神残疾(1.0％)和肢体残疾(0.9％)的覆盖率相对较高，视力残疾(0.3％)、听力残疾(0.3％)的覆盖率最低；在工伤保险方面，肢体残疾人工伤保险的覆盖率(0.7％)稍高，听力残疾人(0.2％)和智力残疾人(0.2％)的覆盖率最低。可见，社会保险覆盖状况在不同残疾类型中存在不均衡的现象，其中肢体残疾人的社会保险水平相对稍高，而智力残疾人的社会保险水平最低。
4.残疾人社会保险的地区发展不均衡，经济落后地区在社会保险的覆盖方面处于劣势地位
通过对社会保险覆盖状况在31个省、市、自治区的比较，可以发现：残疾人社会保险覆盖水平较高的地区首推长江三角洲的上海市、浙江省和江苏省，其残疾人社会保险发展水平遥遥领先于全国其他地区；其次是津京地区，作为老直辖市以及传统的经济中心，其残疾人社会保险覆盖水平在全国居于前列；同时值得强调的是，辽宁省在养老保险方面、宁夏回族自治区在医疗保险领域、海南省和内蒙古自治区在失业保险和工伤保险方面，跻身全国先进水平。与上述残疾人社会保险水平相对较高的地区形成鲜明对照的是中国西部的西藏自治区、云南省、甘肃省、贵州省、青海省，中部的湖南省，以及东部的山东省和福建省，残疾人社会保险呈现出明显的低覆盖的特征。特别是西藏自治区针对残疾人的社会保险几乎没有什么发展。
5.残疾人社会保险存在城乡分割的显著特征，农村残疾人社会保险发展严重滞后
社会保险体系在农村的未覆盖率比城市高出4.2个百分点，各个险种在城市的覆盖率均明显高于其在农村的覆盖率，其差距由高到低为：失业保险的覆盖率城市是农村的18倍，养老保险的覆盖率城市是农村的14.4倍强，工伤保险在城市的覆盖率是农村的12倍，医疗保险的覆盖率城市相当于农村的1.3倍强。在残疾人社会保险“城乡分割”的总体格局下，医疗保险覆盖率的城乡分布存在一定的特殊性。二者在覆盖率上的差距已相对较小，在部分地区，农村医疗保险的覆盖率甚至高于城市，出现一定的“逆差”现象，按照城乡逆差由大到小排序为：宁夏回族自治区(-15.9％)、四川省(-12.5％)、吉林省(-10.4％)、江西省(-5.9％)、湖南省(-4.5％)、广东省(-3.8％)、甘肃省(-3.1％)、湖北省(-0.8％)和内蒙古自治区(-0.3％)。这一情况表明，在中国农村地区推行的针对残疾人的合作医疗制度卓有成效。
6.社会保险随年龄呈现出“中间高，两头低”的趋势，青年和高龄残疾人社会保险覆盖低
养老保险和医疗保险随着年龄的增长以及工龄的延长，覆盖率呈上升趋势，覆盖率的波峰出现在65～84这个年龄段，随后有所下降。工伤保险和失业保险覆盖率在40～49岁达到最大值，随后，伴随年龄的增长覆盖率下降。由此可见，残疾人社会保险随年龄的分布呈现出近似于“中间高，两头低”的特征，16～24岁的年轻残疾人，以及85岁以上的高龄残疾人被各个类型社会保险所覆盖的比率均较低，因而构成残疾人社会保险领域的相对弱势群体。
三、残疾人社会救助制度建设的成就及问题分析
(一)残疾人社会救助制度建设取得的主要成就
在“中国残疾人事业五年工作纲要(1988-1992)”中，并未涉及具体的残疾人扶贫和社会救助问题，只是笼统地提到要执行国务院及有关部门制定的残疾人福利救济政策，“残联”部门并未提出具体的扶贫与社会救助政策，没有明确的政策目标和实施方案。可见，社会救助问题在当时并不是残疾人工作的重点问题。
在“八五”计划纲要中，“残联”部门已开始认识到了残疾人贫困问题的严重性，因而在纲要中论述了残疾人扶贫的总目标：初步解决温饱问题。并在总目标的指导下提出了针对性的扶贫措施。但在“八五”计划纲要中，社会救助问题仍未涉及。
“九五”计划纲要中开始提及到社会救助问题。在论及扶贫的任务目标时，提到要采取专项补助办法，保障300万特困残疾人基本生活；在论及扶贫的措施时，也提到“城镇实行专项补助，农村实行统筹扶助”。可见，社会救助是作为扶贫的一项配套措施而提出的，社会救助缺乏自身的独立性。因此，该纲要也并未涉及残疾人社会救助的目标和措施。
在“十五”规划纲要中，“残联”部门首次专门提出了残疾人社会保障的目标和措施。计划在纲要实施的五年内，使残疾人基本需求得到保障，城镇残疾职工依法参加社会保险，创造条件适当提高残疾人生活保障水平。并在此目标指导下，制定了较为详细的实施措施，主要是把残疾人社会保障纳入既有的社会保障制度及其管理体系中，如城市低保制度、农村五保制度、“春蕾计划”、“幸福工程”、“青年志愿者行动计划”等。可见，在“十五”计划纲要中，“残联”部门已十分重视残疾人社会保障的体系建设，不仅认识到要加强社会救助而且要发展社会保险，并注重残疾人社会保障与全体国民社会保障的整合。
“十一五”规划纲要更进一步提高了残疾人社会保障的目标，并充分认识到了残疾人社会保障的特殊性，提出要“实施分类救助”。在具体措施上，重视完善社会救助，同时突出强调要加强监督、检查。
通过上述分析可知，二十年来，中国残疾人社会救助经历了从不太重视到高度重视、从缺乏独立性到渐成体系、从重视救济到救助和保险并进、从一般性救助到分类救助的显著变化。
(二)残疾人社会救助制度建设存在的主要问题
1.残疾人社会救助的覆盖面低，救助标准低
据抽样调查数据显示，目前中国残疾人低保平均覆盖率为7.65％，其中，城市残疾人低保覆盖率为13.26％，农村残疾人低保覆盖率为5.5％，城乡差别巨大，农村残疾人在享受制度性保障上处于不利地位。
从与全国的比较看，残疾人的低保覆盖率高于全国平均水平。其中，城市低保覆盖率高出全国平均水平9.29个百分点，农村低保覆盖率高出全国平均水平4.39个百分点。虽然残疾人的低保覆盖率较普通人群要高，但残疾人的贫困状况仍很严重。全国有残疾人的家庭户在2005年人均全部收入，城镇为4864元，农村为2260元，而同期全国城镇平均收入水平为11131元，农村为4631元。即城镇残疾人的平均收入水平为城镇平均收入水平的44％，农村残疾人的平均收入水平为农村平均收入水平的49％，均不及半数。
另一方面，目前全国的救助水平仍然很低。以低保为例,2005年平均低保标准最高的北京和上海，仅有300元，最低的黑龙江为126元。2005年全国平均低保水平只有156元，比2004年仅提高了4元，增长率为2.6％。而根据国家统计局公布的年度统计结果，2005年全国城镇单位在岗职工年平均工资为18405元，比2004年增加2381元；月平均工资为1533.8元，比2004年增加198元，增长率为14.8％。可见低保标准的增长率远远小于职工平均工资的增长率。
2.社会救助覆盖率在不同残疾类型中差异显著，听力残疾人的社会救助处于不利地位
在城市，各类残疾人的低保覆盖率存在巨大差异。覆盖率最高的是智力残疾人，达到了23.15％，最低的是听力残疾人只有5.55％，两者相差了近18个百分点。在农村，各类残疾人的低保覆盖率普遍较低。覆盖率最高的是智力残疾人，为7.84％，覆盖率最低的是听力残疾人，为2.83％，两者的覆盖率相差5个百分点。
在男性残疾人中，精神残疾者和智力残疾者的低保覆盖率较高，达到了13.42％和12.34％；听力残疾者和言语残疾者的低保覆盖率较低，分别只有3.72％和5.89％。在女性残疾人中，也是精神残疾者和智力残疾者的低保覆盖率较高，达到了9.36％和8.45％；听力残疾者和言语残疾者的低保覆盖率较低，分别只有3.54％和4.18％。从性别差异上看，听力残疾人中低保覆盖率的性别差异最小的。
比较各年龄段不同残疾类别的低保覆盖率可以发现，多重残疾人、智力残疾人在各年龄段的低保覆盖率差异较大；听力残疾人的低保覆盖率在各年龄段的差异最小，即普遍较低。
3.各地区残疾人的低保覆盖率差异显著
东北三省(黑龙江23.34％，吉林21.49％，辽宁20.93％)的城市低保覆盖率位居全国前列，内蒙古(21.32％)和江西(19.12％)的城市低保覆盖率也比较高；相反，广东(7.32％)、北京(7.68％)和浙江(8.31％)等几个经济发展较为迅速的省(市)份，其城市残疾人低保覆盖率较低，其覆盖率仅高于西藏(2.27％)和山东(5.81％)。由此可见，城市低保覆盖率和经济发展程度并非完全正相关。
上海的农村残疾人低保覆盖率达到了25.08％，比全国农村的平均水平(5.5％)高出了近20个百分点，比农村残疾人低保覆盖率排名第二的宁夏(15.60％)也高出了9.5个百分点。此外，福建(13.05％)、辽宁(12.67％)和北京(11.85％)的农村残疾人低保覆盖率也比较高，覆盖率都高于10％。农村残疾人低保覆盖率较低的主要集中在中西部省份(西藏0.81％，甘肃0.99％，山东1.58％，云南1.61％，河北2.23％)。
比较各省份的城乡差异，可以发现，绝大部分省份的城市残疾人低保覆盖率高于农村覆盖率，尤其是在黑龙江、内蒙古、重庆等省(市)份。但上海、北京、福建和海南等几个东部发达省份却是农村残疾人低保覆盖率比城市残疾人低保覆盖率要高，分别高出了16.2％、4.2％、2.5％和0.5％。
4.对重度残疾人的救助倾斜还不够
重度残疾人生活压力大、经济承受力低、风险抵御力弱，在社会竞争中处于不利地位。尤其是无劳动能力的重度残疾人，由于生理方面的缺陷，他们终身必须有人照顾才能生存，其饮食起居、生老病死很无奈地成为家庭负担，致使多数重度残疾人的家庭亲友始终处于沉重的压力之下。
数据分析发现，残疾等级为三、四级的中度和轻度残疾人的低保覆盖率普遍比一级、二级的极重度和重度残疾人低。在进行城乡比较、性别比较、地区比较、残疾类别比较和年龄比较之后，发现这种现象具有普遍性。虽然重度残疾人社会救助的覆盖率高于残疾人平均水平，但与重度残疾人的自身需求相比，目前救助资源的倾斜度还是不够的。
5.儿童残疾人、老年残疾人和女性残疾人在救助资源分配上处于不利地位
在45岁前，无论是男性残疾人还是女性残疾人，低保覆盖率都随年龄增大而增加，男性残疾人低保覆盖率的峰值可以达到16.4％，女性残疾人低保覆盖率的峰值只能达到12.2％。45～65岁，低保覆盖率又逐渐下降；65岁以后，男性低保覆盖率基本维持在5.5％，女性低保覆盖率基本维持在4.5％。总的来看，男性残疾人和女性残疾人的低保覆盖率在年龄分布结构上具有较强的一致性，并且男性残疾人的低保覆盖率在各年龄段都普遍较女性稍高。
四、残疾人社会保障制度建设的目标模式与具体对策
(一)残疾人社会保障制度建设的目标与模式
1.残疾人社会保障制度建设的基本目标
按照国际经验，同时基于社会公平的价值理念及构建社会主义和谐社会的实际需要，中国残疾人社会保障制度改革的最终目标应当是建立一个比较完善的现代社会保障制度体系，以充分满足全体残疾人这一特殊弱势群体的生存安全及社会发展的基本需求，这不仅是与全国一般意义上的社会保障制度整合，而且是在制度形式与待遇水平上最终超越了全国一般意义上的社会保障制度。
就中国的实际情况而言，这样一种残疾人社会保障制度体系的建立显然尚无法在短时期内实现。为了最终实现残疾人社会保障制度改革的基本目标，当务之急是根据社会现阶段所能提供的各种实际条件，构建切实可行的残疾人社会保障制度的过渡模式，为实现残疾人社会保障制度的目标模式作充分准备。
2.适合国情的残疾人社会保障制度的模式选择
发达国家残疾人社会保障制度的模式，大体上可分为统一模式、分立模式和统分模式三种类型。借鉴发达国家经验，同时根据中国国情，我们倾向于选择“统分结合”模式或称“整合模式”。上述关于中国残疾人社会保障制度建设与改革基本目标的界定，实际上已包含了我们关于残疾人社会保障制度模式选择的看法，这一界定包括两层含义：第一层含义是，这一体系应是与全国一般意义上的社会保障制度衔接或整合；第二层含义是，这种衔接或整合的残疾人社会保障体系，在制度形式、待遇标准、项目设计等方面都是超越全国一般意义上的社会保障制度。
基于中国社会保障制度城乡差别巨大的现实，残疾人社会保障制度改革的基本目标或目标模式在城乡之间难以实现同步，因此，为了推动这一模式，国家可分别针对城乡采取相应的推进策略。针对目前农村残疾人社会保障制度与城市差别较大的现实，应将推动实现农村残疾人社会保障制度与城市的衔接乃至整合作为当务之急。而对城市残疾人而言，上述第一层含义的社会保障制度已经基本建立起来，但目前尚存在一些比较突出的问题。当务之急包括两个方面：一是继续完善现有的社会保障体系(具体措施在后面的内容中重点讨论)；二是创造条件，推动实现上述第二层含义的残疾人社会保障制度改革的目标，即推动残疾人社会保障制度在制度形式、待遇标准、项目设计等方面超越全国一般意义上的社会保障制度，以真正体现对残疾人的特殊保护与关爱。
(二)推进残疾人社会保险制度建设的政策选择
第一，全面提高残疾人社会保险的覆盖水平。要以贯彻落实相关的政策法规为契机，切实保障就业残疾人与其他社会成员平等享受社会保险的权利；通过鼓励、推动和扶持残疾人就业，提高残疾人群体的参保率；对贫困残疾人参加社会保险，政府要给予相应的补贴，提高他们参加社会保险的能力；通过大力发展社会化的保险事业，鼓励暂时或永久丧失劳动能力的残疾人分享社会保险的利益。
第二，加大对失业保险和工伤保险的实施力度。针对残疾人群体失业率高、再就业难的特点，进一步发挥失业保险制度促进残疾失业者再就业的功能，通过将失业保险基金更多地用于对有需要的残疾人进行职业培训补贴、职业介绍补贴、社会保险补贴、岗位补贴和小额担保贷款贴息支出等，努力实现社会保险基金在残疾人群体中的可持续发展。在提高残疾人群体就业率和就业水平的基础上，以制定、实施相关政策法规的形式，监督、规范、制约残疾就业者的雇主履行在失业保险和工伤保险方面的缴费职责，切实维护残疾人群体享受社会保险的合法权益。
第三，重点关注社会保险水平较低的残疾类型及青年和高龄残疾人。智力残疾人在社会保险方面的弱势地位与该残疾类型在七大残疾类型中较低的就业率和就业水平有直接关系，解决上述问题的关键在于积极促进智力残疾人就业和大力发展社会保险社会化。应当在社会保险的总体框架下，针对不同类型残疾人生理、精神残障的实际状况及在社会保险方面的特殊需求，有的放矢地制定适用于不同残疾类型、不同残疾等级的社会保险给付标准和实施办法。
就16～24岁的青年残疾人而言，可以考虑动员社会力量，大力发展残疾人教育、培训事业，通过减免学杂费、提供无息贷款、安排就业等措施，鼓励、支持青年残疾人接受中等教育、职业技能教育乃至高等教育，提高他们参与劳动力市场竞争的能力，促使他们获得一定的职业地位，为取得较高的社会保险水平奠定基础；对高龄残疾人而言，应当考虑综合运用包括临时性的社会救济、制度性的最低生活保障、社区养老、家庭供养等多种形式，弥补该年龄段在社会保险覆盖方面的不足，保障这部分残疾人老有所养。
第四，推动各地区残疾人社会保险的均衡发展。国家在社会保险政策、资金方面应当有意识地向广大经济发展水平较低的后发地区倾斜，促进该地区残疾人社会保险覆盖水平的尽快提高。先发地区在发展自身残疾人社会保险的同时，应当加强对后发地区的支持。后发地区在学习借鉴先发地区残疾人社会保险经验的基础上，应充分发掘自身潜能，积极调动地方资源，因地制宜地推进残疾人社会保险制度建设。
第五，加快农村地区社会保险的制度建设。根据“城市反哺农村”的原则，探索适合农村地区实际情况的残疾人社会保险实现形式，稳扎稳打地推进农村地区残疾人社会保险体系整体水平的提高，逐渐缩小城乡差距。在这一过程中，国家的扶持、城市的帮扶以及农村地区的自助都是不可或缺的手段。
(三)推进残疾人社会救助制度建设的政策选择
第一，以全面推进农村低保制度建设为契机，加大农村残疾人的低保覆盖率。2007年，中国农村低保初步实现了全覆盖。到2008年第一季度末，全国农村最低生活保障人数达到3596.5万人。尽管农村低保制度的快速发展大大提高了农村残疾人的低保覆盖水平，但由于残疾人的特殊性，使得大量处在低保边缘的残疾人生活依然十分困难，应当进一步实行优惠政策，将符合条件的这类残疾人逐步纳入低保范围。据报道，国务院扶贫办公室拟将贫困线提高至年收入1300元。如果这个方案最终得到国务院认可，全国贫困人口将由目前的4000万增加到8000万[6]，届时，纳入低保范围的农村残疾人将迅速增加。
第二，高度重视儿童残疾人、老年残疾人、女性残疾人、听力残疾人的社会救助。儿童、老年人、妇女、残疾人都是受国家法律重点保护的对象，儿童残疾人、老年残疾人、女性残疾人更是国家法律保护的重中之重。但由于他们自身及其家庭在社会中的弱势处境，往往缺乏话语权，在资源获取上更缺乏主动权和行动力。因此，政府应主动承担起代理人的角色，积极主动地为他们提供社会救助和制度化帮扶。中国现有听力残疾人2004万人，占残疾人总数的1/4；在多重残疾中相当一部分人有听力残疾；每年由于各种原因，新生聋儿接近3万名，听力残疾已位居中国各类残疾的第二位。因此，提高听力残疾人的救助覆盖率对于提高残疾人整体的生活水平，显然具有重要的意义。
第三，完善分类救助，提高对无劳动能力的重度残疾人的救助标准。残疾人分类救助包括两层含义：首先，残疾人与其他弱势群体相比具有自身的特殊性，因而需要获得一些特殊服务，如医疗救助、康复等；其次，残疾人群体内部也需要根据残疾等级、残疾类型、职业特征等因素实施不同的救助标准。分类救助的本质是将救助资源作重新分配，并向更弱者倾斜，这有助于提高政府对特殊低保对象的救济标准，使之更能体现对特殊救助对象实际需求的满足。
标签：覆盖率论文; 社会救助论文; 社会保障论文; 智力残疾论文; 中国模式论文; 中国现状论文; 残疾人论文; 城乡差异论文; 低保论文; 城乡差距论文;