建立我国产业保障体系的思考，本文主要内容关键词为：保障体系论文,我国论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国一旦加入世界贸易组织，国内市场将扩大开放，国外企业和产品势必大量涌入，国内众多行业特别是幼稚产业和敏感领域必然受到巨大的冲击。如何合理保护国内相关产业，是我国入世所面临的一个重要课题。《反倾销措施协议》、《补贴与反补贴措施协议》与《保障措施协议》作为乌拉圭回合谈判的重要成果，是世贸组织允许的防范和补救进口冲击所造成产业损害的三个主要协议。迄今我国在反倾销、反补贴方面已初步建立了相关法律体系，然而在保障措施方面尚未起步，有关的法律制度还是一片空白。在我国加入世贸组织日程愈益明朗之际，我们有必要深入探讨《保障措施协议》及WTO 其他有关协议中的保障措施，及早建立并完善我国产业保障体系，从而使国内相关产业得到合理保护。
一、保障措施协议的有关内容
《保障措施协议》是根据1994年GATT第19条所制定的。该条款将“某些产品进口的紧急措施”作为主要的例外条款，用以准许在贸易自由化以后，面对大量进口产品和日益增加的进口压力，对国内生产同类产品的产业提供临时性保护。这种“紧急措施”起到了“安全阀”的作用，故称之为“安全阀”条款。
《保障措施协议》规定，当进口产品就国内生产而言，绝对或相对地大量增长，并因此对国内生产同类或直接竞争产品的产业造成严重损害或严重损害威胁时，进口国可在阻止或补救严重损害或严重损害威胁的必要限度内对该产品采取一些非歧视性的保护性措施，限制进口，以达到国内有关产业免受冲击并进行调整的目的。
保障措施与反倾销、反补贴措施既存在相同点也存在不同之处。相同点在于对产业损害的调查和裁决都是实施协议的主要依据，而在性质、实施条件、保护手段和适用时间等方面存在许多差异：
1、保障措施是对正常贸易情况下的过量进口所采取的相应措施， 即针对公平贸易采取的进口限制；而反倾销、反补贴措施是针对倾销或补贴造成的不公平贸易行为而实施的，旨在遏制不正当竞争，维护公平的竞争秩序。
2、保障措施具有非歧视性， 即不得区分造成产业严重损害或严重损害威胁的过量进口产品的来源国；而反倾销、反补贴措施的实施则具有针对性，只针对有倾销或补贴行为的相关贸易方。
3、在实施条件方面，保障措施主要是依据产业损害调查， 必须是在对国内产业造成严重损害或严重损害威胁情况下才能使用，并且要求过量进口同严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系；而反倾销、反补贴则须认定国内产业遭受实质损害或实质损害威胁，并且倾销或补贴可以是造成实质损害或实质损害威胁的原因。
4、在保护手段方面， 实施保障措施可引用数量限制或修改及撤销关税减让义务的方式，保护国内受损害或损害威胁的产业。此时，数量限制可以是进口配额，也可以是进口许可证或其他进口数量限制措施；修改或撤销关税减让义务则可以重新修改降低的关税或完全撤销最初作出的关税减让。而反倾销、反补贴措施则主要以提高关税为主。
5、在适用期限方面，保障措施一般为4年，在特定情况下可延长为8年，发展中成员的最长适用期可为10年。 同时《保障措施协议》还规定了临时性措施。在任何拖延会导致难以恢复的损害的紧急情况下，有关成员方可依据一项明确证实已经或正在威胁并导致严重损害的初步裁定，采取临时保障措施，临时措施必须采取增加关税的形式，实施期限为200天。而《反倾销措施协议》规定了所谓“落日条款”， 即反倾销税命令自最后决定征收或修改之日起，届满5年自动失效， 也就是说征收反倾销税适用时间一般不得超过5年。
二、保障措施运用的适度性
GATT第19条曾被许多成员方多次采用。截至1994年底，GATT缔约方实施了150例官方的这种保障措施。1950—1984年有124次行动，平均每年3.6次；1985—1994年共26次行动，每年至少3.25次。其中20 例涉及支付或提供补偿（实施保障措施的国家向出口国）；由于进口方没达成协议，GATT授权出口方对引用保障措施的国家实行报复的有13例。可见，运用保障措施呈上升趋势，而实际运用起来也较为复杂。
《保障措施协议》在严重损害或严重损害威胁的确定、调查、期限和审议、通知和磋商等方面均作出了严格的规定，旨在加强多边控制，防止借用保障措施限制国际市场的公平竞争。其中，协议第8条规定， 有关成员方可就保障措施对贸易所产生的不利结果，商议任何贸易补偿的有效方式。如在规定时间内未达成协议，受影响的成员方可撤销对等减让，实行贸易报复。
保障措施之所以被称为市场开放的“安全阀”，是由于保障措施力度较大，也正是缘于此，世贸组织成员在使用上均较为谨慎。如果滥用或使用不当，保障措施不仅将妨碍正常贸易、限制国际市场上的公平竞争，而且也容易导致贸易报复及报复升级，引起成员间的“贸易大战”。因此保障措施应当“慎用”，注意其适度性。
运用保障措施，需要把握其前提条件。这包括：①某一产品进口大量增加；②产品进口大量增加的原因必须是不可预见的情况发生；或是承担包括关税减让在内的关贸总协定的义务所产生的；③存在“严重损害”或“严重损害威胁”的事实；④这种“严重损害”或“严重损害威胁”是由于进口大量增加造成的。同时，还必须承担相应义务，包括：①适用产品要有针对性；②实施措施与程度的适度性；③实施时的非歧视性；④优惠关税减让中止；⑤磋商的义务。
现阶段我国产业发展水平总体上仍处于发展中国家之列，产品竞争能力、产业承受能力和成熟程度等同发达国家相比存在相当大差距。近年来进口产品大量增长对国内市场造成冲击，导致企业开工不足、经济效益滑坡的现象时有发生。入世后，我国大多数产业将受到进口产品的严重冲击，特别是一些发展层次低的技术密集型产业和高新技术产业，如机电行业（包括汽车工业）、化工行业、医药行业；一些对外开放程度较低、国有经济比重较高的产业，如石油行业、钢铁行业，以及第三产业中的金融、保险、信息（包括电信）、航空等将受到比其他产业更大的冲击。在进口增长严重损害到国内产业，但并未在价格上构成倾销或在性质上属于补贴的情况下，我们就只能根据《保障措施协议》，对进口增长的比例和数量、在国内所占市场份额、国内产业相关产品的总产量和销售水平的变化、生产率、能耗、损益及就业进行调查并进行量化分析，采取相应的进口限制措施，进而有效地防范进口过量增加对我国产业所造成的冲击。
三、建立我国产业保障体系的对策建议
我国作为最大的发展中国家加入世贸组织，运用保障措施保护国内相关产业，最重要的是必须建立一套行之有效的产业保障体系。
1、制定《产业保障措施条例》。为了合理运用保障措施， 根据《保障措施协议》及相关协议，结合我国产业发展的具体情况，并借鉴世贸组织成员的经验，应当及时制定我国的《产业保障措施条例》。该条例要确定过量进口增长和国内产业损害的标准，明确产业损害调查的内容、方式和程序以及产业保障措施（包括临时措施）的实施方式和期限，对有关双边或多边的通知、磋商、协调及争端解决规定，以使对国内产业的保护法律化、规范化，并与《保障措施协议》等WTO 有关规则相适应。
2、先行拟订《产业损害调查与保障机制暂行办法》。 《产业保障措施条例》涉及许多复杂而敏感的问题，而我国至今尚未加入世贸组织，有些问题一时难免把握不准，因此制定《产业保障措施条例》需要有一个过程。在该条例正式拟订颁布之前，作为应急之策，可先以行政规章形式规范产业投诉和调查机制，为下一步制定并实施《产业保障措施条例》奠定基础和积累经验。
3、健全保障措施运作机制。我国依据《反倾销、 反补贴条例》等有关法规，已开展过几次反倾销调查，对合理保护国内相关产业取得了一定成效和经验，但是一方面保护力度还不够，另一方面运作机制上也有不完善之处。比如目前我国的反倾销调查单位涉及4 个部门（即外经贸部、国家经贸委、国务院税则委员会和海关总署），各部门之间在协调意见及审批文件等事务方面耗费了大量的时间和人力。据悉，澳大利亚只有一个政府部门负责反倾销调查工作，一个案子从立案到终裁只需155天（加拿大266天、美国280天、欧盟365天），而我国的第一例新闻纸案用了足足一年半时间。如此反倾销运作机制导致工作效率低下，如果也将其用于保障措施方面，就不仅会给外方留下某些口实，更严重的是必然降低我国运用保障措施等武器合法保护国内产业的效力。为此，应当以反倾销、反补贴措施框架下的产业损害调查与裁决为基础，修改并完善现有《产业损害调查与裁决委员会听证规则》，把保障措施与反倾销、反补贴措施综合起来运用，使之适应全面开展产业损害调查的需要。
4、着力构建服务业保障体系。 保障措施不仅局限于商品贸易领域，对服务贸易领域也同样适用。WTO《服务贸易总协定》第10 条规定的保障措施，与《保障措施协议》原则是一致的，它准许WTO 成员在由于没有预见到的变化或由于某一具体承诺而使某种服务的进口数量太大，以至于对本国内的服务提供者造成严重损害或严重损害威胁时，该成员可以部分地或全部地中止此承诺以弥补这一损害。与发达国家相比，我国服务贸易发展水平十分低下，入世后服务贸易领域受到的冲击必然会更多更大。因此，研究服务贸易领域的保障措施，建立相应的保障体系乃是当务之急。