城镇贫困职工解困机制问题研究，本文主要内容关键词为：城镇论文,贫困论文,职工论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革的深入和社会主义市场经济体制的建立，我国城镇职工贫困问题已成为一个严重的社会经济问题，越来越引起人们的关注。据国家统计局推算，1996年我国城镇至少有1200万人处于相对贫困状态，其中95%以上为职工或职工家庭。认真研究、逐步建立城镇贫困职工解困机制，妥善解决城镇职工贫困问题，是当前摆在各级领导面前一个亟待解决的重大课题。
一、城镇贫困职工的现状
从理论上讲，贫困可分为以统计标准确定的相对贫困和以实际生活状况确定的绝对贫困。所谓绝对贫困，是指城镇职工或其家庭依靠劳动所得的合法收入不能维持其基本生存需要，主要表现为基本生活难以保障。所谓相对贫困，是指城镇职工个人和其家庭依靠劳动所得的合法收入，不能维持社会可以接受的最低标准。其标准主要是相对于社会平均收入而言。在我国，由于经济发展水平和社会总体收入水平所决定，贫困问题主要表现为绝对贫困，对我国社会经济政治生活的影响也主要是绝对贫困。因此，本文主要研究城镇职工绝对生活贫困及其解困机制问题。
（一）城镇贫困职工家庭生活状况
1.入不敷出，借贷度日。这是最基本的特征。抽样调查资料显示，1996年我省最低收入户职工家庭的人均可支配收入为2133元，仅相当于全省最高收入户和中等收入户职工家庭人均可支配收入的24.4%和45.5%，而人均消费性支出却为2281元，年收支倒挂148元。 这表明他们当年不仅无分文结余，而且只有靠借贷等方式才能维持基本生活。1992年至1996年年年如此，无一例外。
2.食物消费少，营养价值低。调查资料表明，1996年我省贫困户职工家庭尽管拿出60.9%的生活费收入用于食品消费，但与最高收入户和平均收入户相比，其消费量仍有很大差距。从他们食品消费的营养成份来看，经折算，除脂肪含量稍高外，热量、蛋白质、碳水化合物三大要素均明显低于国家营养学会推荐的维持人体正常生理需要的最低极限标准，一年四季很少吃到肉鱼蛋禽。个别贫困职工仅靠盐水泡饭或咸菜等维持基本生活。
3.穿用简陋，改善困难。1996年我省5 %贫困职工家庭人均衣着消费支出仅为全省平均收入户职工家庭的45.2%。彩电、冰箱拥有量分别比全省平均收入户职工家庭低22.2和31.7个百分点。
4.文化消费水平低。1996年我省贫困职工家庭人均娱乐、文教开支为164.4元，仅为全省平均收入户的48.7%，精神生活十分贫乏。
（二）城镇贫困职工的结构和特点
1.从就业情况看，企业职工已成为城镇贫困职工的主体。国家统计局对有关贫困户的调查统计结果显示，户主在国有企业工作的贫困家庭占全部贫困家庭的53.9%。离退休人员占16.7%，在集体单位工作的占16.3%，三项合计为86.9%。这表明企业在职和退休职工已成为我国城镇贫困人口的主体。
2.从行业构成看，城镇贫困职工的构成具有明显的行业特点。我省贫困职工主要集中在工业（包括轻工、纺织）和商业等行业，分别占贫困职工总数的43.3%和18.9%。两者合计占贫困职工总数的62.2%，而一些效益较好的行业，则明显较少。贫困职工家庭的行业性问题十分突出。
3.从所有制构成情况看，贫困职工主要集中在国有、城镇集体经济单位。1996年在我省贫困居民中，国有经济单位的职工占32.2%，城镇集体经济单位职工占42.2%。国有、城镇集体经济单位职工已成为我省贫困职工的主体。
4.从职业构成看，生产工人和商业服务性行业职工占多数。1996年在我省贫困户居民家庭中，生产工人和商业服务性行业工人占46.7%，专业技术人员占6.6%，一般办事人员和管理人员占22.2%， 而国家机关、党群组织、企事业单位负责人中则无一名贫困者。
5.从文化构成看，贫困职工文化程度低的占多数。据对我省4000份特困职工档案分析，初中及其以下文化程度的占56%，高中、中专、中技占43%，大专以上的（含大专）仅占1%。
二、 城镇贫困职工问题产生的原因及其对改革发展稳定的影响
（一）城镇贫困职工问题是建立社会主义市场经济体制过程中难以完全避免的现象
据分析，造成城镇职工贫困问题的主要原因有：
1.企业效益不好是城镇职工贫困问题产生的直接原因。据省总工会对全省4000多名特困职工档案分析，有32.4%的特困职工陷入贫困的主要原因是企业效益不好。
2.社会分配不公是城镇职工贫困问题产生的社会原因。据资料分析，1996年，我省10%最高收入户职工家庭人均生活费收入为8734元，与5%最低收入户收入相比，高低收入相差3.09倍。 在我国经济发展水平还不高，可供分配的资源还非常有限的情况下，收入差距的不断扩大，必然导致一部分人的收入下降和生活困难。而且这种收入差距及贫困问题的产生，并非完全取决于甚至很大程度上不取决于职工个人勤劳程度或市场竞争的结果，为此绝大多数职工和社会各界难以认可。在调查中我们发现，1996年家庭人均收入低于最低生活保障线的贫困职工中，没有一名金融、保险、邮电、电力等效益较好的行业职工。
3.体弱多病、文化技能低，竞争能力差是造成职工贫困的自身原因。市场经济的发展为劳动者平等竞争，增加收入创造了良好的外部条件。但市场经济是一种竞争经济，优胜劣汰是市场经济的基本法则。下岗、失业职工中，体弱多病、文化技能低、缺乏专业技术等，已成为部分职工陷入贫困的一个不可忽视的自身原因。据全国总工会调查，当前失业人员重新就业难的主要原因，因技术水平低的占57.9%，因文化水平低的占25.8%，因年龄大身体弱的占6.5%，其它原因的占7.5%。
4.社会保障功能的缺陷，是贫困职工增多的重要原因。近年来，我国社会保障制度的改革取得了积极进展，但从总体上来讲，仍滞后于整个经济体制改革的步伐。一个适应市场经济体制要求的、真正独立于企业之外的社会保障体制尚未建成。这种社会保障功能的严重缺陷，不仅与市场经济体制的要求相距甚远，而且使一部分贫困职工陷入贫困后，难以及时得到企业和社会的救助。
（二）城镇职工贫困问题对改革发展稳定的影响
1.城镇贫困职工问题是顺利推进改革的极大障碍。改革的深入，离不开广大职工群众的理解和支持。城镇贫困职工问题的日趋严重，一方面降低了广大职工群众对改革的经济和心理承受能力，使他们对改革的前途产生怀疑，甚至可能对改革失去信心。另一方面，城镇职工贫困问题的存在，使许多涉及职工群众切身利益的改革措施难以出台实施，严重影响改革的进程。
2.城镇贫困职工问题是经济发展的沉重羁绊。我国现阶段以企业职工为主体的城镇贫困问题，使部分贫困职工产生不满和失望情绪，严重影响劳动者积极性和创造性的发挥，直接降低劳动生产率，影响经济的快速发展。另一方面，以企业职工为主体的城镇贫困问题的存在，使一些贫困职工因为生存需要、经济所迫，只能维持劳动力的简单再生产。其本人和子女的营养状况、受教育的机遇和条件等都因经济条件的制约而很难改善。其结果直接影响到劳动者的素质提高，最终直接影响经济的发展。
3.城镇贫困职工问题是威胁社会稳定的隐患。据调查，少数失业职工下岗后，因种种原因就业无门，生活困难，铤而走险，违法犯罪的事件时有发生。尤其值得注意的是，以企业职工为主体的城镇贫困人口，虽然在总量上和总体贫困程度上不及农村贫困人口，但其对社会稳定的影响要比前者大得多。主要表现在：一是城镇贫困职工比较集中，职工的文化程度、认识能力和敏感程度高于贫困农民，对社会稳定的影响力较大；二是在计划经济体制下，初步形成职工生老病死依靠企业的一套保障制度，职工对企业保障的期望值比较高。随着改革的深入，经济体制的转变，原有的以企业保障为主体的社会保障体制难以适应市场经济的要求。而目前这种适应市场经济要求的社会保障制度又尚未健全，少数困难职工基本生活不能及时得到保障，极易产生不稳定因素；三是由于目前城镇职工贫困大多是因行业或企业效益不好造成的，以行业和企业为主体的突发性事件时有发生，严重影响社会稳定。
4.城镇贫困职工问题严重影响党和政府与人民群众的关系。一些贫困职工对社会分配不公形成的贫富悬殊反映强烈，对社会上一些人以权谋私，一掷千金，肆意挥霍，而自己基本生活难以保障所形成的极度反差非常不满，进而对党的改革开放政策产生困惑和误解，影响了党和政府与人民群众的血肉联系。
三、城镇贫困职工解困工作中存在的问题
近年来，我省职工扶贫解困工作虽然取得了一定的成绩，但与市场经济体制的要求和贫困职工的需要相比，还有很大的差距。这主要表现在：
一是体制不适应。随着企业改革的深入，经济体制的转变，我国传统的以企业为主体的社会保障制度很难适应市场经济条件下企业参与市场竞争的需要，使一些企业因多种原因在激烈的市场竞争中，出现亏损甚至破产，部分职工生活陷入贫困时，无法及时得到企业和社会的保障。
二是保障范围窄。在传统的计划经济体制下，城镇社会救济对象主要是没有劳动能力而又生活困难的五保户。而现在，在市场经济条件下，一些效益不好的停产、半停产企业的失业、下岗职工因种种原因加入城镇贫困居民行列，使我国传统的城镇社会救济体制相形见绌。1996年我省约有城镇贫困人口30万人，而享受城镇居民最低生活保障的人口仅有7万人。
三是保障标准低。1996年我省城镇居民最低生活保障标准，苏南各市不高于140元，苏中各市不高于120元，苏北各市不高于100元。 我们承认城镇居民最低生活贫困线与城镇居民最低生活保障线有一定的区别。城镇居民最低生活保障线的确定，不仅要保障城镇居民的最低生活需要，而且要考虑到各级政府的经济承受能力。但过低的保障标准，难以保障城镇居民的最低生活问题，应引起各级党政领导的高度重视。
四是保障资金缺。社会保障标准低的直接原因是社会救济经费不足。据国家有关部门统计，1996年我国社会保障费用在国民收入中的比重为0.23%。由于社会保障资金难落实，致使各级政府出台的许多解困措施形同虚设，难以完全到位。
五是管理机制散。目前，社会各方都很关注城镇特困企业困难职工的扶贫解困工作。民政、劳动、工会和各企业主管部门都从各自的工作性质、任务出发，为搞好特困企业困难职工解困做了大量工作，取得了显著成绩。但还没有形成统一高效的社会化和规范化的扶贫解困工作的管理机制。各地对贫困职工解困工作客观上存在着多头管理、多头负责、多头支出的问题。造成管理成本过高，管理效益较低，使有限的解困资金未能充分发挥出应有的社会效益。
四、关于建立城镇贫困职工解困机制的建议
妥善解决城镇职工贫困问题，一方面要立足于发展经济，努力保持国民经济持续快速健康发展，尽快提高包括城镇贫困职工在内的全体人民的生活水平；另一方面，要从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，逐步建立起与社会主义市场经济体制相配套的，具有中国特色的城镇贫困职工解困机制。具体建议是：
1.加快救济工作立法， 建立城镇贫困职工解困的法律保障机制。
根据我国社会主义初级阶段的基本国情和我国改革、发展、稳定的客观需要，借鉴世界各国解决贫困问题的经验，建议政府有关部门应加快救济立法，从法律上明确包括城镇贫困职工在内的社会救济对象、救济标准、资金来源、管理机构、政府责任等问题，使我国城镇社会救济工作有法可依，有章可循，努力使我国城镇贫困职工解困工作走向法制化、规范化、社会化轨道，为城镇贫困职工解困机制的建立提供强有力的法律保障。
2.实行最低生活保障，建立城镇职工基本生活保障机制。
城镇居民最低生活保障制度，是政府对包括城镇贫困职工在内的城镇贫困居民，按照最低生活保障线的标准给予生活保障的制度。它是社会保障制度的最后一道防线，也是市场经济国家保障社会稳定的通行做法。实行城镇居民最低生活保障制度，不仅是我国城镇社会保障制度从企业保障向社会保障转变的一个重大举措，而且是从根本上建立城镇职工解困机制，促进经济发展，保持社会稳定的有效措施。各级政府有关部门要抓紧建立并实施城镇居民最低生活保障制度，尽快建立和完善城镇贫困职工最低生活保障机制。鉴于目前城镇贫困职工已成为我国城镇贫困主体，传统的以企业保障为主体的社会保障制度难以适应市场经济条件下保障职工生活需要的现状，我们建议目前可以从以下几个方面建立和完善城镇贫困职工最低生活保障机制：
合理确定保障对象。城镇居民最低生活保障对象应为城镇家庭人均生活费收入低于当地最低生活保障标准的所有城镇居民。
科学地制定标准。本着既保障贫困人口的基本生活又有利于克服依赖思想的原则，按照各地居民生活必需品的费用价格和各级地方财政的经济承受能力，实事求是地确定保障标准，并随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高而适时调整。
认真落实最低生活保障资金的来源，明确政府在完善社会保障机制中的作用。确立以各级财政为最低生活保障制度资金来源的主要渠道，切实解决最低生活保障制度的资金来源问题，努力把城镇职工最低生活保障制度落到实处。
3.明确政府责任， 建立以各级政府财政为主渠道的资金保障机制。
资金来源是建立城镇贫困职工解困机制的核心问题。从长远看，实施最低生活保障制度可靠的资金来源只能是各级政府的财政收入。为此，建议各级地方政府要严格按照国务院关于在全国建立城镇居民最低生活保障制度的要求，认真落实城镇居民最低生活保障制度所需的资金，将城镇居民最低生活保障资金列入本级政府财政预算，纳入社会救济专项资金科目，专账管理。每年年底，由各级政府民政部门会同劳动、工会等部门提出下一年度的用款计划，经同级财政部门审核后，列入预算，定期拨付。
4.加强统一领导，实行统一管理， 逐步建立城镇贫困职工解困管理机制。
鉴于目前城镇贫困职工解困工作多头负责，多头管理，多头开支，成本过大，效益不高的现状，建议各级政府切实加强领导，进一步明确政府职能部门在城镇贫困职工解困工作中的职责，由政府有关部门对城镇贫困职工解困工作实行统一领导，制定统一政策，实施统一管理。建立城镇贫困职工解困机制，从最低生活保障线的测定，到救济标准的制定，从保障对象的确定，到保障经费的发放，工作量和工作难度都非常大。仅靠政府某一职能部门是难以完成的，必须由政府主管部门牵头，与政府财政、体改、物价、统计和工会等部门密切配合，共同努力才能取得成效。
5.完善分配结构和分配方式，加大收入调节力度， 逐步建立城镇贫困职工收入分配的保障机制。
受特定的社会组织方式、利益分配方式的影响，目前我国职工个人收入状况，在很大程度上并不取决于职工本人的劳动能力和贡献，而是取决于所在单位和部门的效益。解决这一问题一个很重要的方面，就是要按照党的十五大精神，完善分配结构和分配方式，在坚持效率优先，兼顾公平的同时，切实做到取缔非法收入，整顿不合理收入，调节过高收入，防止两极分化，保障贫困职工的基本生活。
6.加强对城镇贫困问题的研究， 逐步建立城镇贫困职工问题的预测、预警机制。
建议各级政府有关部门要有组织地开展对城镇贫困问题的研究，科学界定贫困标准，建立城镇贫困职工监测指标体系，定期测算城镇居民贫困保障线，城镇贫困的规模、结构、特点、生活状况、贫困原因，城镇贫困职工对各项改革，尤其是对价格体制改革的经济、心理承受能力，以及解困措施和社会保障的实施情况。当城镇贫困规模、贫困程度达到一定警戒线时，及时向政府和社会有关部门发报警情，使各级政府及时发现隐患，采取措施，保持社会稳定。
7.充分发挥工会作用， 逐步形成以工会组织为主体的城镇贫困职工解困的补充保障机制。
工会作为职工利益的代表者和维护者，在解决城镇职工贫困问题，建立城镇贫困职工解困机制中具有不可替代的作用。各级政府要进一步发挥工会组织在缓解城镇贫困职工生活困难以及建立城镇贫困职工解困机制中的补充作用。各级工会组织也要把做好这一工作作为贯彻落实新时期工会工作的总体思路，进一步突出工会的维护职能，服务全党工作的大局。