论民族自治地方在西部大开发中的法律地位，本文主要内容关键词为：民族自治论文,大开发论文,法律地位论文,西部论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：1001-778X(2001)01-0023-04
一、问题的提出
西部大开发是国家提出并积极推进的一项重大的中长期发展战略，在这项战略的理论论证中，西部大开发的政策设计尤为引人注目。（注：西部大开发尽管刚刚起步，西部各省区已经提出了各自在西部大开发中的行动纲领，中央各部委也开始陆续出台向西部倾斜的政策。）我国东部沿海地区的发展经验表明，在地区发展不平衡、社会资源不充足的情况下，政策的导向对于调配资源，推动地区经济的发展具有重要的作用。特别是在市场经济条件下，政策导向实际上是政府利用宏观调控的手段，使社会资源的配置、流向摆脱市场的限制，从而使某些地区取得不能从纯粹的市场上得到的资源，获得快速发展的机遇和空间。
在为西部大开发制定政策时，有几个问题是应当考虑的。其一，西部大开发涉及到12个省、自治区、直辖市，政策设计上既要照顾面，又要突出重点。如果只讲面，则可能因为投入不足，战线过长，效率衰减，而不能实现西部大开发的战略目标；如果只考虑点，不顾及面，则有导致西部地区间不平衡加大的危险。因此，点面结合，适当平衡的政策设计是可取的选择。（注：西部大开发实际上也存在着“梯度推进发展”和“平行推进发展”的选择，我的观点是“点面平衡发展论”。）其二，西部大开发战略与依法治国方略是我国现阶段社会发展的两个主题，前者解决的是经济与发展的问题，后者解决的是社会控制与发展的问题，二者相互支撑，最终的落脚点都在社会发展上。要注意的是，在依法治国的法治背景下，西部大开发必须纳入法治的轨道，有关西部大开发的政策应当有法律依据或者不违反我国的现行法律，并且要采取立法手段，使成熟的政策法律化，这样才能避免政策的随意性和不稳定性。其三，西部大开发的目标是再造一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部，那么，谁是实施西部大开发的主体呢？从法律意义上来说，西部大开发的主体应当是能够承担责任的国家和各级地方政权。在西部大开发中，中央利益与地方利益、中央的积极性与地方的积极性并存，必须妥善处理二者的关系，才能保证西部大开发持久地、顺利地进行下去。
本文要讨论的是与上述3个问题密切联系，或者说是从上述3个问题中引申出来的另一个问题，即民族自治地方在西部大开发中处于何种法律地位？西部是一片广阔的地域，在地方性质上有民族自治地方和非民族自治地方，由于我国少数民族的大部分人口居住在西部，1949年以后，依照我国实行的民族区域自治制度，西部建立了5个自治区，27个自治州，83个自治县，是民族自治地方最为集中的地区。（注：目前我国共有155个民族自治地方，其中有5个自治区、30个自治州、120个自治县。74.2%的民族自治地方都分布在西部。）作为西部大开发主体的民族自治地方与其它非民族自治地方相比，是否具有某种特殊的法律地位？如果有的话，在“点面平衡发展”的西部大开发过程中，必须依法给予民族自治地方政策优待，倾听民族自治地方的声音，照顾民族自治地方的利益。
二、确立民族自治地方法律地位的依据
从一般意义上讲，我国的民族自治地方是依据宪法和民族区域自治法的规定设立的地方行政区域，与非民族自治地方相比，民族自治地方由于实行民族区域自治制度而在法律地位上具有一定的特殊性。民族自治地方的这种特殊性具体表现在政治、经济、文化、教育等若干方面，在法律上形成区别于一般地方权力的自治权，从而奠定了民族自治地方在国家重大决策及其实施过程中的特殊的法律地位。
在承认民族自治地方的特殊法律地位的前提下，势必得出民族自治地方在西部大开发中具有特殊法律地位的结论，但这种特殊法律地位取得的依据何在呢？
首先，重大的国家决策是指事关全国大局，影响未来的重大决策，它的实施对于整个中华民族以及在中国境内居住的各个民族的生存与发展具有深刻的影响。我国是一个统一的多民族国家，多种民族长期并存，各民族由于历史、文化的差异而形成的民族间社会、经济发展的不平衡是我国的基本国情之一。因此，在重大国家决策的制定和实施中，必须从“多元一体格局”的民族关系和地区间、各民族间发展不平衡的基本国情出发，（注：“多元一体格局”的民族关系状态是费孝通先生1988年提出的一个重要概念，以后这一概念很快被民族学界所接受。参见费孝通等著《中华民族的多元一体格局》，中央民族学院出版社，1989年版。）合理地考虑国家利益与少数民族的利益、国家利益与民族自治地方利益、一般地方利益与民族自治地方利益之间的协调，即使是以促进民族地区社会发展的重大决策也不例外。只有这样，重大国家决策的实施才能得到少数民族和民族自治地方的支持，才能对民族团结和社会稳定产生好的社会效果。这是确定民族自治地方在国家重大决策中法律地位的社会依据。
其次，我国宪法和民族区域自治法对民族自治地方的法律地位也做出了明确规定，这些规定的基本要点是：1.民族自治地方的自治机关除享有一般地方国家机关的职权外，依法行使自治权，有自主管理本地方、本民族内部事务的权利；2.民族自治地方要把国家的利益放在首位；3.国家根据少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展；4.国家在民族地方的开发与建设，应当照顾少数民族的利益。以上要点表明，民族自治地方与非民族自治地方在国家重大决策中的法律地位有差别。一是法律权限不同，民族自治地方的自治机关享有一般地方权力之外的自治权；二是利益种类不同，民族自治地方除了一般地方利益之外，还存在着法律确认的民族利益；三是国家承担的责任不同，国家对民族自治地方承担着维护民族平等，加强民族团结，帮助民族地方经济和文化发展的法定责任。我国宪法和民族区域自治法的这些规定是确定民族自治地方在国家重大决策中法律地位的法律依据。
再次，我国少数民族种类多，分布地域广泛，民族地方情况各异，所以，除了调整民族关系的法律外，还有许多处理民族关系的政策。民族政策对于指导法律的实施，增强法律的可操作性具有重要的意义。党和国家关于民族问题的基本观点和基本政策对于我们解决民族自治地方的法律地位问题是十分有用的。这些基本观点和基本政策是：1.民族的产生、发展和消亡是一个漫长的历史过程，民族问题将长期存在；2.社会主义阶段是各民族共同繁荣的时期，各民族间的共同因素在不断增多，但民族特点、民族差异将继续存在；3.民族问题是社会总问题的一部分，民族问题只有在解决整个社会问题的过程中才能逐步解决，我国现阶段的民族问题只有在建设社会主义的共同事业中才能逐步解决；4.各民族不分人口多少、历史长短、发展程度高低，都对祖国的文明作出了贡献，都应当一律平等，应当加强各民族人民的大团结，维护国家的统一；5.大力发展经济是社会主义的根本任务，也是我国现阶段民族工作的根本任务，各民族要互相帮助，实现共同进步和繁荣；6.民族区域自治是中国共产党对马克思主义的重大贡献，是解决我国民族问题的基本制度；7.努力造就一支宏大的德才兼备的少数民族干部队伍，是做好民族工作和解决民族问题的关键；8.民族问题和宗教问题在一些地方往往交织在一起，在处理民族问题时，还要注意全面贯彻党的宗教政策。（注：参见《李瑞环同志在与新形势下民族、宗教问题研讨班学员座谈时的讲话》，《求是》1995年第7期。）从党和国家关于民族问题的基本观点和基本政策中可以看出，实施西部大开发是我国民族政策发展的必然结果；同时，这些基本观点和基本政策所揭示的我国民族问题的规律、特点、发展趋势及其处理民族问题的策略，也是解决西部大开发中所有法律问题的政策依据。
三、民族自治地方在西部大开发中的法律地位
民族自治地方在西部大开发中的法律地位，实际上是作为聚居少数民族群体代表的民族自治地方的自治机关在西部大开发中享有的权利和承担的义务。民族自治地方的自治机关具有双重角色，它一方面是国家的一级政权组织，另一方面又是地域性聚居少数民族群体权利的代表。在我国，民族自治地方的各少数民族群体往往是通过他们的群体代表——民族自治地方的自治机关来维护其族群利益和地方利益。尽管民族自治地方法律地位的承受主体是民族自治地方的自治机关，但其实质是解决地域性的族群利益和地方利益，所以，我们姑且称为民族自治地方的法律地位。
1.民族自治地方在西部大开发中的权利
(1)参与权
位于西部的民族自治地方作为西部大开发的主体参与开发西部是理所应当的，没有民族自治地方的积极参与，就不能实现西部大开发的战略目标，这是一个常识性的问题。然而，从法律上讲，民族自治地方参与权又是一个十分复杂的问题。因为，如果用法律来确定参与的程度、范围和方式的话，需要考虑的决不是单纯的参与权，而是与参与权相关的政治、经济、文化、民族、宗教以及社会其它方面的种种问题。（注：参与权可分为个体的参与权和群体的参与权，这里讨论的是一种特殊群体的参与权。）实际上，我们只是宣告了民族自治地方的参与权，但并没有关于民族自治地方参与国家重大决策实施的程度、范围和方式的法律规定。（注：中华人民共和国成立后，我国在民族地区进行的现代化工业体系的建设，大多忽略了吸收当地少数民族，当地少数民族参与当地工业的程度至今很低。参见徐平《费孝通民族学术思想述略》，载北京大学社会学人类学研究所编《东亚社会研究》，北京大学出版社，1993年版，第320页。）
(2)建议权
西部大开发战略在整体构想和长远目标上无疑是符合民族自治地方少数民族利益的重大决策，但是，这个战略的实现要靠一系列大大小小的工程与项目、一系列事关全局或局部的攻坚战，在这些工程、项目、攻坚战的选择、实施上，民族自治地方应当享有建议权。我国宪法第4条第2款规定：“国家根据少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速发展经济和文化事业。”既然是“根据少数民族的特点和需要”，就应当在西部大开发的工程、项目、攻坚战的选择、实施中倾听民族自治地方的声音，使这些工程、项目、攻坚战的选择、实施真正符合少数民族的特点和需要。民族自治地方建议权的行使尽管有不少合法的渠道，但建议权的采用率却很低。纠正这一现象需要上下两方面共同努力，中央国家机关要克服高高在上、施舍地方的作风，民族自治地方要注意提高建议的质量。
(3)变通权
变通权是我国宪法和法律赋予民族自治地方自治机关的一项重要的权利，它允许民族自治地方的自治机关依照当地民族的政治、经济和文化的特点，按照法定程序，通过立法或行政的手段，对国家的法律或者上级国家机关的决议、决定、命令和指示进行变通。变通权的行使必须具备4个条件：其一，当地民族的政治、经济和文化特点与国家的法律或者上级国家机关的决议、决定、命令和指示存在冲突；其二，变通权的行使必须符合法定程序；（注：根据我国民族区域自治法的规定，民族自治地方的人民代表大会通过立法对国家法律的变通，应当报全国人民代表大会常务委员会或者省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效（第19条）；自治机关对上级国家机关的决议、决定、命令和指示的变通，也要报经该上级国家机关批准（第20条）。这个条件是对变通权的监督和制约。）其三，对法律的变通不得超出《中华人民共和国立法法》允许的范围；（注：2000年7月1日施行的立法法第66条第2款规定，变通规定“不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作出的规定作出变通规定”。）其四，变通权只能由民族自治地方的自治机关行使。从理论上讲，变通权是法律确认的地方保护权，民族自治地方可以运用这项权利抵制与当地民族的政治、经济、文化特点不相符合的国家法律、重大决策和具体管理行为。尤其是西部大开发这样一种国家主导型的发展战略，在实施过程中也存在着民族自治地方的自治机关运用变通权对具体项目进行抵制的可能性，而且，这种可能性能够合法地实现。（注：西部大开发的战略以及各个项目的实施目前还处于国家机关的决议、决定、命令和指示的层次，根据我国民族区域自治法第20条的规定：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”这里要特别注意引者划线的“可以”两字，从法的规范来讲，“可以”是一种允许作出主观选择的行为，可以这样做，也可以那样做，它不像“应当”，“应当”的拘束力很强，意为必须。）如果这样的话，西部开发的进程和推进方式便有政策设计上的主体服从义务与法律安排上的主体权利的冲突。一旦发生冲突，国家可以通过限制变通权的方式推动西部大开发的进程，但是，这种限制所产生的削弱民族自治地方积极性的代价也是显然的。当然，现阶段的国家制度、中央与地方的关系以及民族自治地方自治机关的自治意识还不会导致这种冲突，然而，西部大开发是一项长期的发展战略，冲突的可能性是存在的。
(4)获利权
西部大开发是一项旨在造福于西部的发展战略，该项战略决策之所以能得到民族自治地方的积极响应，重要的原因之一是西部大开发使民族自治地方不仅获得了高速发展的机遇，而且民族自治地方的少数民族也获得了自身发展的机遇。让民族自治地方和少数民族在西部开发中得到实惠，是利用市场经济的利益驱动杠杆动员民族自治地方和少数民族参与西部大开发的有效手段，也是民族区域自治法规定的一种国家义务（第62条）。
现在的问题是如何让民族自治地方获利或早点获利。就目前西部开发的项目来看，短期的利益明显难以实现，例如，退耕还林还草使许多自治地方财政收入减少，“西电东送”还由于地方保护壁垒未被冲破而导致西部送电省区的利益受损等。另外，在一些人的头脑中，所谓西部的发展仅仅是地方经济的发展，而不是少数民族的自身发展。这种观念使得西部大开发的设计中很少考虑促进少数民族自身发展的项目。（注：费孝通先生在80年代中期曾指出：“这一问题从表面上看不存在压迫和歧视，但这种不重视少数民族如何发展的思想，搞不好会发生严重的后果。”参见费孝通《发挥民族优势，开拓民族经济》，载《经济日报》1987年4月11日。）
保证民族自治地方的获利权是十分重要的，在制度设计上，不仅要有民族区域自治法的原则规定，还应当制定具体的可操作性强的配套法规和政策，使中央与民族自治地方的长期和短期、局部和全局利益得到妥善协调；使中华民族的整体利益与各民族的自身利益都能得到发展。例如，在同等条件下，优先考虑民族自治地方的发展，确立民族自治地方享有参与和获得西部大开发地方项目的优先权，使民族自治地方优先占有市场资源，直接获得经济和社会发展的利益，并通过国家的经济开发项目使民族地方的就业、人才引进、企业改制等问题得以解决。
(5)文化保护权
在近现代史上，国内外的经济开发中都有一个值得注意的现象，即经济开发往往导致传统文化的丧失和破坏。（注：在美国的西部开发中，印第安人的文化遭到了毁灭性的破坏。时至今日，这段历史仍然令人发指。）针对这种现象，联合国成立以后，制定和通过了一系列旨在保护各民族和少数人文化权利的国际公约及国际性文件，各民族和少数人的文化权利作为一种重要的基本人权受到国际社会的普遍重视。（注：1966年12月9日在纽约开放签字的《公民和政治权利公约》中的第27条是一条著名的保护少数人文化权利的规定。该条文规定：“凡有种族、宗教或语言少数团体的国家，属于此类少数团体之人，与团体中其他分子共同享有其固有文化，信奉躬行其固有宗教或使用其固有语言之权利，不得剥夺之。”1992年联合国又通过了《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，进一步对上述权利进行规定。）
民族文化是一个民族赖以保持其民族特征的生活方式以及知识和信仰体系。倘若一个民族的文化被破坏而致毁灭，这个民族也将走向消亡。民族文化同时又是一种不断变迁的模式和体系，民族群体内部的变革和民族群体与外部的交往，必然会引起民族文化的变迁。尤其是在现代化的进程中，随着全球化趋势的扩大，传统文化和多元文化的保护始终是各国必须面对和谨慎处理的一个问题。我国是一个坚持民族平等、民族团结和各民族共同发展繁荣的国家，在西部大开发中保护各民族的文化既是民族自治地方的权利，也是国家的责任。（注：民族文化的保护和民族经济的发展是各民族维护其生存及其民族特征的两个重要方面。在西部大开发中，民族自治地方的自治机关应当清醒地认识到，狭隘的民族文化保护观念或急功近利的经济开发观念都会对民族的生存与发展带来危害。民族文化的保护和民族经济的发展是相辅相成的，任何一方面都不能偏废。）我国民族区域自治法在许多条文的内容中规定了民族自治地方的自治机关保护本地方民族文化的职责和权利，这些规定涉及民族文化中的风俗习惯、宗教信仰、语言文字、生活方式和文化遗产等诸多方面的保护与发展。因此，民族自治地方的自治机关在西部大开发中应当以民族区域自治法为依据，努力避免经济开发对民族文化的破坏，积极探索在经济开发中进一步发掘、利用和保护民族文化的有效途径，使民族文化成为经济开发中的一种不可替代或放弃的资源。（注：民族文化是现代化进程中能够加以利用并促进社会发展的重要资源。在旅游业、环保方面，民族文化资源的利用已经显出效益。）
(6)自主开发权
民族自治地方自主开发权的法律依据来自于民族区域自治法第25、26条，27条。这四个条文规定民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，可以自主地安排、管理地方性的经济建设事业，或者依照法律，调整本地方的经济关系，管理和保护本地方的自然资源。（注：在提请九届全国人大常委会第18次会议审议的“民族区域自治法修正案草案”中，第28条拟增加民族自治地方可以依照法律，“合理开发利用”本地方自然资源的规定。）经济开发是经济建设事业的重要环节，承认民族自治地方经济建设上的自主权，就等于承认民族自治地方享有经济开发上的自主开发权。
现在的问题是在西部大开发中，民族自治地方的自主开发权到底有多大？在过去实施梯度开发战略的过程中，由于对西部的开发力度弱，民族自治地方的自主开发权还没有成为一个突出的问题，但在西部大开发中，这个问题将随着开发力度的加大和资源的有限性而凸现出来。实际上，即使从法律上讲，民族自治地方的自主开发权也受到了多重限制，例如国家计划、法律规定等。就我国法律有关资源的规定为例，我国领域内的矿产资源属于国家所有，民族自治地方仅享有保护和管理的职责，如果允许民族自治地方有自主开发权的话，资源开发、利用和享有的方式、范围、程度都是法律上需要解决的问题。也就是说，自主开发必须限制在一个合理的度上，避免重复建设和低效率、破坏性的开发，这样才有利于自然生态、经济和社会的可持续发展。
2.民族自治地方在西方大开发中的义务
(1)以国家利益为重的义务
西部大开发涉及面广，影响力久远，关系到整个国家的发展和前途。所以，在西部大开发的过程中，民族自治地方的自治机关和各民族群众应当正确处理地方利益与国家利益的关系，自觉地将国家利益放在重要的位置，保证由国家为主导推进的西部大开发能够顺利地进行。
2.实施法律的义务
在西部大开发中，民族自治地方的自治机关依然承担着保证国家法律在民族自治地方有效实施的义务。民族自治地方的自治机关要坚决贯彻“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，采用立法、执法、司法的手段，创造良好的法律环境，为本地方的经济开发提供有制度保障的、能实现合法预期经济目标的社会条件。
3.维护统一的义务
在我国西部，有5个省、区位于边疆，巩固国防、维护国家统一是边疆地区的重要任务，也是西部开发顺利进行的重要条件。建国以来，民族自治地方的自治机关和各民族群众为巩固国防，维护统一作出了巨大的贡献，国家应当通过西部大开发给边疆地区更多的投入，使边疆地区的国防和维护国家统一的工作奠定在雄厚的经济基础上。同时，西部大开发是在和平环境下进行的经济活动，需要有社会稳定的条件，因此，民族自治地方要从国家的大局和地方的发展高度出发，将维护国家统一的义务承担起来。
综上所述，西部大开发在实施中会碰到许多复杂的利益冲突，其中，民族自治地方和中央、民族自治地方和非民族自治地方之间的利益冲突，事关我国民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的大局，不能掉以轻心。在依法治国的法治背景下，解决上述利益冲突的最佳选择是明确民族自治地方的法律地位及其相应的权利和义务，以便使民族自治地方和少数民族的合法利益在经济开发中能够得到切实的保护。为此，加强民族立法和西部大开发的立法是我国将西部大开发纳入法治轨道的当务之急。
收稿日期：2000-11-24