全球人才战略背景下外国人来京就业的管控机制：现状与展望*
李伯轩
中国政法大学国际法学院，北京 102249
摘 要 ：对外开放的四十年见证了北京逐渐蜕变成为一个国际化的大都市。一直以来，北京都是外国人来华工作的首选地之一。然而，现行的外国人来京就业管控机制存在的弊病影响了首都引智工作的顺利开展和实际效果。这方面的改革已经是势在必行，其动力源自国际和国内两个层面的因素。外国人来京就业管控机制的改革应以首都能够“控量保质”地引入外国人才作为目标。为了实现这一目标，外国人来京就业管控机制的设计应当遵循外国人就业权与首都公共利益相协调的原则以及宽严相济的原则。在这两个原则的指引下，现行机制应从监管主体、准入标准、监管程序、惩戒措施这四个方面得以完善。
关键词 ：引智；外国人；来京就业；管控
一、引言
北京是一座有着三千多年历史的城市。在1860年第二次鸦片战争结束前，来京的外国人主要是他国的使臣、商人、传教士、探险家等。在1860年《北京条约》签订之后，英国、法国、美国和俄国率先在北京的东交民巷建立了各自的使馆，德国、比利时、日本、奥地利、葡萄牙、荷兰、西班牙等国随后接踵而至。在这一时期，除了大量涌入北京的外国官员、翻译、随从和军人外，另有不少来京从事教育工作的外国人。由清政府于1862年开办的京师同文馆以培养外语翻译和洋务人才为目的，聘用外国人以教授英文、法文、德文、俄文、日文、天文、算学等课程。从19世纪60年代至20世纪初，英国中华圣公会教、日本人山本龙四郎等人、法国人吉善、德国人里布克、美国基督教卫理公会等先后在北京创设“崇德学堂”、“清语同学会”、“法文学堂”、“德华普通学堂”、“仁光医学堂”等。这些组织的主要管理人员和教习均为外国人。在1937年卢沟桥事变后，北京被日军攻陷。即便是在日军占领时期，北京城内仍有许多来自欧美国家的传教士和洋教习。在1949至1960年间，大批的苏联专家来到北京支持新中国的建设。尽管从明朝后期起北京就成为了中外文化的汇聚地，但是外国人来京真正的蓬勃期则是出现在我国实行对外开放政策之后。
对外开放的四十年见证了北京逐渐蜕变成为一个国际化的大都市。人口的多元化一向被视为国际化城市的核心构成要素之一。截止2012年，在京常住的外国人就已经达到了20万人，成为了首都城市发展和日常生活中不容忽视的一股力量。[1]从目前的情况来看，来京工作的外国人主要流向了教育科研机构、国际组织、跨国公司、外交部门、新闻机构等。
人才是立业之本、兴业之源、弘业之道。康有为曾说道：“国势之强弱，系乎人才。”中华民族自古便有尚贤爱才的优良传统。邓小平同志于1983年7月8日发表的《利用外国智力和扩大对外开放》重要谈话开启了我国引进国外智力(引智)的新篇章。时至今日，引智的重要性有增无减。引智已经成了我国应对国际竞争和国内需求的必然选择。北京一直是外国人来华工作的首选地之一，所以在引智方面，北京应当成为全国的表率和排头兵。然而，现行的外国人来京就业管控机制存在的弊病影响了首都引智工作的顺利开展和实际效果。因此，外国人来京就业管控机制改革的必要性和紧迫性已经凸显出来。
以最小数据集原理为基础，采用主成分分析和相关分析对pH、有机质、碱解氮、速效磷、速效钾、有效硼、有效镁、有效锌、水溶性氯等9项指标进行筛选，确定最终评价指标。以筛选出的指标为基础，采用熵权法确定各指标的权重。并采用指数和法，根据权重大小计算土壤综合指数(SFI)。
二、外国人来京就业管控机制改革的动因
外国人来京就业管控机制改革的动力源自国际和国内两个层面。从国际层面来看，全球人才的争夺战已经在世界范围内打响；从国内层面来看，首都的发展需要外国人才提供助力。
母亲拿着金枝的一元票子，她的牙齿在嘴里埋没不住，完全外露，她一面细看票子上的花纹，一面快乐有点不能自制地说：
地形图中应标示测绘范围内的测量控制点、建（构）筑物、道路、绿地、水系、管线及附属设施等地物、地貌要素以及地理名称、注记等。对建筑物单体原则上不综合取舍，要详细测绘建筑物轮廓及阳台等其他附属设施，如柱廊、檐廊、架空通廊、底层阳台、门廊和室外楼梯等。对及涉及保留和拆除要求的建筑物也要进行测绘。对项目所属的配套工程，如绿地、停车场、配套的公共服务设施、物业管理设施、市政公用设施等，要进行测绘。
(一)全球人才战略的兴起
为了吸引外国人才，许多国家早已积极地行动起来。[2]美国是实施国际人才争夺战略的先驱。在20世纪90年代，随着美国的产业结构向着知识经济转型，美国的人才缺口日益扩大。因此，美国的移民法在移民类别和移民限额的设定方面体现出了明显的吸引外来人才的政策倾向。美国前总统克林顿在2000年向国会提交的人才引进计划中提出美国不仅应当大幅增加高端人才的引进名额，而且应当以法律形式保障外来人才在美国的合法权益，提升全社会对智力资本的认同。即便是在“9·11事件”之后，美国对于外籍人员进入美国国境采取了严格的管控措施，但是美国对外来人才的友好政策始终未曾动摇。日本在引进外国智力方面亦是走在世界的前端。在20世纪90年代，日本政府提出了“科学技术创造立国”和“告别模仿与改良时代”的口号。为了尽可能地吸收外国人才以推动此目标的实现，日本政府设计了三大举措：一是，制定和实施有利于外国人才赴日工作的政策法规；二是，把部分高科技实验室设在外国名牌大学或科技中心的附近；三是，鼓励日本官方和非官方机构与国外优秀教育机构的交流与合作。德国于本世纪初期加入了全球人才的争夺战。2000年3月，德国前总理施罗德宣布德国政府将颁行一系列有利于外国人才赴德工作的新政策，对符合条件的外籍人员发放长期的在德工作居留许可证。德国于近期再次放宽了向科学家、高级管理人员、工程师等职业群体发放永久居留签证的条件，以吸引特定领域的外国人才赴德工作。其他国家在争夺外籍人才方面也是不遗余力、不甘示弱。比如，澳大利亚为有意赴澳工作的外籍人员提供职业规划服务，并进一步缩短了长期居留资格的审批时间；卢森堡为入境工作的外国人才提供必要的语言培训，以帮助他们更好地融入当地的生活等等。
三是立足现实，促进整合的务实开展。除了发挥政府“自上而下”的机制、制度的保障外，还要充分发挥成校和文化礼堂的主体作用，发挥 “自下而上”的力量，通过这种来自内部的、自发的努力，激发成校和文化礼堂的积极性和热情，形成一个完善的体系，不仅有助于整合的持久性和生命力，还有助于构建学习型社会。从成人学校和文化礼堂自身的角度，不怨不靠不等，积极有为，有一腔兴盛文化、振兴乡村的热血，齐心协力，相向而行。立足现有文化礼堂的设施设备和乡村成校的条件，根据需要与可能，创造性地开展活动。
当前，国与国竞争和较量的主战场已经转移到了以经济和科技为支柱的综合国力方面。人才成为了一个国家重要的战略资源。谁掌握了人才谁便能够在国际竞争中占据优势地位。将人才等同于本土人才的狭隘理解已经随着时代的发展一去不复返。取而代之的是全球人才的理念。这种转变的背后是各国对于外国人才在本国发展中所扮演的重要角色的深刻认识。以美国为例。在美国的经济和科技领域，外来人才已经成为了不可或缺的中坚力量。在美国的专利获得者中，有近三分之一是外来移民；在美籍的诺贝尔奖获得者中，有近三分之一是外来移民；在美国高科技公司的创始人中，有近四分之一是外来移民；在美国市值排名前50位的上市公司的高管人员中，有近一半是外来移民。这些数字清楚地表明外国人才对于一国发展所能起到的举足轻重的作用。
自2013年起，欧洲工商管理学院与其合作伙伴在每个年度会发布一份全球人才竞争力指数报告。该报告旨在衡量一个国家或城市在人才培养、吸引和留存等方面的表现。它有助于政府、企业或其他利益相关者在教育、就业或移民等方面及时对现行的人才政策作出优化和调整。全球人才竞争力指数由六项指标构成，他们分别是人才赋能指标、人才吸引指标、人才培养指标、人才保留指标、职业和技术技能指标、以及全球知识技能指标。2018年度的全球人才竞争力指数报告涉及119个国家。这些国家的国内生产总值之和占到了全球总量的98%。报告显示全球人才竞争力位居前列的国家多为发达国家。瑞士位居榜首、新加坡和美国紧随其后。在排名前25位的国家中，欧洲国家占了16个名额。排名靠前的非欧洲国家包括澳大利亚(第11位)、新西兰(第12位)、加拿大(第15位)、阿联酋(第17位)和日本(第20位)。报告指出排名靠前的国家大致可以分为两类：一类是长期受益于全球人才的经济体(如美国、澳大利亚、加拿大等)；另一类是将自身明确定位为“人才枢纽”的经济体(如新加坡、卡塔尔、阿联酋等)。
在2018年的全球人才竞争力排行榜上，中国位列第43位，较2017年度上升了11位。报告显示中国在人才培养方面(第29位)和全球知识技能方面(第22位)表现突出。这集中体现在中国学生优秀的阅读和科学能力以及中国大学在国际排名中的崛起。然而，中国在人才吸引方面(第76位)和人才保留方面(第64位)的表现较弱。在城市排名方面，排在前10位的城市清一色的是欧美国家的城市。排在第1位到第10位的城市分别是苏黎世、斯德哥尔摩、奥斯陆、哥本哈根、赫尔辛基、华盛顿、都柏林、旧金山、巴黎和布鲁塞尔。在排名前20位的城市中，仅有3座非欧美国家的城市，他们是东京(第12位)、首尔(第18位)和悉尼(第20位)。在排名前100位的城市中，中国共有6座城市上榜，他们分别是北京(第55位)、杭州(第66位)、上海(第70位)、深圳(第73位)、广州(第77位)和天津(第83位)。在2017年的全球人才竞争力城市排行榜中，排名最靠前的中国城市是上海(第37位)。尽管在最新的榜单中，北京成为了最具全球人才竞争力的中国城市，但从全球排名来看，中国城市的排名存在整体下滑的现象。因此，在全球人才争夺战已经如火如荼的今天，如何进一步优化北京的引智策略成为了我们必须加以思考的一个问题。
(二)首都发展的需要
在20世纪50年代初期，我国曾积极聘请苏联等国的专家来华以便为新中国的建设提供助力。这些专家在我国的100余项重点建设工程中作出了重要的贡献。然而，在这一时期，意识形态领域的尖锐斗争限制了我国引智的规模和深度。一方面，企图孤立和扼杀新生红色政权的西方资本主义国家在政治、经济、文化、教育等方面对我国实施了层层的封锁；另一方面，为了抵御西方资本主义国家的渗透和侵蚀，我国当时采取的是保守封闭的对外政策。
我国的引智工作在改革开放的大潮中迎来了春天。1983年7月8日，邓小平同志在《利用外国智力和扩大对外开放》重要谈话中明确指出“要利用外国智力，请一些外国人来参加我们的重点建设以及各方面的建设。”谈话提出了外国智力的概念和利用外国智力加速现代化建设的重要思想，揭示了利用外国智力和扩大对外开放的内在联系，确立了引智工作的基本方针、原则、目的和方式，构筑了新时期引智工作的基本框架。我国的引智战略从萌芽到成熟的演进历程可以被分成三个主要阶段：第一，从党的十一届三中全会到党的十三届四中全会这一阶段是我国全面开创和积极推进引智战略的时期；第二，从党的十三届四中全会到党的十六大这一阶段是引智工作取得突破、蓬勃发展的时期；第三，自党的十六大以来，引智工作迈入不断创新、深入发展的时期。
《党的十八大报告》指出中国要广开进贤之路，广纳天下英才，充分开发和利用国内和国际的人才资源，积极引进和用好海外人才，要把各方面优秀的人才聚集到党和国家的事业中来。自党的十八大以来，习近平总书记就如何做好人才工作、实施人才强国战略，在不同场合发表了一系列重要论述，为各级党政机关、企事业单位等组织开展人才工作确定了战略、明确了目标、阐明了重大问题和重点任务，为未来中国人才战略的执行和实施指明了努力方向和发展路径。2016年5月，习近平总书记就我国人才制度建设作出重要指示。他说道办好中国的事情，关键在人，关键在人才，综合国力的竞争说到底是人才的竞争，所以中国有必要加快构建具有全球竞争力的人才制度体系，聚天下英才而用之。《党的十九大报告》进一步指出人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源，所以中国应当聚天下英才而用之，实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，把国内和国外各方面的优秀人才集聚到党和人民的伟大奋斗中来，让各类人才的创造活力竞相迸发、聪明才智充分涌流。这种“聚天下英才而用之”的人才观使得引智工作的重要性再次得到了确认和提升。
2.3.1 核心机构分析 研究机构象征着相关的研究成果的生产、创造和扩散源领域，对其进行可视化分析可以评估的科研实力及其对影响，为学科布局、机构合作科研人员进修以及人才引进提供参考依据[10]。通过检索得到的期刊进行整理、统计得到图4。
随着时代的发展，北京的城市定位也在发生着变化。1982年，“工业基地”的提法从北京城市总体规划中被删去。在1993年的城市规划中，北京被定位为国家的政治、经济、文化中心。在2004年的城市规划中，北京被定位为“国家首都、政治中心、文化中心、宜居城市”，此前的“经济中心”的提法被抹去。2014年2月，习近平主席在考察北京时提出了“四个中心”的新型定位，即将把北京打造为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。“四个中心”目标实现的关键之一便在于发挥各类人才的积极作用。丰富的智力资源应成为北京城市发展的优势所在、依托所在。抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。创新驱动在本质上是人才驱动。据不完全统计，北京拥有的“两院”院士的数量约占全国院士总数的一半；北京地区的“千人计划”人才数量约占全国总数的四分之一。[3]由此可见，北京具有传统的人才禀赋优势。在未来的发展中，北京应在留住国内人才的同时尽可能地吸引国外的人才，致力于将自身打造成为全球人才的聚集地。
三、外国人来京就业管控机制改革的整体定位
在首都所面临的国内外新形势下，外国人来京就业管控机制的改革已经势在必行。接下来的问题便是此种改革应朝着怎样的方向推进。
2.3 CD4+淋巴细胞数与mPFS及mOS的关系 高CD4+淋巴细胞组患者 mPFS为8.5（7.0～10.0）月，中CD4+淋巴细胞组患者 mPFS为 6.5（5.4～7.6）月，低CD4+淋巴细胞组患者 mPFS 为 5.9（3.0～8.8）月，差异有统计学意义（P＜0.05）。高CD4+淋巴细胞组患者mOS为16.5（14.8～18.2）月，中CD4+淋巴细胞组患者mOS为13.9（12.7～15.1）月，低CD4+淋巴细胞组患者 mOS 为 12.1（7.9～16.3）月，差异有统计学意义（P＜0.05），见图2。
作为最早布局智慧物流的企业之一，我们在IoT技术、人工智能技术以及多机器人调度技术等方面有丰富的积累，在全国建设了多个自动化项目，包括在杭州启动全国首家高端大件产品智能仓，通过系统化的信息系统以及智能化的仓储运输设备创新用户体验。
(一)外国人来京就业管控机制改革拟实现的目标
在《北京城市总体规划(2004年—2020年)》的指引下，北京已经步入了现代化国际大都市的行列。然而，一些大城市的通病随之显现出来。2017年2月，习近平总书记在视察北京城市规划建设时指出疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”。2017年9月，历经16稿修改的《北京城市总体规划(2016年—2035年)》正式对外发布。此轮总规划的编制工作于2014年正式启动，历时3年。在这3年中，北京市政府共组织了38项专题研究和40余次专家研讨会。共200多名各领域专家学者对新规划提出了宝贵意见。新规划全面贯彻落实了习近平总书记视察北京重要讲话精神，科学地回答了我们应该“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题。
北京是首都，所以在北京的城市发展规划中，有必要处理好“都”与“城”的关系。新规划正是以实现“都”的功能为目的来谋划“城”的发展，以“城”的高水平发展来保障“都”的功能的实现。新规划开宗明义地指出北京的一切工作必须服务于全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位，有所为、有所不为。此前版本的城市规划过分强调“增”，而新规划则十分注重“控”和“减”。它确定了人口总量上限、生态控制线和城市开发边界这三条“红线”。
北京市统计局的统计数据显示，从2010年至2016年，北京市的常住人口数量逐年上升(2010年为1961.9万，2011年为2018.6万，2012年为2069.3万，2013年为2114.8万，2014年为2151.6万，2015年为2170.5万，2016年为2172.9万)。为了缓解巨大的人口压力，北京市采取了一系列举措。北京市的16个区被划分为4类功能区域，即首都功能核心区(包括东城区和西城区)、城市功能拓展区(包括朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区)、城市发展新区(包括房山区、通州区、顺义区、昌平区和大兴区)以及生态涵养发展区(包括门头沟区、怀柔区、平谷区、密云区和延庆区)。首都功能核心区和城市功能拓展区被统称为“城六区”。北京市城六区的常住人口在2016年间减少了35.3万人，在2017年间又减少了37.9万人。根据《北京城市总体规划(2016年—2035年)》的要求，城六区的常住人口数量需在2014年的基础上每年减少2至3个百分点，争取到2020年降到1085万人左右，到2035年控制在1085万人以内。据统计，截止2017年底，城六区的常住人口规模为1209.6万人，与规划目标尚相差124.6万人。因此，首都未来的人口疏解工作仍然不可松懈。
北京严格控制人口规模的政策导向与引智工作的开展是否是相悖的呢？答案是否定的。非首都功能的疏解绝不意味着北京不再需要更多的人才。恰恰相反，全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心定位的实现离不开各类人才的智力支持，这其中当然包括国外的优秀人才。[4]平衡控制人口与引进智力之间的关系关键在于平衡引进智力的“量”与“质”之间的关系。“按需引进、突出重点、讲求实效”是我国引智工作一贯坚持的基本方针。外国人来京就业管控机制应当对意图来京工作的外籍人员起到去粗取精的过滤作用。然而，现行机制存在的弊病致使其未能处理好“收”与“放”这两个方面。所谓的“收”是指将无益于首都建设的外籍人员挡在门外；所谓的“放”是指将有益于首都建设的外籍人员吸引进来并为他们来京工作提供便利。因此，简而言之，外国人来京就业管控机制的改革应将首都能够“控量保质”地引入外国人才作为目标。
(二)外国人来京就业管控机制设计应遵循的原则
一国政府对进入其领土内的他国国民施以管控的权力源于国家主权。国家主权是一个国家独立自主地处理自己内外事务的最高权力。[5]它是国家区别于其他社会集团的特殊属性，是国家的固有权力。尽管自然人享有迁徙自由和劳动就业权，但此种自由和权利的行使并不是没有边界的。比如，《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第52条承认移徙工人有权在就业国自由选择从事有报酬的活动，但是它还规定就业国有权对任何移徙工人，根据本国利益的需要和国家立法的规定，限制其从事某些种类的工作、职务、服务或活动。
北京于2010年发布的《首都中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》写道北京是全国的政治中心和文化中心，人才发展不仅是北京提高核心竞争力、加快建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的关键，而且关系到全国实施人才强国战略、建设创新型国家的大局。纲要确立的人才发展目标是到2020年，北京要培养和造就一支数量充足、结构优化、素质一流、富于创新的人才队伍，确立支撑世界城市建设的人才竞争优势，成为世界一流的“人才之都”，为落实人才强国战略发挥示范带动作用。纲要还提到北京应围绕自身发展的需要，持续引进一批能突破关键技术、引领新兴学科、带动新兴产业发展的海外高层次人才，制定具有国际竞争力的海外人才吸引政策，完善人才薪酬、税收、社会保障、医疗、住房、子女入学等配套政策。作为纲要所列重点工程之一的海外人才聚集工程旨在到2020年，聚集50个左右由海外科技领军人才领衔的高科技创业团队，引进并重点支持1000名左右海外高层次人才来京创新创业，建立10个海外高层次人才创新创业基地。
1.外国人就业权与首都公共利益相协调的原则
劳动就业权是指具有劳动权利能力与劳动行为能力，并且具有劳动愿望的劳动者依法从事有劳动报酬或经营收入的劳动的权利。市场经济条件下的劳动就业权包含两层含义：一是，自由工作的权利(包括平等就业权和自由择业权)；二是，职业保障权。劳动就业权是劳动者赖以生存的重要保障，是各国宪法予以确认和保护的公民所享有的一项基本权利。例如，我国《宪法》第42条明确规定中华人民共和国公民有劳动的权利。该项权利亦在国际法层面上得到了认可。比如，《世界人权宣言》第23条第1款规定人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障；《经济、社会及文化权利国际公约》第6条第1款要求本公约的缔约国应承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并应采取适当的步骤来保障这一权利。
由表1可知，处方3的基质种类配伍较为理想，即油相为油酸聚乙二醇甘油酯，乳化剂为聚氧乙烯氢化蓖麻油，助乳化剂为二乙二醇单乙基醚，此时所得的自微乳外观澄清、透明，滴入水相中呈现出微泛淡蓝色乳光。
2.宽严相济的原则
外国人才的引入对于首都的发展确实可以起到不可忽视的推动作用，但亦会对首都原有的社会秩序造成冲击。具体而言，首先，外籍人员来京工作会增加首都的自然资源压力；其次，外籍人员来京工作会增加首都的人口压力；再次，外籍人员来京工作会增加本地劳动者的就业压力；最后，外籍人员来京工作可能会增加社会的不稳定性。因此，出于维护首都公共利益的需要，这一问题理应受到必要的管制。
外国人来京就业管控机制的设计应当遵循两个主要原则：一是，外国人就业权与首都公共利益相协调的原则；二是，宽严相济的原则。
外国人来京就业管控机制的设计必须重视外国人的就业权与首都公共利益的协调问题。一方面，首都的建设和发展需要外国人才的智力支持，所以北京的引智政策应致力于将北京打造成为一个全球人才的聚集地；可另一方面，引智工作的开展不能以损害首都的公共利益为代价，因此外国人来京就业管控机制不仅要起到“引”的作用，还应起到“管”和“控”的作用。
实践教育基地建设是不仅将学校资源与企业资源相融合，充分发挥各自的优势，每一个需要，合作是双赢的，也是符合我们学校建立“三位一体”人才培养模式，即：“学校，企业，研究机构”三位一体的教育主题?“，“常识科，专业课程，职业课程”Trinity课程体系，“学习，使用和创造”三位一体的培训方法。这种方法在促进学校，教师，学生和企业方面发挥了积极作用。“教学与学习紧密结合，理论与实践紧密结合，学校与企业紧密结合”教育模式积极适应并大力发展人才就业市场，创造本土应用型创新型人才模范。
外国人就业权是指自然人在其国籍国之外的国家从事职业劳动的权利。该权利是与外国人的生存权和入境居住权密切相关的一项权利。它是人的自然权利密不可分的组成部分。人有选择生存环境的自由。该自由的行使表现为人的迁徙，包括国内的迁徙和跨国的迁徙。如今，自然人的跨境流动已经不是什么新鲜事了。此种流动日益频繁的趋势体现出文明社会对于个人自由的尊重和肯定。
2.3.4 临床资料的判断：(1)是否可靠：必须判断收集的临床资料是否可靠。从患者本人处获得的病史和症状一般来说比家属可靠，但如果患者意识障碍、失忆或需要了解童年时的发病情况，家属的陈述就比本人可靠。患者口头叙述的情况就不如当年医生写的检查记录报告、出院小结等医疗文书可信。细菌培养结果的可靠性与标本来源关系很大，咳出痰培养的结果就不如防污染毛刷采集气道分泌物的结果可靠。经纤维支气管镜肺活检采集组织的病理检查结果不如手术切除标本可靠。
外国人来京就业管控机制应当处理好“收”与“放”这两个方面。“收”是要将无益于首都建设的外籍人员挡在门外；“放”是要将有益于首都建设的外籍人员吸引进来并为他们来京工作提供便利。相应地，为了能够兼顾“收”与“放”的效果，外国人来京就业管控机制的设计应当遵循宽严相济的原则。
从目前的情况来看，在京的“三非”外国人仍是一个不容忽视的问题。所谓的“三非”指的是非法入境、非法居留和非法就业。北京是外国人来华工作和生活的首选地之一。在众多来京的外国人中，混杂着一些“三非”外籍人员。他们大多无稳定收入、无固定住所、无正当职业，有些甚至以从事违法犯罪活动为生。据统计，牵涉在京“三非”外国人的刑事案件主要涉及侵犯财产型犯罪，包括盗窃罪、诈骗罪、票据诈骗罪、走私假币罪、走私、贩卖、运输、制造毒品罪、走私珍贵动物、珍贵动物制品罪等。[6]犯罪嫌疑人主要来自非洲国家，而且他们的受教育程度普遍不高。为了维护首都的涉外治安秩序，北京市警方曾于2012年5月至8月期间开展百日专项行动，集中清理在京的非法入境、非法居留、非法工作的外籍人员。外国人才的引入为我国接触、学习和借鉴国外先进的技术、成果和经验提供了一条便捷的通道，为我国社会主义现代化建设提供了重要的推动力。然而，引智绝不意味着不加甄别、不加限制地向外籍人员敞开国门。“按需引进、突出重点、讲求实效”是我国开展引智工作一贯坚持的基本方针。这一方针在外国人来京就业管控机制的设计中理应得到贯彻。
人才是衡量一个国家、区域综合实力的重要指标。其结构和质量直接影响到一个国家或区域的竞争力。自党的十八大以来，科教兴国、人才强国和创新驱动战略被摆到了国家发展全局的核心位置。如今，我国的很多地区制定了积极的人才培养政策，设立了人才专项基金，目的就是为了吸引高端人才，促进区域发展。上海、广州和深圳这三个一线城市均已打响“人才争夺战”。2018年3月，上海市召开了人才工作大会。上海市委书记明确指出上海的发展一贯都是靠人才，有怎样的人才，上海便有怎样的未来。此次会议透露出上海比起以往的任何时候都更加渴求人才，尤其是卓越的人才。上海市的人才战略已经不再单是着眼于本土人才，而是将目光投向了具有全球影响力的科学家、企业家、艺术家等高端的海外人才。中共广州市委组织部、广州市发展和改革委员会、广州市教育局、广州市科技创新委员会、广州市财政局、广州市人力资源和社会保障局、广州市住房和城乡建设委员会等部门于2017年11月联合发布了《广州市高层次人才认定方案》、《广州市高层次人才服务保障方案》以及《广州市高层次人才培养资助方案》。这三个文件的颁行标志着广州开启了新一轮的高层次人才引进工作。广州市将在未来5年内投入约15亿元资金，以便为高层次人才提供住房保障、医疗保障、创新就业、资助补贴等方面的优渥待遇。围绕着“人才强市”的目标，深圳市政府自2011年便开始实施“孔雀计划”。截止2017年底，深圳累计引进“孔雀计划”团队和广东省创新科研团队128个、海外高层次人才2883人。为了聚集更多的创新人才，深圳预计在2018年度引进“孔雀计划”团队30个，海内外高层次人才1000名以上。
在当前的这场如火如荼的“人才争夺战”中，北京作为首都自然应当积极地行动起来。依据“四个中心”的城市定位，北京于近年间大力疏解非首都功能，腾退一般制造业，将注意力集中于“高精尖”产业。产业结构的调整意味着北京在未来将会需要更多的“高精尖”人才。因此，外国人来京就业管控机制的设计应做到宽严相济，以便能够对意图来京的外籍人员起到去粗取精的过滤作用。
四、外国人来京就业管控机制改革的着力点
现行的外国人来京就业的监管机制在监管主体、准入标准、监管程序、惩戒措施方面存在着不足之处。因此，这四个方面构成了外国人来京就业监管机制改革的着力点。
首先，外国人来京就业所涉诸多方面的事务分属外交、公安、人力资源和社会保障、税务等相关机构管辖。外国人来京就业的监管主体存在三点弊病：第一，主体繁杂，监管职权分散；第二，主体分工不明，致使他们对来京就业的外国人的监管存在重叠或真空的情形；
第二，主体之间欠缺有效的沟通机制和信息共享机制，导致其工作效率低下。相应地，外国人来京就业监管主体的优化应从三个方面入手：一是，监管主体的精简化；二是，监管主体分工的明确化；三是，监管主体协作机制的强化。
其次，准入标准是决定外籍人员能否被准许来京工作的标尺。现行的准入标准存在两点弊病：第一，准入标准模糊，缺乏可操作性，在入境资格分类、审查条件、优先排序、评价方式等方面缺少明确的规定；第二，准入标准中的某些要求难以起到客观评价外籍人员技术能力的作用。相应地，外国人来京就业准入标准的优化应从两个方面入手：一是，准入标准的精细化；二是，准入标准的合理化。
再次，外国人来京就业的监管程序是指法律法规设置的外籍人员为实现在京工作之目的所需经历的步骤和过程。现行的监管程序存在两点弊病：第一，监管程序繁复，网络化程度不足，给外籍人员造成了不必要的负累；第二，监管程序信息的散播渠道分散且有限，致使外籍人员难以做到心中有数。相应地，外国人来京就业监管程序的优化应从两个方面入手：一是，监管程序的人性化；二是，监管程序的透明化。
最后，外国人来京就业违法行为的惩戒措施为首都“控量保质”地引入外国人才提供了一道后盾。准入标准和监管程序旨在从正面对外国人来京就业加以引导以保证其有序进行，而惩戒措施旨在从反面纠正外国人来京就业中的不当行为以保证其有序进行。现有的惩戒措施存在两点弊病：第一，惩戒措施类型少，难以针对严重程度不同的违法行为起到恰当的惩治效果；第二，惩戒措施的执行力弱，难以起到应有的事后矫正和事前震慑的作用。相应地，外国人来京就业违法行为惩戒措施的优化应从两个方面入手：一是，惩戒措施的多样化；二是，惩戒措施执行力的强化。
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中图分类号 ：D 912.1；F
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379-(2019)05-0044-05
作者简介 ：李伯轩(1986-)，男，汉族，山东青岛人，法学博士，中国政法大学国际法学院，讲师，研究方向：国际法。
*北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目“外国人来京就业管控机制的优化路径研究”(项目编号：2018QNRC22)的阶段性成果；中国政法大学新入校青年教师科研启动资助计划(项目编号：10818105)。
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