关于经营城市的基本思路与思考，本文主要内容关键词为：基本思路论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，“经营城市”作为一种全新的城市建设理念，正在为人们所接受。所谓经营城市，就是将经营思想贯穿于城市规划、建设、管理全过程，在政府调控和市场运作下，采取流通、组合、裂变、出租、转让等形式，对城市资产进行有效运作，实现政府对城市建设低投入、高产出的目的。
一、城市是最大的国有资产，经营城市不但能解决城市建设资金不足的问题，而且是一项具有丰富回报的事业
一提起国有资产，我们首先可能想到的是国有企业，并往往把国有资产和国有企业等同起来。其实除了国有企业外，城市本身也是国有资产，并且是最大的国有资产，因为城市是国家长期巨额资金投入的结果，到现在已积累了大量的各种各样的资产，不但包括自然生成的资源（如土地、地下矿藏等），也包括人力劳动生成的资产（如城市基础设施、公益设施），还包括相关延伸资产（如政府政策、历史文化、城市风光等无形资产）。因此，经营城市资产有着十分广阔的层面，每一个层面的精心运营，都可能带来丰厚的回报，也就是说，城市本身不仅值钱，还能通过经营城市来挣钱。
1.土地是最大的财源。土地的所有权是国家的，对土地及土地之上的公益设施投入基本上是国家的，由此而产生的绝对地租和级差地租也应属于国家。各地十分重视经营土地，土地收入也成为财政的重要来源。在香港，城市土地提供了近70%的财政积累。2000年，威海市区出让了592亩土地，财政收益就达到7986万元。
2.城市规划也能带来财政收入。在包括规划、建设、经营和管理四个环节的城市建设中，规划是先导。通过对城市的发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区以及重点建筑的规划，向人们展示了城市各个区域的发展前景，使人们对相关地段土地价格有一个预期。青岛市制定开发东部的规划，并将政府机关从西部迁往东部，仅此一举，就使东部地价从每亩4万元飚升到260万元，政府因此获得20多亿元的土地出让金。
3.城市基础设施和公益设施是一笔庞大的存量资产。主要表现为城市道路、桥梁、污水处理、供水、供气、供暖、环卫、公交、出租客运、公园、广场、消防等等，其中有许多设施能够直接带来效益，因而可以用市场化手段进行运营。许多城市在这方面已开始实践，并且受益匪浅。湖南益阳市1996年将市内所有路灯、电线杆上的广告加以拍卖，收入达1000多万元。长沙市1997年对累计亏损1亿多元的公交公司进行股份制改革，当年5家巴士股份公司不仅没有一家亏损，还新增车辆195台，赢利250万元。
由此可见，城市建设本身就是一座金矿，只要经营得当，可以带来丰厚回报。大连市通过经营城市，市区拥有实物资产由1992年的760亿元增长到1999年的2600多亿元。郴州对中心城区市政基础设施建设共投资7.9亿元，其中财政仅投入1.36亿元，其余6.54亿元均由经营城市而来。
二、土地收入是新的财政增收点，要尽快建立土地储备制度，从垄断土地、储存土地到出让土地，做到一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水
国内外实践证明，政府要想在取得、储备、出让土地的过程中获得较好的收益，必须建立行之有效的土地储备制度。所谓土地储备制度，就是指政府依照法定的程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，通过收回、收购、置换和征用等方式取得土地，进行前期开发和储存后，以公开招标、拍卖方式出让土地的制度。如果把土地储备制度比作一个蓄水池，就要求这个蓄水池一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水。大体思路是：
1.将所有规划土地纳入土地储备中心，由政府垄断土地一级市场，确保一个渠道进水。不管是存量国有土地，还是新征用的土地，都只能由一个渠道进，统统纳入储备中心，由政府全部管起来，不允许存在第二个供地渠道。这一关非常重要，控制得好，土地就能大幅度增值。政府垄断土地一级市场需要一定的启动资金，这些资金从哪里来？从各地情况看，主要有三条途径：一是财政垫付一块。国内土地储备制度运转比较好的城市，政府都给予了一定的启动资金。二是银行贷款一块。储备机构用收购的土地作抵押，向银行争取专项贷款。因为土地储备是垄断经营，拍卖出让土地有很高的收益，专业银行的积极性也很高。三是经过土地收购、储备、整理、供应环节后形成的资金积累。土地储备机构在运作过程中获得的资金，目前应主要用于自身的滚动发展，等有了一定的实力后，可以由他们承建一些基础设施。如深圳土地开发基金在12年间累计收入400余亿元，运用基金征收土地28000余公顷，在特区内开发工业、居住及综合区域19个，开发面积约4000万平方米，修建城市主、次干道约50条、立交桥数十座，基本实现了城市建设资金的良性循环。
2.将纳入土地储备中心的土地进行整理加工，把“生地”变成“熟地”，提高土地的价值。象商品一样，出厂时要经过精心加工包装，土地纳入储备中心后，也要进行包装，对周围水、电、暖等设施要全部配齐；对土地周围的环境要整顿好、美化好，使土地有一个美好的面貌；对涉及土地自身债务要清理好，保证土地以干净之身出售给消费者。经过整理加工，原来的“生地”变成了“熟地”，土地价格也会随之上升。
3.土地出让时，要采取招标、拍卖方式，坚持“一支笔”审批，确保一个龙头放水。尽管《土地管理法》规定，土地使用权可以通过协议、招标、拍卖三种方式出让，但我们主张采用招标和拍卖方式，而不主张协议方式，因为协议出让方式是在幕后交易，存在许多弊端。但是不论采取什么方式出让土地，必须坚持市长“一支笔审批”制度，就是国有土地使用权的出让，先由市土地局提出具体方案，报市政府审批，由市政府批准，并由市长签字后，市土地局组织出让，这样一来可以防止乱批地和乱出让情况的发生。
4.关于建立土地储备机构问题。实施土地储备制度是一个庞大、复杂的系统工程，涉及到规划、计划、财政、市政、环保、环卫等部门，只有建立健全一个具有权威性的领导机构，才能保证土地收购、储备、出让机制的顺利运行。目前，国内土地储备机构设置模式不一，但我们赞成双结构模式，也就是建立土地储备委员会和土地储备中心。土地储备委员会由政府设立，成员由土地、财政、计划、规划、建委等部门组成。土地储备中心是具体的办事机构，隶属于土地管理部门，接受土地储备委员会的领导和监督。杭州、萧山等地就是这种设置，运行效果比较好。要进一步发挥土地储备中心的作用，使其在政府土地储备委员会的领导下，按照国家和市政府制定的相关政策法规，能独立承担以下各项工作：代表政府依法进行相关集体土地的征收和国有土地的收购、收回和置换；对新增建设用地中用于房地产开发的土地、已经列入危旧房改造计划的地块、因单位搬迁等原因调整出来的原划拨国有土地等进行储备；负责拟定出让地块的招标、拍卖方案的制定和实施，要制定好年度供地计划，在年初将当年招标拍卖的计划和地块向社会公布，增加土地拍卖的计划性。
三、城市建设可以做到“以城养城”、“以设施养设施”
经过多年的投资建设，城市积累了大量的资产：有城市道路、绿地、桥梁等基础设施，也有城市供气、供水、供暖、公园、污水处理、公交出租等公用设施，还有机关事业单位拥有的土地、房屋等固定资产。这些资产既是城市赖以存在的物质基础，又是政府的巨额财富。对于这些城市设施的建设和维护，过去全部靠政府投入，资金渠道十分单一。但现在形势发生了新的变化，一方面城建规模越来越大，对资金需求越来越多，另一方面，财政资金越来越紧张，有限资金只能用来保工资、保稳定、保政权机构的正常运转。要进行城市建设，必须另辟蹊径。从近年来各地的实践看，城市建设和维护方式发生了很大变化，形成了国家、集体、个人和外商投资多元化趋势。目前，重点应抓好以下几方面：
1.对于城市道路等新建基础设施，要走置换的路子。市区道路不同于高速公路，不易采用先建设后收费的方式筹集资金，只能是政府投资。而城市道路的投资非常大，政府要承担很大的包袱。因此，可以采用“以土地换道路”的方式进行，也就是把城市道路改造委托给开发商，政府再给开发商一定数量的建设用地，以补偿其改造费用。具体操作可分以下几点：(1)制定建设标准。包括对施工单位的要求、对建设效果的要求、对建筑材料的要求、对建设质量的要求等，都要一一规定清楚，这将是对外招标的标准。(2)分段招标。(3)以土地补偿建设费用。政府要拿出一定数量的土地，经过评估后，补偿给开发商。不论是“以土地换道路”，还是采取其他方式进行建设，都必须实行公开招标，取消一切中间费用，做到低成本、高质量建设。规划、建设部门是具体的办事机构，要搞好建设标准的设计，做好具体的招标工作，加强施工监督管理。财政部门是政府资金管理部门，要积极参与标的测算和制定工作，保证以最少的资金，建设最好的城市。
2.对已建市政设施的维护和管理，要走转让经营权的路子。市政设施内容很广泛，包括道路、桥梁、候车厅、交通护栏、路灯、公厕、停车场、街道保洁、垃圾清运、公交线路、出租车营运证等，过去这些设施都是政府经营，每年投入大量的资金。为了节省开支，许多地方都开始探索新的管理办法，将市政设施的经营权向私营和其他所有制成分转让，吸引外资和社会资金经营，实现以城养城、以设施养设施的目的。
目前可以马上考虑操作的是：(1)候车厅、交通护栏、路灯、公厕、停车场、街道保洁、垃圾清运等项目经营权尽快转让出去。转让时必须实行公开招标，不能“暗箱操作”。(2)对城市道路、绿地、桥梁等基础设施，凡能冠名的要尽快地冠出去，特别是新建的道路、桥梁和绿地，要首先考虑出售冠名权，以此来筹措部分建设资金。(3)对出租车营运证进行拍卖。
3.对城市供水、供气、供暖、污水处理等公用企业，要走股份制改造路子。这些公用企业都具有一定的垄断性，有可观的收益，可以通过企业改制、改组、改革，建立现代企业制度，实现政企分开，转换经营机制，提高经济效益。同时，这些公用企业也是外商青睐的对象，也可以采取与外商合资合作、出卖经营权等方式收回投资。
4.对机关、事业单位在繁华商业区的办公房屋，要走产权置换搬迁的路子。青岛市政府办公大楼的出让搬迁就是一个成功的典范，不仅促进了老区的繁荣，而且还带动了新区的开发，改善了办公条件，一举多得。
5.关于建立城市资产经营机构问题。要经营好土地之上的城市资产，必须有一个得力的机构来运作。上海市的成功做法值得我们仿效，上海成立了城市建设投资公司，运用商业化的操作方式对城市国有资产进行有效运营。城市建设投资公司按照公司法和公司自身的章程运作，除了盘活存量资产，还可以通过银行贷款、政府补助、发行城市建设债券等途径筹集更多的资金。原来政府的无偿拨付资金，现在投向城建投资公司后，变为有偿投入，实现了投入产出的统一，避免了以往城市建设投资有去无回的弊端。上海城市建设投资公司成立不久，就筹措到上百亿元的资金，建设了杨浦大桥等城市重要的基础设施，不仅对城市建设作出了重要贡献，自身也取得了良好的效益。