委托——代理关系中的中国行政管理，本文主要内容关键词为：中国论文,行政管理论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
相对于我国经济体制改革的巨大进展而言，行政体制改革滞后、效率低下的问题，至今一直困扰着我们。本文力图运用经济学的委托——代理理论的方法来研究我国行政体制改革。从行政管理的角度来看，由于拥有政权的全体人民的数量和规模的极其庞大，而不可能直接履行行政权，因此，中央政府和各级地方政府及其工作部门实际上分别充当着初始委托人（亦是第一层代理人）和中间代理人（亦是中间委托人）的角色。在这个命题下，我们首先介绍委托——代理理论的基本内容，分析用委托——代理理论研究行政体制改革的可行性、我国现存的行政委托——代理结构及其弊端的症结，进而提出改进行政委托——代理关系的若干对策。
一 委托——代理理论的基本内容
经济学中的委托——代理理论是关于如何建立合理的风险分担机制与有效的激励和监督机制，促使代理人采取适当行动，最大限度地增进委托人利益的学说。这一理论认为，委托——代理关系的存在，是由于资产所有者无力管理或因为他们自己直接管理资产的代价超过收益，所以，只要在委托代理人管理资产时的边际收益大于代理行为的边际成本，确立委托——代理关系就将成为可能。换言之，委托——代理理论的核心就是研究和寻求以最小的代理成本获取最大代理效果的途径与方法。
作为西方主流经济学派范围的委托——代理理论，在企业理论中占有重要地位，并在实践中得到了广泛的应用。它的令人注目的发展，主要得益于它在以下两方面带来的显著的社会效果和经济效益。一是委托——代理关系的确立可以获得显著的代理效果。委托——代理理论认为：社会化大生产使得高度的社会分工日益渗透到了社会经济生活的各个领域。同时，社会分工又大致表现为不同经济（行为）主体间的代理关系。譬如在现代社会，每个需要建造住房的人不可能都从建筑知识学起再自己亲手干，他会委托建筑公司建造，或者索性委托房地产商去办这件事。同样诉讼人也完全没有必要对法律知识从头学起，待取得律师资格后再打官司。因此，房屋所有者与建筑公司、诉讼人与律师之间就是委托——代理关系。由此可知，委托——代理制度的产生是以社会分工日益专门化为基础，以追求分工效果和规模效果为目的，以提高社会经济活动效率，节约时间、精力、财富为本质特征的。分工效果是指拥有不同资源禀赋的两个或两个以上的经济主体通过分工而各自获得的超额效用；规模效果则是指经济主体通过扩大经济活动规模而得到的边际效用的递增。分工效果和规模效果共同构成代理效果，委托——代理理论科学地提示了代理效果的存在，以及最大限度地提高代理效果的有效途径。
二是委托——代理理论揭示了降低代理成本的科学方法。代理成本是指委托人为了获得代理效果而付出的费用，包括必须付给代理人的报酬和制定、监督、实施相关契约的费用（如逆向选择的机会成本），以及代理人偷懒、渎职，以各种手段从委托资产中攫取财富（如道德风险或道德障碍）的机会成本。委托——代理理论认为，经济主体的利己动机是普遍存在的，代理人的利己性和委托人与代理人之间的信息不对称性，将导致代理关系中道德障碍、逆向选择等非协作、非效率行为。道德障碍是指代理人利用自己的信息优势，通过降低劳动努力或采取机会主义行为来达到自我效用最大满足的现象。逆向选择是指代理人的条件禀赋信息不为委托人完全所知时，劣质人员较之优秀者更容易取得代理人资格的现象。研究表明，导致道德障碍和逆向选择问题的根源在于存在着信息不对称和不确定性。由于信息不对称，委托人无法选择到最佳代理人，也难以直接观察并证明代理人的实际努力程度；由于不确定性的存在，使得代理人行为及其结果受到各种无法控制的因素的制约，因而对代理人实际努力程度不能合理评价。所以降低代理成本的科学办法：一是建立和健全内部监督机制，即通过合理厘定代理契约，明确代理人的权利、义务和责任，使代理人履行合约、执行代理使命并使代理效果最大化，当成自己的内在需要，从而整合代理人与委托人的目标。这样有利于合理分摊委托人与代理人承担风险的责任，使代理人的报酬与其行为结果直接挂钩，这在一定程度上遏制了道德障碍和逆向选择现象的产生。二是建立健全外部监督机制，即代理人市场竞争机制，使委托——代理关系由市场决定、监督、保证、评价与奖惩。
二 行政部门的委托——代理结构
我国的行政权能结构是由两个并行的多层授权体系构成的回环系统。自下而上的授权体系，是指从全体公民经由各级人民代表大会向各级政府直至中央政府的授权链而构成的委托——代理关系体系；自上而下的授权体系，是指从中央政府到各地方政府、行政部门成员的授权链而构成的委托——代理关系体系。两个体系相辅相成，前者是行政权力生成系统，表明权力来源及其获得的合法性；后者是行政权力运行（用）系统，表明权力掌握及其使用的效率性。二者在中央政府和全体公民两个关节点交汇，构成行政权能系统中关于权力授予、获得、使用与监督的运行环路。本文的目的就在于研究和探寻自上而下的行政权力委托——代理关系的结构、功能及其效率问题。
现在我们将行政系统设定由中央政府、地方政府、行政部门领导以及普通群众四个层次构成，除普通群众外，每一层次相对于上一层次是代理人，而相对下一层次又是委托人，于是，我们可将一定位置代理人之前和之后的代理人分别称为上游代理人和下游代理人。从行政管理的角度来看，只有中央政府是最高层（初始）委托人，其目标价值取向是整个国家和全体人民的利益极大化，其他层次都需要通过激励整合，使其行为与国家和人民利益相一致。然而，由于中央政府不可能直接管理各个群众，只是通过地方政府和行政部门领导来达成行政权能系统的运转，因此，中央政府的目标要在单个的群众和其他各层代理人的自身利益最大化的功利要求挤压下不发生异化和偏向，必须要设计一套合理的委托——代理结构制度，以及一套切实可行的激励机制和监督机制。
从理论上说，人民群众是国家的主人。但单个群众几乎毫无对行政权的委托与使用的控制决策权，而且他们有着自身的功利性要求，从国家、集体到个人的权能结构格局中，普通群众的权利是递增趋势的。这就迫使普通群众想方设法扩大自己的权利范围，最大限度地满足自身利益。另一方面，地方政府和行政部门领导作为政治机构和政治代言人，尽管它们所提供的服务和产品，大多带有公共选择的性质，是为公共需求服务的，但它们又不可避免地存在着自利性的地方利益和部门利益。现实中广为存在的地方保护主义、上有政策下有对策、小集团利益、部门利益以及人才的部门所有等等，就是明证。作为中央政府的代理人，地方政府和行政部门领导的行为未必与中央政府意愿相一致。中间代理人与最终代理人的“串谋”行为因而时有发生。
三 行政委托——代理关系问题的症结
在最一般的意义上，行政过程提供的是公共服务。然而，由于行政官员与其他人一样是合乎理性地追求私利的，由于作为最初委托人的全体公民是没有行为能力的，由于上游代理人缺乏对中游和下游代理人的监督积极性，由于行政——代理关系中严重的信息不对称、不确定性以及责权利关系的扭曲，使得行政产品即公共服务无论在数量还是在质量上，都难以达到预期的代理效果，偏离社会福利最大化的目标。而且还由于任期制的存在，由于行政委托——代理活动不像经济交易具有频繁性，使得行政投机行为之所得要大于他们破坏自己声誉之所失。某些人甚至把有限的任期当成了丧心病狂地掠夺财富的战场。
中国行政委托——代理关系的突出问题，在于代理人通过利用客观上存在的信息不对称、不确定性最大限度地攫取代理费用，侵吞和瓜分国有资财。具体表现是：
1.代理成本呈无限扩大趋势。从某种意义上说，委托人之所失，就是代理人之所得。尤其是代理人的报酬不与其行为后果挂钩时，代理人就会以追求最少的劳动和要素投入来获取相对高的代理报酬。在中国政企不分、政资不分的情况下，一些行政代理人就不仅会尽量扩大行政权力范围，而且会想方设法通过加强对经济运行的行政控制，获取国有资财。我国的行政代理人是在几乎没有约束和监督的条件下完成任期和实现交接的。这一方面可以从代理人经常挂在口头上的以“父母官”自谓的豪迈气概中体现出来。在这种颠倒的“主仆”关系中，广大人民似乎已不再是初始委托人，已不再是行政权力的源泉，而成了任由行政代理人牧使的一群牛羊。另一方面可以从代理人“任意行政”的行为模式中反映出来。在许多地方和部门，行政目标毫无定所，不仅是委托——代理关系中没有规定行政目标，或者即使有此条文，也难以约束，不仅是原任、现任和继任行政长官各行其是，而且同一行政长官在任期内也是随个人情绪随意改换行政目标。同时还可以从代理人与他的委托人（即上游代理人），以及与他的代理人（即下游代理人）的“串谋”中看到。现实中的行政委托人和代理人，往往都同时具有委托人和代理人的双重身份。在作为代理人这一角色定位中，他们在谋取代理费用最大化上有着完全相同的私利性动机。一旦在某个场合达成默契，攫取和瓜分国有资财的“串谋”就会现实化、行为化。在行政权力的攫取上，他们通过委任自己的亲信作代理人，继续其行为目标的实施。在财富的攫取上，通过国有经济部门的行政附属化，即把企业作为行政部门的“腿”，以及国有经济组织及其内部（控制）代理人在所谓的落实用人自主权的外衣下将中下游代理人层层亲缘化，“以国为家”的经济掠夺将是不可避免的。最后，行政监督和约束先天不足，加速了代理成本无限扩大的趋势。代理成本扩大的极限，就是全部委托资财（既包括权力资源、也包括经济财产）。现实中，党的纪律检查部门和政府的监察部门，虽然在80年代初期已在名义上从党委和政府的组成单位中“升格”出来，“相对独立”。但它们在检查、监督和约束力来源上的先天不足的厄运始终没有得到实质性的改变。它们不仅不能对同级的行政代理人的行为予以监察，相反，它们的领导者及其工作人员的命运包括委派、升迁、安排等，全部掌握在同级党政长官的手中。这样极不利于对行政权的制约和监督。从而有利于腐败的滋生。
2.代理人责权利不对称。私利心与独裁欲是一对孪生姊妹。不负责任、无限制地攫取权力和私利成了社会的通病。所谓的松绑放权让利的改革取向促成并加剧了这一现象。曾几何时，中央向地方放权、政府向企业放权成了改革的重要内容。以致造成了许多至今仍无法收拾的局面。中央向地方放权和政府向企业放权，不仅加剧了地方和企业的集权行为，使得行政壁垒和地区封锁更为严重，而且使地方和企业更加有恃无恐地向上级政府讨价还价。事实上，给企业的14项权力基本上都得到了落实，可是企业不是搞好了，而是越搞越死。譬如落实用人自主权后，不仅人才资源未得合理配置，反而使以侵吞和瓜分国有资财为目的的亲缘化委托——代理网达到了无以复加的地步。所以，在代理人责任不明确、对代理人行为及其后果缺乏监督和约束的情况下，天真地认为只要松绑放权让利，就可坐收改革之利的意愿，不啻是白日做梦。当前，行政委托——代理关系中代理人责权利不对称的问题，集中体现为：一是委托人对代理人基本上没有明确的责任要求，一旦代理人犯事，要追究委托人的领导责任，即使认起真来，也可以用冠冕堂皇的“是改革中的不足和前进（发展）中的问题”的遁词来敷衍。二是对代理人的权力没有约束。代理人一方面可以无限地扩大自己的权力范围，另一方面代理人可以用职权干自己愿意的一切事情，包括偷懒、谋私利、放租。三是对代理人的利益刺激失当。一方面代理人的报酬不与代理行为挂钩，干好干坏一个样；另一方面，对代理人的以权谋私行为约束不力，造成代理人普遍渎职行为。
以上我们仅分析了行政委托——代理关系中存在的最主要问题，其他一些方面的问题，如监督约束机制缺乏、道德障碍等等，也是十分重要的，限于篇幅，本文从略了。
四 改进行政委托——代理关系的现实选择
改进行政委托——代理关系实际上可以归结为寻求以最少的代理成本获得最大的代理效果的方式和途径的问题。严格意义上的委托——代理关系必须满足以下条件：①委托——代理目标明确、单一；②代理人由市场竞争产生；③代理人所得与其行为结果直接挂钩；④委托人授权与代理人行使权力的范围明晰。事实上，当前我国的行政委托——代理关系远未达到这些要求，这不仅因为行政目标混杂、多元，政治过程远比经济过程复杂得多，而且由于行政代理人往往由上游代理人随意指派，加上委托人与代理人均非行政行为的最终受益者，他们都有追求自身效用而非行政效果最大化的利益冲动，并且由于对行政行为缺乏有效的法制规范，所以，改进行政委托——代理关系就必须实行一系列的制度创新。研究表明，下列制度改进是可行的现实选择。
1、科学地厘定代理契约。 既然行政委托——代理关系的维系不是无偿的，那么，确立责权利对称的代理契约就不仅是可行的而且是必要的。这首先要打破传统行政委托——代理关系中代理人没有自我利益要求的完全自觉性假设，充分考虑代理人谋取最大代理费用、放租、希望连任和亲缘化等自利性行为，并通过利益导向机制，整合委托人和代理人的目标。其次，将代理人报酬与其行为结果挂钩，让代理人承担逆向选择、代理双方的权利、义务，以及惩罚违约行为的保证措施。杜绝代理人上任拍胸脯、决策拍脑袋、失误拍屁股开溜的现象发生。
2、建立健全代理人市场竞争机制。实践表明， 竞争和他律分别是效率和自律的基本保证。长期以来，中国采取以身份标签为特征的人才进入壁垒，既影响了优秀人才参与国家行政管理，也阻隔了外部竞争对行政人员的压力，造成了行政代理职务终身制。科学的行政委托——代理制度，要求建立起以人的能力、素质为核心，以市场工资为杠杆的行政代理人市场竞争机制。换言之，行政代理人的选择、确定、淘汰应以市场机制为基础，政府（党委）的行政调节只是在市场作用不到或市场失效时才介入，并且应在市场恢复作用时及时地退出。合理的代理人市场竞争机制，主要包括五方面的内容：①代理人职位及其任职要求公开；②代理人产生通过公开考试、考核、择优录用；③代理人报酬公开、由市场决定，并与其行为结果挂钩；④有健全的人才市场中介服务制度和机构；⑤有规范的分类管理的社会化代理人任职资格考评制度，代理人才信息库运转正常。合理的行政代理人市场竞争机制，还有赖于政府宏观调控机制的正常运行。政府的作用主要是：①制定代理人的思想道德品质、工作作风、文化素质、专业知识、管理能力、身体素质等任职条件。②建立全国统一的面向社会的行政代理人社会化人才评价体系。③完善行政代理报酬分配制度，激励代理人努力工作，创造最大代理效果。④规范委托人择人和代理人择业行为。真正确立以能力和素质为核心的人才竞争机制。⑤强化行政代理人培养机制。从价值取向、行为能力、工作方式等方面着手，培育一代优秀行政工作人员。
3、改进选举制度。 考虑到行政代理人完全由市场选择或者由全体公民直接选举的困难，特提出改进现行选举制度的若干设想。当前我国部分行政代理人由人民代表选举产生。代表主要由被选举的代理人的中、下游代理人组成，前已述及，他们之间常常发生“串谋”。代表的另一小部分，来自基层，对被选举人情况不知道或知之甚少。这样，代理人的产生就往往被导向有利于“串谋”的方向，或者为事先的“串谋”许诺所左右。改进措施是：①提高基层代表比例，相应减少被选举代理人的中、下游代理人的数量；②代理人候选人从已经取得相应层次代理人任职资格的人员中确定；③候选人差额比例不低于50%；④至少提前半年向全社会公布候选人的能力、实绩等信息；⑤接受群众对拉选票等不法竞争行为的举报，并对此严肃查处。
4、加强行政委托——代理关系的立法工作。 由于委托人并不能享受对代理人追求超额代理费用或渎职监督行为的成果，所以，行政委托人普遍缺乏对代理人频繁监督的兴趣，我国目前的腐败现象就是例证。看来，建立以法制为基础的社会监督机制已刻不容缓。法律必须对代理人资格、报酬，委托行为与代理行为，代理行为结果的评价、奖励与处罚，代理契约等等，予以规定。同时，对委托人和代理人的权利、义务，代理人的产生途径和方式，解除委托——代理关系的条件和方式以及公民监督、检举委托——代理行为的权利，等等，也应详加规定。