扬汤止沸：韩国现代化中的早期反腐败——韩国现代化进程中反腐败问题研究之一，本文主要内容关键词为：韩国论文,扬汤止沸论文,现代化进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
“腐败既是古老的，也是现代的”，同时又是“一个复杂而普遍的现象”[1]。现代化则是由传统农业社会向现代工业社会的大转变、大过渡[2]。它不仅是经济领域的扩张，社会经济形态大转变的过程，也是新旧制度和体制的更替、交叉与融合，价值观念转变，社会机体的分化与功能转化的过程。这一过程为腐败创造了最大可能和大量机会。此外，现代化过程使经济发展突破了农业社会的地域性和封闭性，经济的全球化是现代化的必然趋势。这就大大拓展了腐败的空间，使腐败具有了国际特征。总之，现代化过程为腐败提供了广阔的领域，大量的机会和国际性的空间，导致腐败的多样性、普遍性和复杂性。腐败的规模也使以往农业社会难以望其项背。
韩国是一个外源型现代化国家。外源型现代化是指那些受到现代化大潮冲击下为了民族生存，为了追上已经实现了现代化的国家而采取的一种赶超型现代化模式。“国家在现代化进程中起着中心的和主要的作用”[3]。韩国现代化的模式可以说是国家主导下的以私有制和市场为基础的，以出口为导向的和建立重点工业相结合的现代化模式。目标是建立一个现代化的世界工业强国。这样一个现代化模式和目标，就要求国家重点扶植出口企业，以增强它们的出口竞争能力；扶植国家希望发展的重点工业企业，以增强国家的实力。国家主要是利用手中掌握的资源和权力来扶植。具体说来，就是通过优惠政策和发放特许证，如给予出口生产的企业和政府希望发展的重要工业部门特别的优惠和支持，减少税收、关税，给予优惠贷款。这样，政府对哪些企业，哪些类型的企业就有了选择。从理论上讲，出口成就突出和政府希望推动繁荣的部门就获得了支助和补贴。除了上述税收和贷款的优惠外，还有外汇特许、进口特许以及土地使用等方面的优惠。[4]
政府的优惠、扶植政策迅速培养了韩国的财阀，造成了韩国大财团的兴起。1970年200多家大中型企业中，财阀企业约80家。1978年最大的30家大企业占制造业销售额34.1％，雇佣人数占全国的22.2％。1987年进入世界500强的大企业，韩国占了12家。[5]
韩国的现代化发展模式和它所采取的扶植和优惠政策说明韩国在现代化进程中国家的作用十分强大，国家的过多干预势必带来严重的腐败。想获得政府支助的企业与政府制定政策的官员和主管部门的官员之间容易形成寻租关系。韩国大财阀的兴起与黑金政治有着密切的联系。这使得韩国的腐败具有以下特点：它不仅有着“内源型”现代化国家出现过的腐败现象，而且有着“外源型”现代化国家的腐败特点。
在本文中，将对韩国现代化进程中反腐败的第一阶段，即从上世纪60年代初到80年代末的情况进行比较系统的介绍和分析。至于第二阶段——即从上世纪90年代初至今——的有关情况，则留待下一篇文章去探讨。
二、腐败、政权垮台与社会动乱
韩国现代化的经济起飞一般认为始于朴正熙上台执政（1961年）。但是在谈到韩国现代化进程中的反腐败问题时，需要回溯到李承晚执政时期。第二次世界大战结束后，韩国从日本的殖民统治下解放了出来，1948年流亡美国长达37年之久的李承晚被选为大韩民国第一共和国第一任总统。朝鲜战争结束后，以官僚机构和警察作为其统治支柱的李承晚政权并没有把主要精力用于国民经济的恢复和发展上，没有提出一套韩国现代化发展规划，而是把主要精力用于不现实的国家统一和维护李承晚的个人独裁统治而进行的权利斗争上以及利用权力争相腐败。[6]掌握着极大权力而又极为腐败的李承晚政权控制着美援的分配，国家的资源及其使用，银行信贷，进出口许可证的发放等权力。朝鲜战争后政府拍卖日本留下的资产，这为政府官员提供了又一个贪污腐败的机会。这一拍卖过程实际上是他们利用政治权力攫取私人财富的过程。不贿赂政府官员、同政治领导人没有私人关系，想买到工厂是不可能的。[7]
李承晚政权的腐败导致了从中央到地方各级政府腐败的泛滥，腐败严重地侵蚀到了治安、司法、银行、税收、海关等各级政府的各个部门。上级无羞耻地勒索下级，大大小小的官员贪娈地敲诈勒索百姓。在用人制度上任人唯亲。当我们阅读有关李承晚执政时期的书籍和文章时，我们很难发现没有哪一本书和哪一篇文章不谈到李承晚政权的腐败问题。李承晚政权变成了腐败与低效的同义词（注：原文为：“Rhee’s regime became synonymous with corruption and inefficiency.”http：//socrates.berkeley.edu/korea/syngmanrhee.html.）。一个带头腐败的政府是不可能制定出一个象样的反腐败措施来的，即使制定出一些措施来也没有决心去认真实施。这些所谓反腐败措施最终有名无实。韩国国民无法继续容忍这样一个腐败政府，1960年李承晚政权在学生的“4·19革命”中垮台了。（注：近半个世纪过去了，韩国新一代学者似乎给予李承晚一个较为客观的评价，认为李还是为韩国作出了贡献，说李是一个民族主义者；在韩国建立了至少是形式上的民主制；利用他与美国的关系，为韩国争取了大量美援。在腐败问题上，李本人并不腐败。但是，有一篇文章指出，李的一位财务部副部长Kim Yong Kap曾透露，李辞职后离开韩国去夏威夷时，带走了2000万美元的“政治基金”。http：//www.kimsoft.com/2000/rhee.htm）正如一位韩国学者所指出的那样：“第一共和国是造成体制腐败的政权，也是因独裁和腐败倒塌的政权”。[8]
李承晚政权垮台后，1960年7月建立了以张勉为总理的第二共和国。第二共和国可以说是作为第一共和国的对立物出现的。李承晚第一共和国是一个独裁的总统制的普遍腐败的政权，是一个不重视经济发展的政权。第二共和国则加强了议会的权力，由总统制变为责任内阁制，总统成了名誉职务，总理掌握着政府的实际权力，提出了经济发展第一，制定了经济发展计划[9]，给予了人民言论、出版、集会、结社等自由。针对第一共和国的腐败泛滥提出和制定了反腐败措施。
但是，李承晚的第一共和国的独裁专制和腐败的泛滥所造成的政治危机和社会动乱使第二共和国无法控制局势，稳定政权。这说明在现代化进程中，一个专制独裁的政权突然地垮台并不会立即造成一个稳定而成熟的民主政体，即使出现一个民主政体，要么迅速垮台，要么徒具形式。这说明，一个既不推动现代化又腐败泛滥的独裁专制政权注定要垮台的，而且还会给这个国家遗留下一个经济、社会和政治动荡混乱的局面。
三、威权主义统治下的现代化与反腐败
韩国威权主义统治大体包括了从朴正熙到全斗焕统治时期，而朴正熙统治时期则是韩国现代化进程中最重要的一个阶段，正是在朴正熙政权的领导下，韩国逐渐摆脱了饥饿和贫穷，实现了现代化的经济起飞，作为亚洲四小龙之一，步入了新兴发达国家的行列。朴正熙政权可以说是对第一、第二共和国的继承、否定与超越。它既继承了李承晚政权的独裁与专制，也继承了第二共和国以经济发展作为国家中心任务的“遗愿”。朴正熙用专制和强权克服了张勉第二共和国的软弱无能，结束了社会的混乱和无政府状态，又用强权试图割除李承晚执政以来存在和泛滥的腐败“毒瘤”，集中精力推进韩国的经济发展。以经济发展为中心，辅之以强有力的反腐败措施，这是朴正熙专制政权推进韩国现代化的两个鲜明特点。
朴正熙军事集团是借着“反腐败”的旗号上台的。朴正熙在5·16政变的“六条誓言”[10]中，实质性的内容或说真正落实了的内容只有两条，即发展经济和反腐败。[11]朴正熙政权反腐败大致可分为两个时期：20世纪60年代前期和70年代中后期。在军事政变的初期，“军政府首批打击的官员中，包括原政府高级官员、道的长官、将军20人，另外包括大企业主12人。将这些人逮捕判刑或者罚款，罚款数额从5000万韩元到125亿韩元。军政府所打击的官场‘腐败’范围很广，不仅包括官商勾结、受贿，还包括生活奢侈、任人唯亲等，甚至连喝咖啡、跳舞、听日本音乐、请家庭教师、进行奢侈的文体活动比如打高尔夫球，也被视作‘腐败’予以打击和取缔。官商勾结、受贿索贿、裙带关系、任人唯亲是重点打击对象，军政府揭露出民主党统治时期‘任人唯亲事件’2300多起”[12]。朴正熙在打击腐败活动的同时也进行了一些相应的行政管理改革，扩大了监察委员会和监察院，成立了行政改革调查委员会。对公务员加强了教育训练，改善部分公务员的待遇。
严厉的打击和处罚同行政体制的改革相结合，使官场腐败在军政府时期得到了比较有效的制止。特别是李承晚时期和张勉时期泛滥一时的营私舞弊、裙带关系、官商勾结之风被煞住。20世纪60年代的官场风气与50年代的风气大为不同，为经济发展创造了一个比较好的环境。
朴正熙反腐败的第二时期始于20世纪70年代中期。如果说第一个时期的反腐败主要针对的是50年代李承晚时代盛行的腐败之风，那么这一时期的反腐败则是针对他自己掌握的政权下所产生的腐败。朴正熙所推行的现代化是国家主导的资本主义的现代化。国家大量地介入经济生活，很难避免官员贪污、受贿的腐败现象。从60年代后期开始，政府官员贪污腐败的现象屡屡发生，公职人员的腐败之风重新抬头，特别是在贷款、特惠和补贴方面尤为突出。这是朴正熙推行国家指导资本主义现代化体制的内在矛盾。
经过十几年的经济的迅速发展，贫富差距的拉大，人们对政府逐渐不满，特别是对政府官员的腐败感到不能容忍；朴正熙政权是一个专制政权，要求民主的人士和激进的青年学生认为腐败的产生是与专制政体相联系的，要求通过建立民主政体来消除腐败。这是朴正熙政权下决心反腐败所受到来自社会的政治的压力。
就朴正熙本人而言，他虽然权力欲极强，但他一直保持自己的清廉，即使位居高官成为韩国总统也是如此。他从不从事奢侈的娱乐活动，从不打高尔夫球。每遇国家庆典和民间节日，他不带侍卫人员，自己一人到市区各地参观民众如何欢度佳节。到乡下视察时，经常走进小食店吃些大众食物。反对朴正熙的反对党和政敌可以攻击他的独裁、他的政策以及他的政府官员的腐败行为，但是却找不到朴正熙本人的腐败证据。述说朴正熙个人的不腐败并不仅仅是赞扬他人格上的清廉自律，而是说一个像他这样廉洁的领导人虽然无法避免他的政府官员腐败，但是也不会容忍腐败的泛滥。这是他下决心反腐败的个人原因。朴正熙渴望韩国迅速实现工业化，他深知一个腐败的政府是无法达到这样一个目标的。这是朴正熙从完成自己政府使命的角度考虑决心要发动一场反腐运动。
1975年3月朴正熙在全国发起了一场“庶政刷新”运动。“庶政刷新”运动的主要目的是消除公务员队伍中的腐败现象，提高服务行政的效率，恢复国民对政府的信赖；在加强行政效率同时，消除整个社会的腐败现象，使之成为一次社会净化运动；通过精神改革运动，提高国民的价值观，树立健全的国民精神；通过这样一个整个运动过程，建立一个消除了腐败、高效的服务行政和国民信赖的政府和培养一个健全的、升华了精神和价值观念的国民，最终实现国家富强和民族振兴。总的目标是：改善公务员体制，根除有关公务活动中一切腐败行为；改善无效浪费的行政体制，消除机构不正之风；净化公私生活的周边环境，确立可信赖的公务员形象。刷新的对象包括公务员、事业、制度、环境。具体的目标：清除不正当行为、无能、工作态度懒散者、保护诚实和有能力的公务员，不断寻求公务员体制的改善；反对公务员在执行业务当中的一切浪费现象，一心为国民办事，亲切，公正，正确，迅速；完善制度，制定措施，排除一切腐败、低效率等因素，进行科学的预算编制和加强管理，以便民为主办事；净化官署和公务员的私生活，清白廉洁，消除外部的干涉和请托。[13]与公务员相对应的全社会的刷新对象分为三种类型：反社会、反国家的阻碍维新行为包括走私、逃税、贩毒、麻药等的制造和消售，淫乱物品的制造和流通，颓废行为，冒领新村运动的材料等阻碍新村运动的行为，财产逃避，违章移民；组织性及经济性暴利行为，有害食品及医药品制造行为，公职剥削，侵害国民经济行为等阻碍居民生活行为；浪费、奢侈等高消费生活，中伤无辜等非生产性生活态度，赌博，放荡行为等。[14]
运动的过程可分为三个阶段：第一个阶段为1975年。运动的重点在于消除有关对民业务的腐败与举报、处罚不正公务员，主要对象为低级公务员和生计型腐败行为者。[15]
1975年5月，朴正熙在国务会议上将公务员的不正行为与国家安全摆在了同一高度上。之后相继成立了特别监察班、惩处不正行为特别班、确认点检班、特别起动班、庶民刷新促进委员会等，实施了各部署要求所属公务员提出辞职书，或者写清白证明书等。对有关民法令中的1164项法规进行了审查，其中有968项被修订。修订要求以方便国民为主；权力下放和大幅度废止不必要的规定；清理相互矛盾的法令，缩小财权；加强保护国民利益的规制。同时政府加强了对不正公务员的举报和处罚，大部分处理的对象为政府低级公务员。处理情况如下：
表1 （1975.3.22—1976.3.15）
区别 不正行
连带责
自身人
合计
为者 任者事措施
罢免者2536 140 15024178
解雇者6736 1156 7892
降职等处罚4996 3322 8288
警告 1225 336 1561
合计 154634954 150221919
资料来源：大韩民国《行政白皮书（1976）》，第16页。[16]
在表1中我们看到一项是关于处罚“连带责任者”的，这是朴正熙在庶政刷新运动中反对腐败的一项严厉措施。根据朴正熙的指示，1975年公布了“对民业务的肃正责任政策”规定，为了防止对民业务中发生现金礼品收受行为，应对其业务行为者加强指挥与监督。如果发现对民业务中发生了现金礼品收受行为，要追究行为者的直接上级指挥者的责任以及次上级者以上监督体系中的人的责任；在指挥监督者不明确的情况下，可由长官拟订标准，机关长指名。具体惩戒标准如下：发生不正和违规行为时罢免其行为者，同时对其上级监督者给予一次性警告或者免职；第二次则被撤职。事故多发部门的上级监督者或者机关长也要解免。[17]
第二阶段为1976年。在第一阶段实施的基础上，运动进一步深化，运动对象从低级生计型腐败转移到高级、权力型和致富型腐败，发展成为全社会性反腐败运动，运动的重心放在高层公务员身上。罢免和解雇了8194名公务员，降职处罚11421名，警告29086名，撤职及其他2767名。1976年2月政府公布了“公务员周边净化运动行动指南”，包括了以下主要内容：遵守出差守则，负责任的工作态度，防止民愿处理的拖延及单一处理方式，遵守当日报销原则，不买不喝咖啡，禁止随便离岗，取消不必要的谈话和接待，排除特殊业务中的不正当中介活动，节约国家公共财产，树立公益优先的价值观等。[18]庶政刷新运动有赏有罚，在惩处的同时，也有奖励制度、身份保障、改善待遇等措施。1976年有32464名有功公务员得到表扬。
在全社会净化运动中查出违章移民、财产海外逃避行为者587人，拘留422人；逃税、新村运动违法、麻药、进口物品剥削劳动者、伪造生活用品、不正食品、不正药品的人704343人，拘留3973人；特别级诈骗146人，拘捕92人；组织暴力3267人，拘留1774人；走私3461人，拘留1188人；中介商371人，拘留241人；违反夜间通禁269579人，拘留8609人。[19]
“庶政刷新”运动的第三个阶段。第三阶段始于1977年，是在总结前两个阶段取得的成绩和经验的基础上，继续消除残留在公共部门的不正之风；经过社会净化阶段，使净化了的社会规则内化到人们的意识中去。在韩国形成一个新的政府形象、公务员形象和新的社会、新的人民，由此实现民族振兴，使韩国成为一个现代化的新国家。1977年继续肃正和淘汰了一批人，从3～5月公务员和国营企业职员有400人被免职。随后又颁布了“公职不适者肃正标准”、“有关公务员惩戒委员会运行的”国务总理令，目的是努力维持运动的一贯性。具体目标为：改善公务员体制，根除有关公务活动的一切不正行为和腐败；改善浪费、无效的行政体制，铲除机构不正之风；净化周边环境，树立可信赖的公务员形象。
所谓精神革命，则是在庶政刷新运动中，不仅是简单地惩处腐败分子了事，而是在公务员范围和全社会范围进行宣传教育，明了庶政刷新的意义，明确运动过程中建立起来的新规则，树立起新的观念。“教育训练以精神教育为主。1976年对320万公务员实施了精神教育，3级以上公务员包括其家属共7588名受到了总力保安、庶政刷新、周边净化活动等教育。1975年对48000余人，1976年对74000人实施了新村教育。”[20]
朴正熙执政期间进行了两次大的反腐败活动，特别是第二次的“庶政刷新”运动，持续时间之长，规模之大，惩处之严厉都达到了前所未有的程度。这个运动有目的，是要通过这样一个运动为最终实现国家富强和民族振兴服务；有目标，是为经济发展和现代化建设创造一个良好的政治社会环境；有步骤，从公职人员的公共部门到全社会到人民的精神革命；有措施，有惩处措施，也有奖励模范公职人员的条例，同时创办各种培训班对有关人员进行教育和培训；有破有立，破除滋生腐败的旧的条例，制定新的公职人员应当遵守的规则和条例。
朴正熙时期的反腐败是认真的、严肃的。
如果说他第一次反腐败主要是针对李承晚、张勉时期的腐败现象，那么第二次的反腐败则完全针对的是他自己执政时期的腐败现象。朴正熙能够敢于坚决地发动这样一场反腐败运动，不仅仅是他自身的廉洁和他个人对腐败的痛恨，更主要地是出于他对韩国现代化事业的追求。正像一位学者所指出的那样：“朴全神贯注地引导他的国家步入发达国家的行列，不屈不挠地追求着他的目标，并且取得了举世瞩目的成就。”（注：原文为：“Park had been obsessed with ushering the country into the ranks of developed nations，had pursued his goal relentlessly，and had achieved considerable results.”http：//lcweb2.loc.gov/query/r？frd/cstdy：@ field（DOCID+kr0032））朴正熙深知要实现他国家的现代化目标，必须大刀阔斧地反对腐败，否则就会断送他的事业。
1979年朴正熙被暗杀，经过一段短暂的动荡时期，全斗焕发动政变上台执政。1980年全斗焕上台后，也立即开始了一场清除腐败的所谓“社会净化”运动（the clear-up campaign）。1980年6月大约300名韩国中央情报局高级职员被开除，7月230多名政府高级官员包括前内阁成员因被指控腐败而被解职。这时斧头又砍向低级公职人员头上，有4760名政府、国有公司和银行低级公职人员被开除，并在附加条文中规定两年之内不准在这些公司重新受雇。戒严司令部还逮捕了17名政府主要官员和反对党领袖以接受调查，同时还逮捕了4名银行行长和21名副行长。有1819名公共企业及其联属企业的官员被开除，包括39名厂长、副厂长和128名董事会成员。[21]
接踵而来的是政府又对国家精英发起了一场群众性的再教育运动。高级政府官员、法官、检察官、企业行政管理人员、大学教授和这些人员的配偶共有32000多人集中到水源进行3天的培训学习。集训内容包括早操、环境清扫、新村运动讲座和良好的生活行为方式。[22]
在随后的1980年11月成立了国务总理直属的“社会净化委员会”，地方各级政府先后也成立了地方“社会净化委员会”。此后，运动的重点放在了通过确立公职社会健全的伦理观及各种制度的改善和预防性监察活动上。全斗焕政权在反腐败问题上最具有意义的举措是在20世纪80年代初制定了《公职人员伦理法》、《公职人员伦理法施行令》。《公职人员伦理法》的主要内容：财产登记及财产公开；礼品申报制度；就业限制制度。关于财产登记制度，原则上规定三级以上公务员及有关公职团体的常任委员为财产登记义务者，此外还包括了市长、郡首、区厅长、警察署长及五级以上国税厅和关税厅所属公务员。关于礼物申报制度，规定公职者或者其家属应申报从外国政府或者因公务从国外接受的一定数额的礼物，被申报的礼物应归属国库。关于就业限制制度，规定受惩戒被免职的或者因不正行为受到有罪判决的公职人员两年内不能在国家公共团体及政府投资机关和与违规有关的私营企业就业。对于一定级别以上的公职者限制退休两年之内在与退职两年前所任业务密切有关的盈利私营企业就职。[23]
全斗焕是打着“社会净化”运动的旗号来反腐败的。第一是靠采取严厉的惩罚包括逮捕、开除、没收不正蓄财等手段。他的这一反腐败措施应该说是不很成功的。第二全斗焕采取了一些立法措施来反对腐败，具有较大影响的就是《公职人员伦理法》。这是全斗焕政权在反腐败问题上做出的较有意义的一件事情。其意义和贡献并不在于他本人是否认真执行了这个法律，也不在于这个法律是否完善，而是在于在他执政期间立了这个法。这项法案是韩国最初的防止腐败的单一立法。这部法律中经多次修改，直至2001年8月新的《韩国防止腐败法》被通过之前，一直作为韩国反腐败所依据的基本法律。
四、体制与腐败：无法解决的内在矛盾
韩国现代化进程中反腐败的经验与教训是非常丰富的，对其他国家现代化进程中出现的腐败与反腐败有着启示和借鉴的意义。第一，李承晚政权的独裁专制和垮台说明，一个既不把现代化作为中心任务，同时又极为腐败的专制政权是注定垮台的。第二，在本文划分的韩国现代化进程中反腐败的第一阶段，以朴正熙政权为代表，一方面利用威权主义独裁权力大力推进国家的现代化，另一方面又强有力地发起一场场反腐败运动，严厉惩治腐败分子，遏制住了腐败的泛滥，韩国现代化实现了经济起飞并持续高速发展。其经验是现代化与反腐败同时并举，反腐败措施以严打、严惩为主，并带有“群众运动”形式。这一阶段的反腐败特点可概括为“扬汤止沸”。
但是，朴正熙、全斗焕等推行的现代化是“国家指导的资本主义”模式，他们的反腐败斗争都是在集权官僚制的框架下进行的，以强硬打击措施为主，制度改革为辅。国家运用集权专制手段对经济生活的大量干预，是腐败不断产生的肥沃土壤。加之不愿积极推进民主进程，使他的反腐败成效大打折扣且很难长期有效地防止腐败，并且这种体制还孕育着其他危机。例如全斗焕政权表面上打着消除腐败、建立正义政府的旗帜，但是执政当局自身也深陷在腐败之中，“大部分运动都以失败告终，从而诱发了对腐败无反应的社会风气，导致了把当时正在社会扩散的腐败更加制度化、体系化。……在政治圈里以总统为中心获取巨额非法资金成了普遍通行的惯例”[24]。随着韩国现代化进程的发展，如何克服体制与腐败的内在矛盾，更加有效地预防和反腐败，需要探索新的途径和方法。