论WTO框架下我国农业保护政策的选择，本文主要内容关键词为：框架论文,我国农业论文,政策论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国加入WTO的今天，采用传统的农业保护政策显然不能适应世界经济发展的新要求，中国农业必须正视开放的现实，以迎接国外农产品的直接竞争。因此，构建新的符合WTO原则的中国农业保护政策体系迫在眉睫。
一、农业保护的必要性再认识
在工业化过程中对农业实施保护，是由农业在国民经济中的战略性、弱质性、基础性特点共同决定的。
首先，农业产业的战略性。农业是国民经济的战略性产业，其产品也是一种特殊产品。也就是说人类社会生存发展离不开农业，人们赖以生存的衣食要靠农业来解决。像中国这样一个人口大国，如果纯粹地从经济效益角度出发一味地发展工业或高科技产业，而把国民赖以生存的食品供给完全寄托于国际农产品市场，显然是很不理性的。而且一旦国际形势发生变化，就可能陷入受制于人的被动地位，甚至危及国家的独立和安全。因此，对农产品这种战略物资常备不懈的保障需求，正是中国乃至世界大国实施农业保护、促进农业发展的根本原因所在。
中国的人口是世界之最，因此食品保障的重要性更甚于其他任何国家。但显然我们对农业重要性的认识不如美国等西方发达国家，而实际上我们长期对农业实行的是负保护。因此，现阶段我国农业保护的主要矛盾不是如何完善保护体系的问题，而是首先如何正确认识我国农业保护的必要性和重要性的问题。
其次，农业产业的弱质性。农业是先天弱质性的产业，其弱质性表现在农业的自然风险性大和经济风险性强，农业发展具有较大的不确定性。农业的弱质性决定了不管是市场经济发达国家，还是二元经济结构的发展中国家，农业都是市场经济中的弱者，都需要政府的宏观保护。
农业产业面临自然风险大。农业生产的自然再生产特点，使得农业面临巨大的自然风险，也就是说与农业生产密切相关的自然条件给农业生产带来很大的不确定性。如农业遇到如暴风雨、洪涝、沙尘暴、干旱、病虫害、瘟疫等自然灾害，农业生产轻则减产减收，重则绝产绝收。对于靠天收的发展中国家的农业来讲，这种自然风险带来的破坏性尤为严重。尤其是工业化发展造成的环境污染、生态恶化会不断加剧这种自然灾害出现的频度和强度。
农业产业面临的经济风险性强。农业生产的经济再生产特点，又使农业生产面临生产、分配、交换、消费等因素不确定性造成的经济风险。其经济风险表现为：农业生产周期长、品种单一、更新换代比较困难等，加大了农业成本；农业经营分散，组织化程度低，农产品市场需求弹性低，波动大，农业面临极大的市场风险；农业基本资源即耕地资源的稀缺，利用层面有限，且投资边际效益递减。可见，农业的高投入和高风险使农业的比较利益明显低于其他产业，等量投入不能得到等量利润，使农业在市场经济中处于不利地位。所以，在工业化过程中加强农业保护势在必行，尤其是在对农业长期实现负保护而工业化获得一定发展以后，更应该也有可能保护农业。
再次，农业产业的基础性。农业产业是国民经济的基础性产业，其他产业发展也很大程度上要依赖农业。农业的波动对人民生活、经济发展和社会稳定将产生不利影响，正所谓“无农不稳”。同时，农业又是一种“绿色产业”，种植业、果树业、林业等的发展对治理日益严重的环境污染、生态恶化起着重要作用。因此，农业发展起着稳定国民经济、优化资源配置、净化生态环境的作用。市场经济以趋利性原则来进行资源配置，往往使微观效益低而社会效益高的农业得不到应有的发展。加强农业保护，增加农业投入，促进农业发展，可以从整体上提高一个国家的资源配置效率，达到资源优化配置。
二、WTO农业保护的框架及影响
加入WTO，我国的农业面临着一个全新的国际环境。那么WTO农业保护的基本框架以及对我国农业的影响是什么呢？这主要表现在以下三个方面：
1.市场准入关税化、最低化，农产品市场的保护空间缩小。根据农业协议规定，农业市场准入标准体现为四个方面，一是减让约束关税。关税减让基期为1986—1988年，实施年限为6年（发展中国家为10年）。对所有农产品关税进行约束，并在6年内将农产品进口关税在基期平均水平的基础上平均降低36％，每个税目最低不得少于15％。发展中国家平均降幅不少于24％，每个税目的降幅不少于10％。二是关税化。即按照规定的换算方法，将非关税措施转换为关税。三是确立市场准入标准。即保证关税化后市场准入机会，不低于规定基期国内消费量的3％，在减让期结束时应扩大到5％。四是最低市场准入的实施通过关税额来进行，即为确保能满足最低准入机会，最低准入的进口数量应享受较低的或最低的关税，而超过该进口量的任何进口则应征收关税化后的关税。
由此可以看到，市场准入的规定对我国农业的影响表现在：其一，我国将失去农产品的非关税手段，国内市场仅剩关税这个唯一的保护措施。而长期以来，我国农产品进口主要采用非关税措施进行调控，如配额管理、许可证管理等。显然，非关税政策手段的丧失，不利于我国对市场准入的宏观调控。其二，我国不具有将原有的非关税措施合法地转化为关税的手段。按WTO规则，关税成为唯一的贸易保护手段后，各国原有的非关税措施将转化为相应的关税值，并纳入关税体系一并实行减让，关税化的方法是：某种农产品的关税等值（使用了非关税措施的商品）该产品的国内市场平均价格该产品或相近产品的国际市场平均价格。由于减让基期即1986—1988年我国的大部分农产品价格低于国际市场价格，关税化后的关税等值为负值，因此我国将无法使用贸易规则规定的关税化的手段。非关税措施关税化手段的丧失，同样不利于对农业的贸易保护。其三，上限约束关税于我国不利。在丧失非关税措施合法关税化的机会后，只能采取上限约束的办法自主提出关税约束，但上限关税约束必须与缔约国方谈判确定。因此，中国上限约束关税很难保持自主水平。其四，农产品关税要不断降低。我国承诺加入WTO后10年内我国农产品关税平均水平削减22.1％，虽然高于发达的WTO成员国，但却低于大部分发展中的成员国。可见关税的逐步降低，同样不利于我国农业的贸易保护。
2.国内支持政策绿色化、规范化，国内支持政策空间缩小。根据农业协议，所谓国内支持包括两方面内容，即黄色补贴和绿色补贴。黄色补贴即非正常补贴的范围包括价格支持、营销贷款、面积补贴、种子、化肥灌溉等投入补贴，属于削减限制之列。以1986—1988年的补贴为基准，换算成具体的数额作为削减基数。发达国家农产品的国内支持总量在6年内削减20％，发展中国家10年内削减13.33％。绿色补贴主要指政府的公共性服务，包括科学研究、病虫害防治、基础设施建设、动植物检疫、市场促销等。位于WTO框架新规定的保护空间之内。属于削减外的补贴，如果价格支持的生产额低于5％，则不需削减。
中国现行农业政策大部分符合农业协定所规定的“绿色补贴”，也就是“绿箱政策”，且补贴远少于发达国家，无需作出“国内农业支持减让”的承诺。但在同时也决定了我国今后对农业的支持水平不得超过基期（1986—1988）平均农业生产总值的10％，即约485亿元人民币，按现行汇率仅57亿美元。这是发展中国家的最低水平，而与发达国家相比这一水平就更低了，如美国在减让基期农产品国内支持总量高达238亿美元，即使其按WTO规定削减20％，今后仍可使用191亿美元；欧盟削减后也可达769亿美元；日本削减后达283亿美元。只要在其承诺的水平内，这些国家仍可大量使用对农产品的价格支持。相比之下，我国所能使用的支持空间就小得多。即使今后随着我国经济发展水平提高，具备了大规模补贴农业的能力，57亿美元的基数也限制了国内支持措施的使用。
3.出口补贴递减化、有限化，贸易竞争保护能力弱化。农业协定规定，要求削减出口补贴，列入减让承诺的出口补贴措施范围包括：因农产品出口而实施的直接补贴，以低于国内价格销售或处置政府库存，资助生产者的出口补贴、市场营销补贴、交通运输补贴，根据农产品纳入出口产品范围而定的补贴等。发达国家应在6年内按照1986—1990年间的水平，将出口补贴的预算开支削减36％，将有补贴的农产品出口数量削减21％。而发展中国家的上述削减原则是10年内削减24％和14％。
出口补贴是农业保护措施的重要内容，虽然农产品协议对其进行约束和削减，但由于大部分发达国家基数巨大，即使削减后，仍可保留大量的出口补贴，如美国可享用近6亿美元的出口补贴，加拿大可使用3.6亿美元。尽管我国提交的出口减让表中基期金额高达62亿人民币，约合13亿美元，但美国对这些补贴提出异议，认为在1986—1988年，我国农产品的国内价格低于国际市场价格，出口应具有竞争力，而我国这些出口补贴可能包括出口公司本身的经营不善，不属于贸易规则意义下的补贴；并强调中方在许多场合宣称已取消出口补贴，因此要求我国出口补贴约束在零水平。零水平与发达国家削减36％后的水平相比，对我国农产品的出口将极为不利。
基于以上分析，WTO框架下留给我们农业的保护空间已极为有限。因此，我们只有及时调整政策，在WTO框架下开辟新的政策调控空间，才能使我国农业得到有效的保护。
三、WTO框架下农业保护政策的选择
根据WTO保护框架，我国农业保护政策应从以下几方面进行战略调整。
1.农业保护政策制度化。我国在扶农立法、监督和管理方面，与发达国家有很大差距。大多数发达国家尤其是美国对农业保护制定了周密和详尽的法规，而且形成了每五年修订一次立法的制度，从而使美国等发达国家农业保护有了根本的保证。对农业实施保护，其收益不在实施的当年而在于对其滞后效应的获取，而农业保护的当期一般又处在农业供给过剩之时，这个特点往往使人们因当前农业的乐观形势而对农业保护的必要性产生怀疑。而一旦农业保护开始削弱，其后遗症往往要等一年甚至几年后才会显现，在那个时候再重新实施农业保护，必须等一年甚至几年后才会产生收益，这样必然会造成农业发展过程因农业保护政策和措施的摇摆不定而出现震荡。因此，要使农业保护政策保持必要的连续性，就必须有法律上的保证，必须制定关于农业保护的相关法律及建立执行这些法律的基本制度。
2.农业保护结构最优化。农业涉及的部门广泛，产品繁多，要适应WTO规则，要适应农产品国际贸易自由化趋势，就不可能进行全面保护，必须有选择有重点地进行保护。因此，在选择农业保护对象，确定农业保护结构时，必须结合WTO规则和考虑农产品国际市场的比较优势和重要性，只有不具备比较优势同时又是高度重要性的产品，才是农业保护政策的对象。从当前我国农产品的现实来看，我国农业结构的调整方向是：鉴于粮食对国家稳定的特殊重要性，必须把保护粮食生产作为农业发展战略的一个重点。除粮油外，把不具备竞争优势的产品生产减少到最低安全水准，同时将用于这些产品生产的资源转向有竞争优势的产品生产上来，大力发展具有比较优势的产品，如水产品、畜产品、水果、蔬菜、鲜花、饮料、罐装食品以及有传统优势或地域特色的经济作物，以扩大具有竞争优势产品的国际市场，实现国内农业有限资源的合理配置。为此，以加入WTO为契机，我们要积极发展优质、高产、适应性强、抗逆强的农作物品种和畜禽良种，改善我国的农业生产结构和品种结构，提高农畜产品产量和质量，增强我国农产品在国际市场上的竞争力。同时，以优良农作物品种为龙头，采用“公司+农户”的农业经营模式，把农户组织起来，形成包括生产、加工、保鲜、包装、储运和销售等全过程的产业链，加快农业产业化的进程，提高我国农业的整体效率，促使我国农业从此走上良性发展的轨道。
3.农业保护方式的多样化。我国的农业保护要充分利用WTO规则的政策，采取多样化的保护方式。具体来说，有如下几个方面：（1）充分利用WTO“绿箱政策”，加大“绿箱政策”范围的政策措施的保护力度。主要包括：一般性政府服务如农业科研、病虫害控制、培训、推广与咨询服务、检疫、市场促销、基础设施服务等；食物安全目的的公共储备；国内食品援助；与生产不挂钩的收入支持，自然灾害救济支付；通过投资提供的结构调整计划；地区援助计划；通过生产休耕计划提供的结构调整援助；通过资源休闲计划提供的结构调整援助；环境规划计划等等。（2）建立农产品缓冲储备体系。农产品缓冲储备体系是西方发达农业国家普遍实行的鼓励农民自己储存农产品的政策，是保证农产品供给安全、平抑价格波动的重要手段。其基本内容是：政府付给农民一定的储存费用，由农民储存其产品，并对谷物等农产品预先规定“释放价格”和“号令价格”，当农产品价格低于释放价格时，农民不能随便出售，当市场价格高于释放价格而低于号令价格时，政府不再支付储存费用，而当市场价格高于号令价格时，农民就必须在一定时间内出售其农产品，并归还无追索权贷款。因此，要按照国际惯例，建立农产品缓冲储备体系，包括商业储备和专项储备。粮食专项储备最低储备率应为国内粮食年消费量的5—6％，商业储备应达到年消费量的12％。（3）确立制度化的农业投入体系，强化农业发展基础。首先，大量增加国家财政对农业的支持力度，财政支出重点应放在跨区域性的农业基础设施建设、重大农业科学基础研究和农业科技推广、农用工业以及重要的农业开发项目等；其次，发挥政策性金融机构的作用，政府必须针对农业生产的特点和在不同时期、不同情况下政府的支持与鼓励重点，对农业生产分别制定必要的金融扶持政策；第三，建立国家农业建设保护基金。（4）建立农业保险制度，增强农业抵抗风险能力。农业保险是世界大多数国家实施农业保护的一项非常重要的手段和方式。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，西方发达农业国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险。因此，随着加入WTO，我国必须改革我国的农业保险制度，把农业保险制度建设列入政府农业宏观政策的议事日程，建立符合我国实际的农业保险制度，充分发挥农业保险在促进农业发展方面的重要作用。比如，设立专业性的农业保险公司；中央财政每年按一定比例拨付资金建立国家农业保险基金，对农业保险进行补贴等。条件好的地区可由商业保险公司与地方政府联合经营农业保险，这有利于增强农民的保险意识，提高农业和农民抗风险能力，调动地方和农民的积极性。（5）充分利用特殊保障条款，进行农产品贸易控制。目前，我国对农产品贸易的控制主要是通过许可证配额及进口专营等非关税手段实现的，加入WTO后，我国要按照有关规定在约定时间内参照执行。但我国可根据WTO规定的“特殊保障条款”等保障措施，掌握控制市场开放风险的主动权。关税配额管理制度实际是WTO允许存在的进口保护的过渡措施，承诺的准入量只是市场准入的机会，而不是最低购买义务。对于关税配额量的执行，WTO并无任何强制性要求，从关税配额管理制度实际执行的情况来看，自1995年以来，大部分成员国只完成关税配额准入量的66％。因此，我国可以在过渡期间，要用好用活配额管理制度对我国有利的一面，逐渐地、有步骤地放开农产品市场，使配额管理成为保护我国农产品的手段之一。（6）建立健全农业保护的中介和载体，完善农业社会化服务体系。市场体系是发展农村市场经济的基础，也是政府实施农业保护的中介和载体。因此，在制定市场进入法则，通过法律法规约束各市场主体的行为，加强“软件”建设的同时，还要加大力度，通过建立农村社区性合作经济组织和专业合作组织，为农民解决一些仅靠自身力量无法解决的新问题，为农村经济的发展提供完备的服务；通过建立建全全国农村信息网络系统，为农民提供具有超前性、准确性、指导性的信息，让农民根据这些信息去决定各自的生产计划和销售形式。
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