地改，从城市到乡镇——小城镇地改综述，本文主要内容关键词为：小城镇论文,乡镇论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1995年，是小城镇地改迅速推进、喜获丰收的一年。国家体改委等11个部委在昆山召开了“小城镇综合改革试点经验交流会”，国家土地管理局在湖北监利召开了“全国小城镇土地使用制度改革座谈会”，本报也相继介绍了湖南大瑶、山东威海、安徽六安、湖南祁东等一批典型。
小城镇地改并非始于去年，早在三四年前，有些地方就以小宗地块出让为主，推出了城市土地使用制度改革的“小城镇版”。但目前影响最大的，还是湖南浏阳的大瑶镇。
湖南省浏阳市大瑶镇当年以地生财、聚资、兴镇的做法尽管还仅仅是一种尝试，但这枚结于土地使用制度改革之树上的金苹果，却让人们看到了小城镇建设的希望。湖南省委常委、省纪委书记杨敏之对此评价：“大瑶以地生财的经验，使我们看到了湖南加快小城镇发展的曙光。”
如今，这片曙光不仅照亮了中部地区， 也照亮了西部地区。 本报1995年8月20日在头版以大篇幅推出访谈、消息，推广大瑶经验。 8 月27日，30日，9月30日， 又特别推出湖南省大面积推广大瑶经验的长篇通讯《三湘“城镇潮”》。搞小城镇建设，离不了的一个问题，也是长期解决不了的一个问题——建设资金从哪里来？大瑶经验解决了这一问题——以地生财。于是，地改，从城市大步迈向乡镇，短短一两年异军突起，乡镇土地市场在各地的运作有声有色。
小城镇地改，带起了蓬蓬勃勃的城镇潮
为小城镇建设积累资金是所在地政府萌动地改最初的动机和出发点。将土地资源的分配由计划经济条件下的行政划拨，改为在国家宏观调控基础上充分发挥市场机制的作用，这样就实现了土地资源的优化配置，最大限度地发挥了土地资产效益，这也正是小城镇地改的魅力所在。大瑶镇，在土地使用制度改革以前曾费尽力气凑了40万元对旧城镇内的一条道路进行修修补补，再无力作更大的投入。地改之后仅一年多，就收取土地出让金900多万元，其中500多万元用于基础设施建设，有效地改善了投资环境，进而又吸引了各方投资4000多万元。江苏昆山有20个镇，这几年通过地改有力地带动了乡镇企业的发展，进而促进了当地经济的发展，在很大程度上实现城乡一体化，他们土地出让面积和出让金收益的75%都是市土地局在小城镇推行地改的结果。
类似的典型还可以举出许多。
安徽省六安市的独山镇3年前还是一个经济基础差的农村乡镇。 市土地局考虑到这个镇是历史形成的中心集镇，交通便利，自然环境较好，商品集散半径超过20公里， 农民要求进镇务工经商的日益增多， 在1992年下半年，开发了王圩小商品市场。一开始由局里注入资金30万元，统征9.8亩土地，兴建了2142平方米的水泥路，铺设了相应的下水道、自来水管和高低压线。前后只化了4个月时间， 就将道路两边形成的102宗地以每宗地4000元的最低价一次性顺利出让。一石击起千层浪， 到1995年，他们统一开发了五期，形成四条商业街和一个小商品市场，基础设施投入超过200万元。
山东威海市往年集体土地自发入市的现象比较严重，每年仅此流失的土地资产就在400万元以上。小城镇地改实行后， 解决了集体经济组织擅自处理土地、非法出让土地、违法使用土地等问题，促进了统一、开放、竞争、有序的土地市场的建立。全市出让给镇以下企业的土地达370万平方米，出让金总额2.4亿元，全部用于小城镇建设和土地开发，带动了小城镇土地的进一步增值，实现了滚动发展的良性循环。
小城镇地改，同时也促进了农村城市化发展，将农村剩余劳力、剩余资金依托城市转入发展二、三产业，对分流、安置农村富余劳动力起到了很好的作用，从而在另一方面为农业生产的适度规模经营创造了有力条件。而且，由于土地使用制度改革为土地资源的分配创造了一个平等竞争的环境，有效地解决了由用地问题引起的不正之风、干群关系紧张等问题。
各地的实践已反复证明，推行小城镇地改，是经济体制改革中建立规范、有序的土地市场的要求，也是农村经济发展的需要。其最终目的是：加强农业，实现农业现代化；发展乡镇企业，实现农村工业化；加强基础设施和精神文明建设，实现农村城市化。
严格维护用地秩序，是以地生财的持久之道
去年10月召开的小城镇地改座谈会，将这几年搞小城镇的做法进行了归整，指出了小城镇今后发展中值得借鉴的经验。
小城镇地改的基本办法是，政府根据不同用途，向用地者收取不同价格的出让金，用地者获得相应年限的土地使用权。在此过程中，政府实行“五统一”管理，以保证最大限度地把土地的收入集中在政府手里，同时严格维护用地秩序。这其中一个重要条件就是要有科学合理的规划，具体说来，就是有相互衔接、协调又相互制约的小城镇土地利用总体规划和小城镇建设用地专项规划。
地改和规划的落实相辅相成，一方面，科学的规划促使用地者合理使用土地，另一方面，地改积累的资金又保证了规划的落实。如前面提到的安徽六安市独山镇，由于规划得好，落实得也好，提前10年完成了到2005年规划的主要指标。
湖南省祁东县的一个镇在小城镇建设中积极开发山坡地，在小城镇建设需用的100多亩地中，有90 多亩都是靠推平两个山头获得的建设用地。山东莱芜市某地上山建村，腾出1万亩田地。小城镇地改也为在小城镇建设中使用劣质土地起到了积极作用，据精略测算，按科学规划实行的小城镇地改使小城镇建设比当前的村庄建设大大节约用地。
1995年9月，邹玉川在第八期市长研讨班上也强调， 要科学编制城市规划，遏制城市盲目扩展。土地是有限的不可再生的资源，从我国小城镇土地使用制度改革的实践看，80%以上都是在增量土地上进行的，而在这些小城镇新区中，有60%以上的面积是以征用小城镇周围的优质耕地来建成。如河南长坦县近3年在6平方公里县城老城区的基础上建设了一座8.6平方公里的新城区；湖南省祁阳县人均耕地仅0.7亩，但近两年的县城建成区面积却由5.2平方公里扩大到9.7平方公里；浏阳市全市新增的小城镇建成区面积总和相当于过去40年新增面积的两倍。
一个不可否认的客观现实已经严峻地摆在我们面前，随着小城镇土地使用制度改革在全国的全面推行，大量的耕地将被占用，小城镇建成区的扩展与节约用地、保护耕地间将出现更为尖锐的矛盾。以科学规划来遏制城市无限制“摊煎饼”、大好良田被侵占，是小城镇地改需进一步探索的问题。另外，各地修订城镇规划，必须要有长远眼光，至少要兼顾今后30年、50年，把握住影响今后一二十年城镇现代化过程中的重大因素。而小城镇规划的滞后及不合理，不可避免地造成重复投资、重复建设、相互攀比、遍地开花等有悖于市场经济规律的现象，造成资金、土地等的浪费和对生态环境的破坏。
我国小城镇数量众多，分布广泛，地区特色决定了今后中西部地区的小城镇发展决不能简单照搬“大瑶”等地的成功经验，而必须开创新的启动土地市场的模式。这不啻是一项颇为艰巨的任务。
相信1996年的春风，会使小城镇地改的步伐迈得更大、更稳！