政党制度的制度化和民主化变迁，本文主要内容关键词为：政党论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2009)05-0069-04
政治环境对政党制度的影响
政党充分发挥作用的前提之一或外部环境，要有一个承认政党合法性和允许它自由运作的政治环境，而确定政治环境的自由度或政党运作边界或政党制度的是宪政架构、选举制度和大众传媒。也就是说，政治规则和程序对所有政党是否公平，要看政党是否能够平等而自由地与政府和媒体进行交流。
从欧美的情况来看，作为民主体制的重要内容之一的宪政框架给政党的运作提供了较大的自由空间。宪政架构是从两个基本方面来规范政党的活动或政党制度的：
第一个方面是行政与立法关系的宪法规则对政党的运作有重要影响，这表现在总统制、半总统制和议会制之间的差异对政党和政党制度有不同的影响。美国实行的是典型的总统制，这种情况显然导致了政党凝聚力的下降[1]和组织结构的松散，使政党对政府没有多少约束力。在那里，有两个长期存在又有深远影响的问题值得关注，一是由于一个政党会推出一个以上的总统候选人进行长时间的、竞争激烈的党内初选，这种竞争甚至与党与党之间的竞争都没有实质性的差异，因而这通常会加深党内的分裂，其裂痕往往需要较长时间才能愈合。与此形成对照的是，在议会制中党的议会党团之间争斗的时间较短，通常也不会很激烈，不仅普通党员不会为了支持自己的候选人而与党的其他派别或地区推出的候选人分裂，而且党的领导集团也是如此。这样，不仅宪政原则规定政府是由议会产生的，而且党的领导集团和议会党团的这种一致性使它们对政府有较大的制约力。马来西亚是一个特殊的例子，尽管它实行的是议会制，然而由于执政的巫统的所有党员都可以参加党的领袖实际也是政府总理的选举，这一点有点像总统制中总统候选人产生的方式，因而在推举党的领袖或政府总理时往往会产生党内的权力斗争。其部分原因或许是马来西亚的政党体制由于种族问题而从来没有像东亚其他国家那样经历过一个一党完全垄断权力的阶段。
二是在总统制中行政与立法之间的对立导致了党的凝聚力的下降，而议会制中党的领导集团与政府的相对一致性则不会削弱党的领导集团。在总统制中，宪法规定立法与行政相互制约，总统是由全国性选举产生，议员是由地方性选举产生，服务的目标有一定差异，而政府和议员中又有相当一部分是属于同一政党，尤其是在两党制下，几乎有一半是由同一政党组成，这就在很大程度上可能会导致党的分裂或弱化。而在议会制中，内阁的存在依赖于议会的支持，议员是由政党推出的，这就在党的基础上实现了相当程度的统一，党组织的约束力得到了强化。同时，当多数党或其他党的后座议员知道他们的投票可能会导致政府下台时，一般也会谨慎地使用反对票，这也要求加强党的纪律。与此相呼应，内阁为了避免麻烦会利用一切手段寻求议会多数的支持，由此，在议会制中政府与议会多数成员间的关系一般会更为密切。而在总统制中，主要行政首脑和内阁不依赖于议会而存在，因此他们与议员的关系就更疏远一些，尽管他们通常也会寻求议会多数的支持。不过，尽管政党凝聚力的下降这一趋势在美国是真实的，但在某些实行总统制的发展中国家中并不完全如此，例如，在拉丁美洲的危地马拉、智利和阿根廷，政党在国会中有严格的纪律；[2]在东亚的印度尼西亚、菲律宾和台湾地区，政党在议会中还保持着较强的凝聚力和团结，这可能与它们的政党仍然在相当程度上是建立在纵向社会分裂的基础上有关，或者说其代表性并不广泛，民主环境还不够成熟。
宪政架构影响和制约政党和政党制度的第二个方面是由它关于中央与地方分权的规则而产生的，这一般在联邦制中更为明显，不过在其他形式的分权结构中也存在，例如由此而导致的地方党组织的选举独立于党的中央选举时就会如此。所以，尽管权力下放的初衷是一种行政设置，但它不可避免地会具有政治作用并影响到政党，尤其是在权力下放后各地方党组织竞争党的最高领导人职位时，为了争取本地和其他地方党的支持，必须对地方问题表态和做出决定，这就可能与党中央产生矛盾，而与其他政党的地方组织或党中央则尽量保持一种合作关系。
尽管联邦制是分权制度，但不同联邦制的分权程度有很大的差距。在只给地方留下很小权力空间的联邦制中，例如奥地利和危地马拉，主要政党有更多的全国性；在地方分权很大的联邦制中，像美国、加拿大、比利时和瑞士，政党的全国性徒具形式或不具有全国性。加拿大和比利时与东亚的马来西亚的政党都不是全国性的，马来西亚执政的巫统(Sabah)和Sarawak既是种族政党也与一定的地区相联系。瑞士的政党在名义上是全国性的，但由于各州和行政区有很大的自治性，因而其地方党组织主要根据所在州的情况进行独立活动，因此由这些地方党组织组成的全国性政党往往缺乏内在的一致性，而与本州的其他政党却维持着一定程度的一致性。
另外，选举体制对政党和政党制度也有重要影响。精心设计的制约方式通常是通过制定歧视某些政党尤其是反对党的条款而实现的，这在欧美国家已经很少。
现在欧美各国甚至东亚的一些国家都通过制定《政党法》来规范政党制度。然而，尽管它的规则是公平的，但在实践中由于执政党和大党已经占据了优势，因而可以优先享受到优惠政策，可以利用合法手段优先占有资源，例如，通过得到更多的公共资金来弥补政党资金的不足。这方面典型的规则就是根据政党在选举中的得票率来确定各政党得到资金的多少，这就使小党或新建立的政党得不到国家补贴而处于不利的竞选地位，因此这种政策是否公平受到了质疑。而如果政党由于得到了足够的公共资金而没有动力去改善自己的管理，那么它也就缺乏动员选民的愿望，最终也就削弱了政党的功能。大致来说，在欧美国家中使用公共财政分配政党资金的结果是利弊相抵。一方面，如果新政党是诞生在中心城市，那么它最初在中心城市之外的支持者是有限的，因此，如果这些党想获得广泛支持的话，就必须努力在地方展开党的活动。在这种情况下，国家不提供财政支持或许更为合适，即使这些政党活动艰难也应如此，否则就会削弱它们动员选民的动力，削弱其责任感。另一方面，如果通过中央财政来支持原本只关注地方问题的政党而促使它们转而关注全国性问题，可以促进政党在国家层面上的整合，减少政治分裂，提高政党和政党制度的运作效率。在东亚一些国家或地区中，政党资金的使用常常为大党或执政党所操控，运作还不够规范，因而有很大的弊端。
选举对政党制度的影响还表现在选举的变化会对议席的分配和政府产生的程序甚至结果产生影响，例如胜者全得的选举规则会增强多数的力量，尤其是在大选区中更是如此，而比例代表制给小党和少数派保留了一定的政治空间，有时这会使众多小党可以对政局施加影响，这通常也是两党制度和多党制赖以存在的选举制度。议席分配方式和选举总统的方式对选民的投票会有间接影响，选民和候选人都会意识到具体选举制度的作用，他们会因此而考虑自己手中选票的投向。例如，在多党制和比例代表制下，选民一般会把选票投给最能代表自己的候选人，而在单一选区代表制下，选民可能会把票投给他认为比较能代表自己而又有可能当选的候选人。执政党和政府也会利用这一点，尤其是东亚各国的执政党通常会采取对自己最为有利的选举制度。
大众传媒对政党政治有很大影响已经是不争的事实，但具体影响如何却很难进行评估。一般来说，全国性和地区性选举通常要比基层选举更受媒体的支配，因为选民并不直接了解政党候选人，所以只能通过媒体来了解他们。在民主较为成熟的国家，尽管一些媒体也有党派和个人倾向，但媒体的客观和公平性一直受到民众的高度关注和法律的约束。在民主机制还不够健全的国家或地区，政党所拥有的媒体通常有很大的倾向性，像东亚一些国家或地区的媒体就是如此，例如台湾地区的民进党和国民党都有一些倾向性明显的电视台、报纸和广播电台，它们选前没有平衡而客观的报道，这使得受到不公平对待的政党和候选人的情况明显变糟，一个典型的例子就是2004年“3·19枪击案”，此案一发生，亲民进党和政府的电视台、电台、报纸就24小时连续报导这是亲国民党人士所为，从而在选举的最后时间改变了相当一部分选民的投票方向，致使民进党候选人陈水扁以极微弱多数当选。不过，东亚各国或地区的情况近年来有了较大的改观，这是由于它们国内或地区内的选举越来越受到国际社会的关注和压力，媒体通常不得不给不同的政党和候选人提供相对平衡的表达机会，这就在相当程度上削弱了媒体的偏向或导向作用。
如果媒体的报导是公平的，能够发挥监督作用，那么可以维护政党间的公平竞争，因而也就有利于政党制度的民主化。从现实来看，媒体的态度公平与否在很大程度上取决于它们与政党的关系如何，如果媒体是独立的，对所有政党都平等地提供信息，那么它就会促进公平，有利于政党制度的民主化。这种独立性在欧美国家已经基本实现，即便是国家注资的媒体，其党派倾向也受到严格的控制。在东亚和一些后发展国家中，私人资金在出版、广播和电视台中的占有率是有限的，而主要政党和政府是媒体的实际控制者，这种控制一般有两种方式，一种是执政党和政府直接进行控制，媒体成为党的一个部门，现在这种情况已经越来越少了；另一种是尽管媒体在经济上和法律上是独立的，执政党和政府也并不干涉其日常的运作和报导，但它们通过实行审查制度而享有根本上的控制权，以此使媒体给自己以更多的宣传和发表有利于自己的言论等，这在很大程度上维护了主要政党或政府的形象，但减少了民众对其他政党的了解。
社会结构和政党的变迁对政党制度的影响
民主的发展不仅需要政党有强有力的组织和表达功能以及运作能力，而且要构建民主而规范的政党制度。按照传统的民主理论，在这种制度中不应只有一个政党处于绝对支配地位，其他政党则处于被支配地位，而是要有平等竞争和相互制衡的政党间关系。政党制度的民主程度主要取决于主要政党的民主性和成熟程度。
欧美政党之间的关系或政党制度大致可以分为两个阶段，第一个阶段是在19世纪至20世纪上半叶，一方面由于主要政党都是建立在纵向的社会分裂基础上的，因而有着明显的利益差异和对立性；另一方面由于主要政党是在体制内建立的，所以其对立性并不像后发展国家那样强烈。例如，尽管像英国工党或自由党和保守党是立基于不同阶级之上的，也有着长期的对立性，但其党的上层和路线都是立足于维护体制而不是反体制的，因此其对立性并不强烈。第二个阶段是第二次世界大战后，随着“意识形态的终结”，各政党的中间化更加明显了，各主要政党在基本路线没有根本差异的基础上进行着有时是相当激烈的竞争以及相互间的制衡，但它们的竞争都遵循着维护体制的原则或宪政框架所规定的边界，其政党制度是合作、竞争和制衡关系的反映。
东亚的政党制度形成的时间大都晚得多，自第二次世界大战结束后大多数国家出现政党到现在可以划分为三个或两个阶段。第一阶段是指1945年至1960年左右，这时各国的政党和政党制度建立不久，大都是多党制或两党制，但由于很不成熟，因而其制度层面的民主难以制约实际上的无序和混乱。第二阶段是20世纪60年代至80年代或至今，是一党为主的政党制度时代，这时的政党制度缺乏民主但较为有序。第三个阶段是20世纪90年代至今，各国或地区政治转型后大都又实行了多党制度，这时的民主程度有很大提高，但其运作的制度化水平还不及欧美的政党制度。
东亚与欧美政党制度的差异在客观上主要是由阶级和社会结构的不同或发展水平所导致的。在欧美，尽管也存在着阶级、宗教和社会分裂，但中产阶级化和市民社会的形成已经大大弱化了这种纵向分裂和由这种分裂所导致的政党间的对立。尽管像比利时和加拿大这种由于国内种族或语言差异而导致的长期的族群对立有时会使代表它们的不同政党间的关系极为紧张，但最终仍会妥协，可以维持一个基本稳定的政党制度和政局。但在东亚，虽然作为工业社会主要特征的传统社会结构的纵向分裂从来就没有像西方那样充分，但是其向后工业社会的转型也同样很不充分，尽管它在较短的时间内就有了后工业社会的许多特征，然而现在其传统的带有两极对立色彩的社会、宗教和政治分裂以及由此导致的政党对立仍然是其政党制度的重要特征。一些主要政党仍然与自己所赖以产生的社会分裂界限相一致，对吸引其他群体并没有很高的期望或有效的运作，这种与特定的种族、宗教和阶级有深厚联系的政党可能仅仅是特定种族、宗教和阶级的代言人，这就造成了政党间的对立和政党制度的不稳定。
应该注意的是，尽管在欧美某些国家如意大利和东亚的大部分新兴民主国家中都有政党制度碎片化的情况，但其社会基础和表现也有所不同。在欧洲，参加竞争的众多政党之间所代表的社会力量之间的利益差异较小，各政党之间的竞争就像企业之间的销售竞争，每个政党都渴望提出可以吸引那些过去是自己反对者的纲领和政策。但在东亚，社会分裂的程度较为深刻，因而尽管各政党也希望自己有更多的支持者，但又很难跨跃分裂的界限，因而其政策和意识形态仍表现出了较大的差异。
欧美自20世纪50年代始、东亚从1990年代始，随着社会结构和经济关系的变化，都出现了政党的意识形态从以忠诚为价值追求向以忠诚和“问题”为价值追求的转化，其组织出现了从群众型政党向组织较为松散的全方位政党的转变，这对于在民主的基础上建立稳定的政党制度有明显的促进作用。传统的群众型政党容易形成两极对立，在社会结构横向分化后，它的社会基础瓦解了，而“问题”成为人们新的价值追求，尽管不同的人群会关注不同的“问题”，但与过去相比，对“问题”的关注或者不像过去那么执着，或者由于其众多而分散了人们的聚焦点，因而只是在较小的人群中有较强的凝聚力，而在更大的范围中难以造成僵化的个人崇拜。如果关注不同问题的选民感到可以从“自己的”政党中得到对自己所关注的问题的支持，那么“自己的”政党就会得到更多的支持，而这种支持既可能来自于不同的社会群体，也可能由于关注这些问题的人数较少及政党较小而不得不联合其他政党，这就减少了政党间分裂和对立的可能，也为政党制度的稳定和提高制度化水平提供了前提条件。这既可以避免群众型政党所具有的对立性，也可能避免地方性的个人魅力型派系或政党中通常会存在的由于缺乏对全国性政党的忠诚而发生的分裂，而这在东亚政治转型国家或地区中是比较普遍的情况。
由此看来，政党制度制度化和民主化水平提高的前提之一是主要政党要突破以纵向社会分裂为基础的社会束缚，成为以社会群体支持和问题支持相结合的新型政党，从而改变旧的政党格局或政党制度。这一转变过程是传统的群众型政党要逐渐放松与原有阶级之间的联系，使自己不再是特定阶级的专有工具，同时要扩大自己的支持基础，争取和主导各种支持者的政治倾向，并愿意或不得不尊重政党之间公平竞争的原则，这就会使各政党都有动力去争夺中间选民，而那些中间选民也不再对他们原来所隶属的社会群体履行严格忠诚的义务。欧美大多数主要政党都完成了这一转变，东亚的政党正在完成这种转变。当然，无论对欧美还是对东亚来说这都不是轻而易举的事情，一些政党很难完成这种转变。北爱尔兰的两大主要政党都很难脱离它们最初建立时所依赖的社会群体，在20世纪的最后几十年还进行着尖锐的对抗。或许马来西亚也是这种情况，它的各主要政党都是按照种族界限建立的，已经经历了70多年的时间。东亚各国在政治转型后出现的问题是，传统的、僵化的、全国性的忠诚迅速瓦解了，但没有建立起民主的忠诚或价值，而是由传统的地方性忠诚或完全没有忠诚的利益所取代，从而使政党和政党制度很不稳定。
政党制度的制度化与民主化
政党制度的制度化和民主化程度从根本上来说取决于这个国家社会分裂的强度和性质，构成政党制度的政党的状况，包括党的结构、党的领导集团的立场和党的路线等。每个国家甚至每个时期主要政党的力量对比和相互关系都有可能呈现不同的格局，因而政党制度的形式和作用也就有所不同。议会中政党的数量越多，它们的规模就越小；在议会中起作用的政党越多，每个政党的作用就越小。当然，如果小党的纲领和政策得当的话，那么它们有时也能发挥重要作用，它们会从大党竞争的格局中得到好处。但是一般来说，在已经巩固的民主制度中重要政党的数量不会很多，从二、三个到六、七个政党不等，否则政党间的争斗可能会无休无止，政党制度会陷入混乱，也会影响议会和政府的效率。
竞争性的政党制度大致可以分为四种类型：两党体制、两个半政党体制、有支配党的多党体制、碎片化的多党体制。在两党制中，两个力量相当的政党支配着政局，美国和英国就是这种情况。在第二种类型中，有两大党和一个小得多的第三党，但是这个小党通常能起到力量平衡的作用，这种情况在德国存在了很长时间，现在英国的自由党似乎也是这种政党。在第三种类型中，存在着几个起作用的政党，但是其中有一个政党处于支配地位，这个特点在斯堪的那维亚国家、尤其是瑞典保持了很长一段时间。在第四种类型中，有几个或更多的政党，力量比较平均，都能在国家政治生活中起重要作用，例如瑞士和意大利就是如此。[3]这种根据政党力量大小和地位划分政党体制的四分类法是根据西方的情况建立的，但是这种分类方法早已被用来划分非西方国家的政党体制了。从东亚来看，典型的两党体制还没有出现，但两个半政党制度在台湾地区已经出现了，在那里，国民党和民进党力量相对平衡、对立且支配着政局，尽管目前这种平衡偏向于国民党一方；第三种势力尽管小得多，但有时却可能改变两大政党的得票率或力量对比，只不过其第三势力不是一个政党而是几个政党。日本长期以来就是一种有支配政党的多党体制，自民党一党独大且长期执政，但其他政党在国会中也有相当的实力，可以对自民党及其政府进行制约，甚至可能短期内上台执政。在印尼、菲律宾、韩国和泰国都是较平衡的多党体制，几大政党的力量此消彼长，尽管上台执政的政党可能一度会处于优势，但它下台后又会回到相对弱势的地位上。
在东亚几十年的民主化过程中，各国主要政党的力量此消彼长，每次选举的结果变化很大，其政党制度极不稳定。在韩国、印尼和菲律宾，尤其是泰国，多党体制的制度化水平还很低，其巩固还需时日。尽管除了泰国外没有迹象表明多党体制的民主化会受到挫折，但是也没有迹象表明它们很快就能够建立起一个制度化与民主化水平较高的政党制度。这在很大程度上是因为这些政党很少是建立在全国性支持的基础之上，而在相当程度上还保留着传统的地方性、阶级或族群支持，党内的联系纽带以及它们与选民的关系有很重的主从关系。马来西亚的情况和在一定程度上新加坡的情况显示，随着社会结构的变化和反对党对全国性政府不断施加压力，政党制度正在从一党支配性格局向多元格局过渡。
政治生活本身存在着内在的利益诉求和竞争，而政党体制是包容和规范这些利益表达和竞争，而不是消灭它们的工具。在某些国家，例如在政党和政党制度发源地的英国和美国，在其自由民主的范式中，崇尚竞争性的政党关系，尽管它也必须有一定的规范和相互妥协。在另一种西方模式中，多元体制包含着更多的合作和协商，尽管其中也有相当的竞争因素。在这种情况下，政党不是像公司在市场中那样竞争，而是选择合作甚至垄断。当主要政党的领袖们认识到他们中没有人能够单独赢得胜利，认识到不顾一切地争取权力只能引起分裂时，他们就会协调各自的活动，以取得一致。这种模式是欧洲大陆的多数国家，尤其是比利时、荷兰、瑞士和奥地利的特点。由于用这种合作和协商方式来协调各政党之间的关系，从而大大加强了它们之间的团结，以至形成了一种旨在通过联合而无限期地保住执政地位的卡特尔式的政党体制。
实际上，所有的政党间关系或政党体制都包含着竞争与合作的关系，都可以在竞争与合作这两种关系模式构成的直线中找到自己的位置。如果把纯粹的竞争和纯粹的合作作为这一直线的两端的话，那么把每个政党体制放在其适当的位置上，就可以清晰地看清竞争与合作的程度以及相对其他政党体制的位置。在一定意义上，政党体制采取什么方式来协调政治行为、政党间关系和影响政府，取决于这个政党体制是以竞争性为主还是以协商性为主。在两党制中，由于主要政党很少而易于协调与合作，所以它总是通过强调竞争来维持一种平衡；相反，在多党制中由于政党众多而易于陷入竞争或混乱状态，难以协调与合作，所以它总是通过强调协调和合作来维持平衡。因而两种政党制度都是处于竞争与合作的协调与平衡状态中。非常有趣的是，马来西亚的政党制度体现了这两种政党体制的状况，是这两种政党体制的一个混合体：一方面，它既有一个反对派政党联盟来与执政党进行激烈的竞争，因而体现了两党制的竞争性特点；另一方面又有一个建立在种族分裂基础上的各政党组成的协商性的执政联盟，这又体现了多党制的合作性特点；从而集竞争性与合作性为一身。这种政党体制深刻而全面地体现了竞争与合作的平衡关系，这也是为什么难以判断马来西亚是正处于民主巩固过程之中还是仍然处于权威主义框架之中的原因。
各政党之间的竞争有时激烈，有时缓和；其合作有时密切，有时松散。由此而产生的关系模式既可能是一种对抗性的，也可能是一种合作性的。竞争不能过于激烈，以至于政党制度经常处于分裂或被一党权威主义所替代的危险之中；合作不能过于紧密，以至于形成一种卡特尔来统治国家，抑制了利益表达并使政治生活失去活力。这就是政党制度所要发挥的包容和规范作用。无论是欧洲还是东亚，其政党制度的制度化和民主化都是在这两种关系的角逐中不断变迁或向前发展的。
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