农村集体建设用地流转：政府失灵与制度障碍，本文主要内容关键词为：建设用地论文,障碍论文,制度论文,农村集体论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国农村工业化和城市化进程的加快，对建设用地的需求迅速增加，再加上强大经济利益的诱致，使集体建设用地内部和外部隐性流转并存。[1]虽然许多地方也进行了建立集体建设用地流转市场的探索，但是由于政府的失灵以及制度的障碍，使得集体建设用地所有者和使用者的权利从根本上无法得到保护，阻碍了集体建设用地的健康、有序流转。为了使其规范运行，农村集体建设用地市场亟待建立，并且相关政策和法律必须要有根本性的突破。
一、问题的提出
（一）集体建设用地自发流转：一个不争的事实
在市场经济迅速发展及农民意识行为的转变下，隐性集体建设用地流转早已自发形成，并且在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。此现象在经济相对发达的地区表现更为明显，比如江浙、广东等沿海地区，农民为了获取更多的土地收益，突破法律、政策的规定，以各种各样的方式来进行土地经营。现有研究表明，在我国，集体建设用地在整个建设用地总量中占相当大的比例，统计数据显示，全国集体建设用地总量为1700万公顷，相当于全部城市建设用地的2.4倍，[2]而通过流转方式使用集体建设用地的数量已超过集体建设用地总量的50％，即使经济欠发达的粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过了20％，在广东南海更高达85％。[3]集体建设用地进入市场乃不争之事实，但由于现行法律的严格限制，集体建设用地大多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转，政府各部门对此没有形成统一、规范的管理措施和办法，以至于一些企业和个人钻空子，非法转让、以租代征集体建设用地使用权，再加上强大的经济诱惑，农民也非常愿意以低廉的价格将其土地提供给这些用地需求者。国家土地督察北京局一项问卷调查发现，73％的农民愿意或比较愿意以“以租代征”形式出租土地。[4]这样既不利于土地的合理利用和耕地保护，也给土地管理和执法工作带来了困难，为此国土管理部门早在20世纪90年代初期就开始以试点的方式探索改革途径。
（二）集体建设用地流转试点：经验及启示
自从1995年原国家土地管理局批准苏州市可对存量集体建设用地进行探索性管理以来，安徽、广东、浙江、上海等省市陆续展开集体建设用地流转试点。所有改革试点都承认合法取得的集体建设用地使用权，并对流转的程序、流转产权变更、流转收益分配等重要问题进行了探索，为推进集体建设用地制度改革提供了宝贵经验。安徽芜湖试点的成功之处在于证明了不改变土地所有权属关系前提下的集体建设用地流转方式是可取的，并对集体建设用地流转的条件、形式、范围和程序进行了规定，建立了相对合理的土地收益分配制度，还将“地价”概念引入到集体建设用地流转中，为集体建设用地的流转提供了有效的运行机制和管理模式；广东南海推行的农村土地股份制表明，国家强制性的征用并非是农地转变为非农用地的唯一途径。以切实保护农民利益为出发点，将集体建设用地流转中的大部分级差收益由集体和农户享有，最大限度的满意农民从而可获得大力支持，这是流转成功的关键。由此可见，集体建设用地的流转不仅促进了社会稳定及农村经济的快速发展，并且还促进了农民生活水平的提高和公平正义理念的实现。[5]
通过对这些试点的深入研究，我们得到如下启示：集体建设用地流转试点的共性就是都采取了冲破现行法律和管理制度约束的创新性制度。我国现行法律关于集体建设用地流转的规定和农村现阶段所体现的现实情况有明显的差异，不仅不同层次的法律制度之间存在着矛盾，同一法律内部规范之间也存在着冲突，而且我国目前“集体建设用地流转”的立法限制与现实生活实际需要也存在着不一致，无法根本保护农村集体建设用地所有者和使用者的权利。除此之外，在农村集体建设用地流转中，我国目前所实行的农村土地产权制度、征地制度、土地市场制度及收益分配制度等都难以得到有效的实施，甚至实施效果与初衷相违背。由此可知，集体建设用地流转市场亟待规范，以及相关政策和法律应取得根本性的突破。
二、集体建设用地流转：政府失灵与制度障碍
（一）政府失灵：集体土地市场的缺失
1.政府失灵的内涵
政府失灵也称“政府缺陷”、“公共失灵”或“政府干预失效”，萨缪尔森将其定义为“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，便产生了‘政府失灵’”。查尔斯沃尔夫从非市场经济缺陷的角度分析了政府失灵，他认为：“政府组织在内政缺陷及政府供给与重要的特点所决定的、政府活动的高成本、低效率和分配的不公平就是‘政府失灵’”。[6]简而言之，我们把政府为了矫正和弥补市场机制的功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各种经济政策手段，在实施过程中由于出现各种事与愿违的结果，最终所导致的政府干预经济的效率低下和社会福利损失等现象称之为“政府失灵”。[7]在本文所研究的集体建设用地流转中，政府失灵的涵义主要包括两个方面：其一，政府代替市场机制配置包括集体建设用地在内的所有农村土地资源；其二，政府的干预行为不恰当，导致非法流转屡见不鲜。就理论上而言，集体建设用地流转中出现的问题都应该由市场来解决，但因现阶段我国农村土地市场机制发展尚未成熟，在土地资源配置中市场无法发挥其有效的功能，客观上必须要求政府以“裁判员”的身份采取适当的行政干预措施。而客观上，我国政府担当了“运动员”和“裁判员”的双重角色，采取了直接干预措施，并对土地一级市场垄断控制，这种垄断性使政府减弱了对公平与效率的追求，严重扭曲了土地价格和市场运行机制，使市场无法在土地配置过程中发挥主导作用，导致集体建设用地流转效率降低。同时也引发了不少其他问题，比如征地的随意性、土地规划方案修改的随意性等。这种由于政府的管理错位以及定位不准等原因引起的问题，通过政府手段不能得到有效地解决，便形成集体建设用地流转中的“政府失灵”。
2.政府失灵的表现与后果
在农村集体建设用地流转中，政府失灵主要体现在以下方面：
第一，集体建设用地流转过程中，政府的过度行政干预，扭曲了市场机制配置土地资源的效率，造成了建设用地的低效利用和耕地资源的大量流失。在传统计划体制的影响下，政府在土地资源配置中的过度干预普遍存在，众所周知的土地一级市场的垄断控制，以及土地市场交易中交易量的控制和地价的干预等，不仅人为地损害了土地市场供求机制和竞争机制，还严重扭曲了土地价格，使现实中耕地保护的效果与规制的目标产生了偏差。
第二，为了获得本地区经济的快速发展，地方政府普遍采取了低价征用高价出让的土地垄断政策，忽略了价格机制的作用，导致集体权益受损。我国现行的征地制度形成于计划经济时期，它并没有因为体制的改变而有所改善，因此，这种没有市场化的征地制度忽视农民的利益，剥夺了农民本应享有的土地增值收益，已经无法满足当前经济发展的需要。近几年来尤为突出的是农民对于征地补偿标准的不满，实际中的补偿远远低于市场标准，使被征地农民的生活无法得到保障，农民土地权益受到大规模、深程度的侵害，以致缘于征地的上访越来越多，矛盾也越来越尖锐。
第三，土地管理中过高的制度（交易）成本，忽视了公平和效率，导致违法用地以及腐败、上访等社会问题的出现。国家垄断土地一级市场，对集体土地实行强制性的征用，虽然这种行政手段在某种条件下或某一时段上能够替代市场并取得较好的效果，但由于它需要付出极高的信息费用和组织费用，造成了高昂的制度成本，并且由于忽视公平，也引发了群众上访告状等事件，恶化了党群关系。
（二）制度障碍：集体土地流转的羁绊
1.制度障碍的内涵
古今中外，学者们对制度有着不同的诠释，一直沿用至今的是舒尔茨的定义，他认为“制度是一套行为规则，它们被用于支配特定的行为模式与相互关系”。[8]本文所讲的制度，主要是指社会经济活动中应遵循的法律法规、行为准则及社会规范等，这些制度保证了经济活动能够有序进行。国家和地方政府为了达到有效的管理经常制定和颁布一些法律法规，各个单位和部门也制订了一些规章制度，虽然它们的出发点都很好，但是实际操作中这些法律法规以及规章制度往往达不到预期的效果，甚至有的还起到相反的作用。我们把生活中司空见惯的这种现象称之为“制度障碍”。简而言之，制度障碍就是指“制度达不到调整参与者行为的目的”。[9]在集体建设用地流转中，我国现行的土地产权制度、土地法律制度、征地制度、土地市场制度、土地价格管理制度、收益分配制度等都难以适应农村集体建设用地流转与管理的需要，虽然这些制度在保证土地市场的平稳运行、保护耕地中起到了应有的作用，但上述制度都是以城乡二元分割为基础的，导致“城乡两种土地，两种政策”，在集体建设用地流转中没有发挥其应有的作用。
2.制度障碍的表现
第一，我国现存的土地产权制度包括国有土地使用权和集体土地使用权，二者应该是处于同一层次的平等权利，但实际中它们之间存在着严重的不对等性。国家享有较为完整的土地所有权权能，通过行政权力强制界定土地范围并占有土地，为了公共利益需要甚至可以依法征用集体所有的土地，将其变为国有土地，还可以对国有土地进行随意处分。而集体土地所有权虽然有占有、使用、收益和处分的权利，但其权能被极大弱化，所有权根本不完整，特别是使用权能、处分权能和收益权能受到限制，不能体现对物的完全的支配权。
第二，我国城乡土地市场制度的不一致，形成了具有双轨制特性的国有、集体两个土地市场。总体来看，我国土地市场起步较晚，但是城市土地市场一直受到高度重视，因此城市国有土地市场规则较为完备，法律规范较为完善，土地市场相对公开、透明，发展速度也较快；与城市土地市场相比，尽管个别地方已出台了相关规定，但就总体水平而言，农村土地市场特别是集体建设用地流转市场仍然处于自发、隐性状态，缺乏明确的可以遵循的法律依据和规则，发育更为缓慢。
第三，集体土地法律体系不健全，已严重影响了集体建设用地流转市场健康发展。现行法律法规对集体土地的流转没有有效的规范与科学的界定，并且过多的法律规范的相互矛盾冲突使农村土地流转主体无所适从，造成近年来企业与农民集体经济组织之间的纠纷不断。[10]
三、政策建议
（一）政府失灵的矫正——培育集体土地市场
在现代经济运行过程中，有两只手在配置资源：一只是市场这只“无形之手”，另一只是政府这只“有形之手”，二者同时发挥作用、配合使用，只不过不同时期使用的力度不同而已。为了解决政府失灵的问题，除了尽量减少政府的直接干预、加强规划指导、严格集体建设用地的总量控制和用途管制、建立和完善对地方政府及政府官员的绩效评估制度外，根据经济学理论，笔者认为最有效的解决方式是鼓励建立集体建设用地流转市场，在市场机制下实现集体土地资源配置的帕累托改进。其原因如下：
首先，集体建设用地流转市场是我国经济转型期要素市场的组成部分。随着近年来我国市场经济体制的逐步建立和完善，农村各生产要素市场也得到了迅速扩大，土地作为三大基本要素之一，必须进入市场与其他要素同步发展。因此，建立、健全农村土地要素流转市场，是我国当前建立要素市场必不可少的部分。其次，鼓励集体建设用地流转，有利于形成统一、规范的城乡土地市场体系。由于集体建设用地市场是整个土地市场的重要组成部分，它不可能与城镇土地市场分割而孤立存在，只有将二者相统一才有利于土地市场最终的成熟和完善。第三，集体建设用地流转市场的建立有利于提高农村土地资源配置的效率。集体建设用地作为一种稀缺资源进入市场，通过市场化手段进行优化配置，不仅能使资源高效利用，而且也可以降低社会生产成本，提高集约利用农村建设用地的水平，保证农民土地权利在经济上得到实现。第四，集体建设用地流转市场的建立是社会经济发展的客观要求。研究表明，人们对允许集体建设用地使用权流转的需求度与当地经济的发展水平成正比，[11]随着经济发展和土地资源的日益稀缺，建立受法律保护的非农建设用地流转市场已成为当务之急。第五，集体建设用地流转制度的建立是我国制度变迁的必然结果。根据新制度经济学诱致性制度变迁理论，再结合农村集体非农建设用地流转的实际情况，可推知我国集体建设用地由现存的使用制度向市场化流转使用制度的演变具有明显的诱致性特征。[12]由此可见，建立有效的集体建设用地流转市场势在必行。
（二）制度障碍的破解——加快集体土地法律“废、改、立”
要建立一个稳定、健康发展的市场经济，首先要通过法律制度给人们以长期的预期。我国现行土地法律严重滞后于经济发展对农村集体土地非农化的内在需求，对于集体土地使用权的流转，至今国家没有专门的法律法规，也没有相应的统一规章制度来进行规范约束。因此，国家应尽快建立一套完整、规范、可行的法律法规，确立农村集体非农建设用地流转的合法地位，解决目前农村集体非农建设用地流转隐形市场中存在的各种问题，保护农民群众的合法权益，促进我国城镇土地市场健康、良性的发展。同时，还要对我国现行的具有明显不足与缺陷的土地法律规定进行修改完善，比如《宪法》和《土地管理法》虽明文规定“土地使用权可以依法转让”，但是并没有对土地使用权作出界定，土地使用权当然应包括国有土地和集体土地两种类型。1990年国务院第55号令颁布了《国有土地使用权出让和转让条例》，以法规的形式确定了国有土地的出让和转让制度，而对于集体土地使用权的流转，则没有什么规定。这种界定含糊的法律法规不仅使农民集体正当的财产性收入得不到保护，也不利于企业进行扩大规模的长期投资，同时形成竞相压价、利益流失和土地市场不规范等，并由此引发了大量的土地违法案件。除此之外，应及时废除那些已与实际不相适应的法律法规。
（三）建立集体建设用地流转市场的规则或秩序
有序的市场是市场经济成熟的一个标志，市场的有序要靠适当而又得到普遍遵守的市场规则来保证。没有这些规则，市场机制就无法正常发挥作用。建立规则之前，应当首先明确集体建设用地使用权人享有的转让、出租、入股、抵押、继承等权利，把集体土地的产权归还给农民，并在法律上确认其权利，这是促进土地合理、有效利用和保护的制度基石。
为了建立一个开放、竞争、公平、有序的农村集体建设用地流转市场，政府应出台法律规定规范土地转让的范围、形式、程序、管理，并有效保障农民土地使用权及其土地流转主体地位。如出台《集体建设用地流转办法》，在此《办法》中应明确规定集体建设用地流转的条件、权利义务、收益分配及管理等，可以参照国有土地出让和转让办法，在流转程序、价格形成机制、土地使用年限等方面做出相应的规定。出台《集体建设用地有偿使用税费分配办法》，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益。
在建立市场规则和秩序的过程中，还要重视发展集体建设用地流转市场中介机构，加强流转服务平台的建设，使得供求双方得到有效的沟通。各中介机构应作为独立的市场主体进行培育和完善，以便客观、公正地评估出土地等级和市场价格，为集体建设用地市场流转双方的公平交易提供科学依据，减少价格确定的随意性和不合理性，避免市场交易主体利益受到侵犯。因此应尽快建立集体建设用地使用权价格评估体系、集体土地最低保护价制度等。
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