国债转贷政策下政府信用效应及其影响，本文主要内容关键词为：国债论文,效应论文,信用论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
经过2001年中央财政对国债转贷政策进行调整后，转贷地方政府的国债资金宽限期已从2年延长到了4年。以1998年为起始年计算，各地方政府首次偿还中央财政国债资金本息的时间，从2000年延后到2002年。随着国债转贷资金还本付息时间逐渐集中，国债资金投资管理存在的种种问题，逐渐受到国内学者和经济理论界的关注。其主要观点有：(1)认为中央实施的国债资金投资政策，对国家的经济增长确实起到了很重要的积极作用，但同时也指出，由于有相当比例的国债项目不能按照预期完成投资，国债资金使用效益低下已开始显现，并成为国债资金投资管理的突出问题(阎军、吴坤，2001)。(2)认为国债投资项目市场预测不准、项目实施过程中管理不到位、资金使用过程中检查与监督不力等是引发国债资金投资效益问题的主要原因(苏明、李晓云、赵云旗，2005)。(3)普遍存在国债转贷资金认识偏差。一些政府部门和企业对国债转贷资金的信用特征缺乏正确认识，不加区分地认为所有国债资金都是一顿“免费大餐”，忽视国债资金投资效益的重要性(蔡红东，2003；邓聿文，2003)。此外，自2001年以来，国家审计署在每半年一次向全国人大常务委员会提交国家财政预算执行情况审计报告时，也辟出专门章节，反映国债专项资金使用中存在的各种问题。
众所周知，在常规政府信用中，①政府既是直接向公众借债的负债主体，同时又是政府信用资金的使用主体，政府向公众偿付债权的资金来源，也并不对应来自于国债资金投资项目直接产生的效益。从1998—2005年，中央财政共发行约9900亿元长期建设国债投资资金，其中约1/3是由中央财政以转贷的方式将资金间接注入投资领域，②而不再是基于常规政府信用意义来运用和管理国债资金。表面上，这似乎仅仅是国债资金运作方式的改变，但国债资金实行转贷之后，作为政府信用载体的国债资金，实际阐释着中央财政与地方政府、地方政府与项目企业三者之间多重准商业化的信用关系。也正是由于这样一种多重信用关系存在，与常规政府信用下无偿方式使用国债资金相比较，国债转贷资金使用一旦出现效益问题，并且只要这种效益问题带有某种普遍性，则作为宏观经济政策实质内涵的政府信用，其经济有效性就不仅仅要反映在前述学者所分析的种种问题上，而更为重要的是，国债转贷资金不能按照信用程序顺利回流，就会直接在微观层面上打乱由转贷资金连结起来的多重信用关系。并且，一旦地方财力不足以用自身资金资源恢复这种信用关系时，国债转贷资金效益问题，就会进而演变成为影响宏观财政平衡的不稳定原因。而关于在国债转贷政策下，政府信用的经济有效性是怎样对宏观财政平衡产生不确定影响，以及这种影响的机理如何，这正是本文要予以深入讨论的问题。
二、转贷政策下政府信用预算定位改变
从财政预算平衡机制的基本原理来讨论，政府信用主要产生于两种动机，一是出于弥补公共财政收不抵支的需要而向公众负债；二是基于发挥政府主导和管理经济职能需要向公众负债。但无论出于何种动机，从负债筹资过程完成到偿还公众债权期限到来之前的整个时期中，中央财政都是当然的资金使用主体，因而国债资金的收与支，均要纳人中央财政总收入和总支出预算之内。所不同的仅仅是，前一种赤字预算下的政府信用，主要针对政府公共收支中支大于收的差额，而后一种赤字预算下的政府信用，主要依据于具体或特定时期政府管理和发展经济政策目标要求。但是，单纯就政府信用的预算定位而言，它们均处于统一的财政预算平衡制度内，都发挥着弥补赤字、恢复收支平衡的财政预算功能。也就是说，在常规政府信用下，中央财政通过发行债券向公众负债所收进的每一分钱，以及偿还到期国债向公众支出的每一分钱，都是总体置于中央财政预算体系内的，并且政府信用资金的收支平衡，均不依赖于某一微观而具体的投资项目效益。
总体上说，我国1998年以后建立起来的国债投资体系，其预算定位都在上述分析的范围之内。政府信用资金的运用与中央财政的其他资金支出一样，都是作为中央财政预算总收支的内容来完成其资金运动的。而中央财政偿还公众债务的资金来源，与平衡其他财政支出的资金来源也没有经济意义上的区别，均取自于国家税收。尽管在形式上可能存在着中央财政发新债还旧债的情况，以债还债似乎并不依赖当年国家税收，但从经济实质看，政府对公众的负债，最终还是要由国家税收增长来平衡。国债发新还旧，仅仅是延后了中央财政对公众债权的实质性偿还时间。从中央财政平衡政府信用收支的自主程度看，因为偿还公众债权的来源来自财政税收收入，宏观财政平衡不会直接受到任何外部微观信用关系的影响。从中央财政角度看，支撑政府信用收支平衡的资金实体，与支撑其他财政收支平衡的资金实体一样，均基于财政税收收入增长。因此，中央财政平衡政府信用资金收支的自主程度，与平衡其他财政收支的自主程度是完全相同的。
但是，中央财政转贷政策下的政府信用资金，在财政预算定位上却是一个例外。与国债转贷资金相对应的这一部分政府信用，尽管在资金运用的形式上仍然表现为一种中央财政的预算支出行为，但实际上，由于资金运作方式发生了变化，政府信用资金的支出随之演变成了一种资金借贷行为。首先，从资金管理过程看，虽然形式上中央财政仍然是以安排财政预算支出的方式来运用国债转贷资金，但由于其运用是一种信用借贷过程，国债转贷资金的回流，与当初发债从公众手中筹集资金一样，要计入地方政府向中央财政还本付息当年的中央财政预算收入内，而这是与常规方式运用政府信用资金完全不同的。因为常规方式运用国债资金是无偿的，一笔国债资金，只在从公众手中筹资时，贷记一次财政收入；但对于国债转贷资金，除了在筹资完成时要贷记一次中央财政收入外，而且还要在地方向中央财政偿还国债转贷资金本息时，第二次贷记中央财政收入。一笔国债资金，两次贷记中央财政收入，资金运动过程改变，与常规方式运用国债资金比较，政府信用资金具有了不同的预算定位和管理意义。其次，从资金平衡关系上看，由于国债转贷是在信用条件下发生资金的收与支，而信用又是以还本付息为前提的，理论上或财政预算操作上可以认为，国债转贷所表示的部分政府信用资金，在运用的同时实际已获得回流的前提。按照国债转贷资金运作流程和相关合同要约规定，地方政府必须按照转贷协议所规定的时间和利率水平，确保转贷资金本金和利息归还中央财政。③这就是说，从中央财政收支平衡体系看，理论上中央财政对这部分国债资金所反映的公众债权，其还本付息已无需通过常规财政资金来源予以平衡。由于偿还公众信用的资金来源可以独立于中央财政收入之外，转贷政策下的政府信用资金，实质上也就在中央财政总体收支之外，取得了单独实现自我平衡的预算定位。
三、转贷政策下，政府信用预算定位改变的影响
尽管国债转贷资金在中央财政总体收支之外取得单独实现平衡的预算定位，但是在实践上，这部分政府信用自我平衡的实现却需要有一个重要前提，那就是：以转贷政策方式运用的政府信用资金，必须按照转贷协议要求全部回流到中央财政。财政部于1998年公布了《国债转贷地方管理办法》(以下简称《办法》)，《办法》对国债转贷资金的使用和还本付息均作了明确规定。此外，根据《办法》有关条文，国债资金转贷地方后，主要是由地方政府自身和国债项目企业来使用，但无论是地方政府自身使用资金，还是具体的国债项目企业使用资金，国债转贷资金的运用都是以投资项目作为载体的。当然，这里有一个使用主体不同、项目效益的表现方式也有所不同的问题。作为项目企业使用国债转贷资金，其经济效益由投资项目所形成的产品销售收入来直接体现。而地方政府使用国债转贷资金，主要是进行基础建设项目投资，其经济效益则由项目的间接效益来表现，即通过项目顺利实施，使地方经济增长能力得以提升，间接增强地方未来财政收入来源。企业使用国债转贷资金进行项目投资，其经济效益本质是勿庸置疑的，但地方政府使用国债转贷资金搞基础性建设项目投资，其经济效益本质却不容易被人们所认识。
从信用本质看，地方政府向中央借入国债资金，仅仅是国家规定地方政府不能直接通过发债筹资的一种替代方式，即以地方政府向中央财政借债的方式来替代地方政府直接发债。只要不是中央无偿将国债资金划拨地方政府，地方政府筹借转贷资金搞基础建设项目投资，其资金实质就可以表述为：地方政府以向中央财政借钱的方式，转化了未来一个时期可用于经济建设的地方财政预算内和预算外资金。这个转化过程的积极作用主要有两个方面：一是使地方政府未来可用于建设的财政资金的使用时间得以大大提前；二是使地方政府分散于各年的、可用于建设的财政资金实现了规模效应。这里还需指出的是，由于是以向中央财政借款的方式，即以信用方式来转化地方政府未来各年可用于建设的财政资金，其中还包含资金使用费——利息，这使得地方政府要承担财政建设资金转化成本，它客观上强化了地方政府使用国债建设资金的经济效益本质。
从经济学理论意义上分析，某一单个国债转贷资金投资项目顺利完成投资过程，并产生直接或间接的经济效益是完全可能的，但是，要使所有国债投资项目都达到预期效果，并产生经济效益，可能只是一种“经济乌托邦”。并且，由于国债资金项目决策、投资管理制度存在着某些缺陷，如项目投资决策主体、所有者主体、风险承担主体不一致，资金性质认识偏差等，国债投资项目遭遇各种风险并形成损失的情况，将会是一种难以避免的客观现实。④国债转贷项目只要不能按项目投资预期产生效益，地方政府正常向中央财政还本付息就会受到影响，地方政府一旦不能按转贷协议向中央还本付息，理论上具有自我平衡特性的国债转贷资金收支，就会很现实地成为影响财政收支的不确定因素。
四、国债转贷资金收支影响中央财政预算的时滞分析
国债转贷资金收支对中央财政收支产生不确定影响具有明显的时滞特征。也就是说，国债转贷项目效益问题，最终演化成为影响中央财政收支不稳定因素需要经历一个时滞，并且这个时滞大致可以划分成以下3个过程：
(一)短期内，国债转贷资金效益问题会影响地方财政收支平衡
国债资金转贷地方后，主要是由地方政府自身和企业使用。使用主体不同，影响地方财政收支的作用机理也有所不同。首先，对于地方政府而言，其使用国债资金的目标是：通过增加基础建设投资，改善经济发展环境，提升地方经济增长能力，进而使地方财源得以增加。从项目按预期实现效益，到地方政府财源得到切实增长，本身就包含有明显的政策时滞。在这个时滞过程中，地方政府以其未来一个时期可用于建设的财政预算内和预算外资金为实体，实现向中央财政还本付息。从积极财政政策内涵来理解，这也相当于地方政府预支未来财政来源的增量部分。关键问题是，当国债转贷资金效益出现非正常情况后，我们如何来认识其对财政收支平衡产生不确定影响的经济学机理。一旦项目投资未能按照预期实现效益，国债资金投资的基础性建设项目不能对增加地方财源形成支撑，地方政府向中央财政还本付息，首先会影响到地方政府常规的财政预算平衡。因为当国债投资不能带动地方财政收入增长时，地方政府就不能从财政收入增量中获得资金来平衡不断增加的还本付息资金。其次，对于项目企业而言，其使用国债资金从一开始就是以投资项目的直接商业经济效益为目标的，如果预期投资目标不能达到，企业不能正常归还国债本息，将立刻导致即期的地方财政收支缺口。因为相对中央财政而言，资金虽然是项目企业借走了，但现实承担无条件还本付息职责的并不是项目企业，而是地方政府。一旦企业因项目投资不能产生收益，正常还本付息不能进行，地方财政就会被迫垫资向中央财政偿还国债资金本息，所垫支的资金直接就成为地方财政资金收入的减项。短期内，以上两方面的情况，地方政府均可以通过调整其财政收支静态平衡来确保向中央财政还本付息，如减少支出、短期借债等。因而国债资金效益问题，短期内只影响地方财政收支平衡，而不会演变成为影响中央财政预算的不稳定原因。
(二)国债转贷资金问题进一步累积后，会削弱地方政府运用建设资金的能力
如前所述，国债投资项目不能按预期产生效益，国债转贷资金使用便不能对地方财源增长形成支撑，最终会影响地方政府偿债能力。但我们分析过，地方政府筹借国债资金搞基本建设，实际是预支未来财政建设资金，政府国债投资项目出现问题后，并不马上反映成为偿债困难，地方政府既有的财政建设资金，可以缓冲地方还本付息资金矛盾。但随着地方政府向中央还本付息的年限不断推移，还本付息问题必然累积。当时间推移到某一临界点，即：地方政府当年可用于建设的所有预算内和预算外资金，与需地方财政垫支向中央还本付息的资金总额相等时，可供地方政府自主运用的财政预算内和预算外建设资金就将减少为零。所以，在此之前的一个相当时期，由于地方政府可以动用其可支配财政建设资金，向中央财政还本付息，国债转贷资金的效益问题，也仍然不会成为影响中央宏观财政平衡的不稳定原因。
(三)还本付息障碍出现，并演变成为影响中央财政预算收支的不确定因素
国债转贷资金使用效益低下的问题，最终必然演变成为地方财政向中央财政还本付息的障碍。但按照中央财政公布的国债转贷协议中的偿债秩序规定，即使国债转贷资金效益问题已演变成为地方政府向中央还本付息障碍，但在中央宏观层面上，真正要对中央财政平衡产生不确定影响，也还要经历一个时滞过程。这是因为中央财政可依据国债转贷协议，对不能还本付息的地方政府实行中央财政补贴扣减，使问题的解决得到再一次缓冲。当地方政府到了不再有能力针对国债转贷还本付息的时候，在最初一个时期，中央财政可按照中央与地方签署的“转贷协议”，采取扣减中央对地方财政补贴的方式，确保中央财政的国债资金收支平衡，国债转贷资金效益仍然不会成为影响中央财政平衡的不确定因素。但这一时滞很快会过去，因为从我国的财政体制现实出发，这种扣减只能是权宜之计。长期扣减中央对地方财政资金补贴，减少中央支持地方经济建设的资金增量，会导致地方财政的非良性循环，尤其是对使用国债资金最多而财政自我改善能力较差的西部省份。
本质上说，我国中央财政和地方财政是一体的，因为当中央财政因地方国债转贷资金还本付息困难，并因此而扣减对地方财政补贴，危及到地方财政刚性支出时，这种扣减政策就将会失效。在地方政府不能正常还本付息，而中央财政扣减政策又处于失效的情况下，中央财政层面的国债转贷资金收支，就会对中央财政既定收支安排形成冲击。在中央财政预算安排中，如果地方政府向中央财政还本付息，与中央财政当年兑付到期国债支出安排有对应关系，中央财政就会因转贷资金不能顺利回流而形成对地方政府债务的垫支，国债转贷资金收支也就强制性地回到中央财政预算平衡体系内。⑤按照收支平衡机制来定义，这时候，地方政府向中央还本付息，也就变成了中央财政未实现的“或有收入”，进而成为影响中央财政收支平衡的不确定因素。
五、简短结论
中央国债转贷政策已经实施达8年之久，尽管这一政策形式上表现为国债资金运用方式改变，但从经济实质过程分析，国债实行转贷，却不仅仅是政府信用资金运作方式的改变。首先，以信用方式来运用国债资金，实际改变了国债资金的信用关系结构，并进而引起政府信用资金的特质及管理制度适应性的改变。因为在常规政府信用资金的运用中，资金一旦投资到项目上去后，信用意义上的资金管理就随之结束。而由于转贷方式运用国债资金是信用意义上的资金运用，因而资金管理从上到下一直延伸到了项目投资回报实现，进而又从下至上直至国债资金本息向中央回流完成。其次，从中央财政收支平衡管理的角度看，由于国债实行转贷，政府信用资金的运用被置于准商业化的信用平台上，使得中央的宏观财政预算平衡，处在了可能受到微观信用关系影响的状况。
透过现象来分析，转贷政策下的借贷信用关系，实际成了联结中央财政、地方政府和企业三者之间的纽带。投资项目效益是由市场等多种因素决定，项目投资出现一定比例的风险具有经济客观性。换而言之，在转贷政策下，政府信用是否能顺利完成其过程，将由微观层面的项目投资效益来决定，这也就是说：由于基于市场的项目投资风险具有客观性，决定了国债转贷资金投资效益影响财政收支平衡的客观性。从现实情况看，要从制度上解决问题，将转贷政策下的政府信用收支影响中央财政收支的不确定性降至最低，关键的问题在于建立科学有效的国债资金投资管理制度。但从目前实际情况看，地方政府及使用资金的项目企业，对国债转贷资金的信用特质和效益特质认识并不是十分到位，适应于国债转贷资金运作的投资管理制度也还没有真正建立起来。从宏观层面看，目前存在的投资管理制度缺陷对中央财政的影响还不显著，但随着时间推移，地方政府还本付息金额会逐渐增大，时间逐步集中，问题也会逐渐突出。尽管针对国债资金的使用，中央财政与省一级政府、省一级政府与地、市一级政府，分别都签署了转贷承诺协议，⑥但由于在资金管理实践方面，并没有建立与之相适应的一整套科学有效的管理制度和办法，各政府层次间所签署的转贷“协议”和“承诺”，只能起到落实下一级政府对上一级财政无条件还本付息责任，并不能从机制上解决国债转贷资金运用的效益和效率问题。
以2002年为国债转贷还款宽限期的第一年起算，今年是各地方政府向中央财政还本付息的第5个年头，从经济政策的正常时滞考虑，也许现在还不到问题全面显现的时候。但是，从国家审计署2003年6月、12月两次审计报告对国债投资存在问题所作的反映看，如果国债资金投资管理政策及制度不能得到有效调整，国债转贷政策对财政的负面影响，就将是可以预料的。
注释：
①为在概念使用上区别于1998年后以增加基本建设投资为目标的政府信用，这里我们将传统意义上财政为弥补预算赤字或以无偿划拨使用为前提的政府信用，定义为“常规政府信用”。
②赵云旗等：《地方国债投资项目管理中的问题与对策》，引自http：//www.crifs.org.cn，2005年7月25日。
③地方财政要与中央签署转贷协议，这个协议除写明偿债条款外，还注明了偿债法律责任，而地方财政将国债资金转贷给项目企业时，也同样注明了偿债法律责任。
④http：//news.xinhuanet.com,2003年6月26日：“……李金华说，审计15个省(区、市)国债资金管理使用情况，发现一些国债项目损失浪费、效益低下问题比较突出。9个省的37个污水处理项目，总投资额58.41亿元，其中使用国债资金19.95亿元。但由于前期准备不充分、配套资金不到位以及运行费用不足等原因，有15个项目未按计划完工或开工；16个已完工项目中，有7个达不到设计要求，还普遍存在配套设施落后于主体工程建设的问题，造成设备闲置，项目整体效益难以发挥。”
⑤当然，因为有转贷协议约束，问题出现初期，可能只是影响地方省级财政预算，而不影响中央财政的预算，但是经济不发达的省级财政，最后通过刚性支出需要中央补贴这样一种倒逼，可能最终会将这种影响间接传递给中央财政。
⑥参见张宏安：《国债转贷》，中国财政经济出版社2002年版，第86-87页。
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