树立系统性思维 加强PPP项目财政管理
鲁风
摘 要： 近年来，江苏省财政厅在推进PPP 工作中树立系统性思维，统筹兼顾、多措并举，持续优化PPP 管理机制，PPP 项目质量得到显著提升。作者结合江苏PPP 发展的先进经验和存在问题，提出了加强PPP 项目财政管理的合理建议。
关键词： 政府和社会资本合作；系统性思维；硬性约束
在公共服务领域推广政府和社会资本合作（PPP）模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。近年来江苏PPP的高质量发展一直走在全国前列，多项工作在全国领先。2018年，南京市、沛县、徐州市、宿迁市和高邮市等5个地区先后被国务院和省政府表彰为“推广PPP模式真抓实干成效显著”地区。截至2019年2月底，全省PPP 入库项目527 个，总投资1.04 万亿元，涉及市政工程、环境保护、水利、社会保障等17 个领域。PPP项目投资额大、合作周期长、管理环节多、政策涉及面广和社会关注度高，必须树立系统性思维，加强PPP项目财政管理，强化合法合规硬性约束。
（一）围绕“五大要点”，切实提升PPP项目前期质量。PPP项目前期工作质量好坏是项目能否顺利落地、有序实施的关键问题。项目前期应当严格围绕“可行、可融、可落地、可实施、防风险”等五大要点科学谋划，全面考虑。一是投资决策要坚持因地制宜，统筹规划。对项目实施给当地经济发展带来的“连锁效应”进行科学研判，合理确定PPP 项目开展的先后顺序。高度重视项目前期工作，按照地方经济社会发展总体规划和项目自身要求，提前落实项目立项、可研、环保、用地、施工等手续并取得有关批复，防止项目违规建设。地方政府应成立PPP工作领导小组，明确财政牵头，发改、环保、国土、住建等部门各负其责，形成合力。二是要提前认真做好项目潜在社会资本方市场测试和金融机构可融资性测试，将测试结果作为优化方案的重要依据。三是要加强“情景模拟”，提前构建“社会资本方违约预防机制”，提前预判风险，施加防范手段，提高违约门槛，让社会资本“不能违约、不敢违约、不想违约”。四是要科学设置项目绩效评价体系，严格项目绩效考核，督促政府和社会资本双方严格履约，严格项目运营与建设成本30%以上挂钩制度，防止社会资本只承揽工程不实际运营，将运营责任甩给政府。此外，鼓励所有PPP项目在入库前经过当地专家评审，鼓励所有入库项目争做省级试点项目，通过省级专家质询论证复审、省政府采购中心采购社会资本方等程序提高项目质量。
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（二）建立“全时空”理念，压实PPP项目财政支出责任。做好PPP项目财政支出责任监管是财政部门的职责所在，各级财政部门要牢固树立风险意识、责任意识，做好PPP项目财政承受能力管理。一是严格做好PPP项目财政支出责任测算。每个地区都必须填报《PPP项目财政支出责任测算表》，根据全部项目的《财政承受能力论证报告》，按已入库已落地、已入库、含拟入库全部项目三种口径填报一般公共预算支出、政府性基金支出预算数，做好财政支出责任测算汇总。二是要构建动态财承管理体系。PPP项目的财政支出责任，随着项目建设内容、付费时点、绩效考核结果等的变化而不断修正。要建立PPP项下财政支出责任动态监管平台，及时记录更新当地PPP项目财政支出责任，科学确定一般公共预算支出和政府性基金支出占比峰值。三是严防假借PPP之名产生政府债务。各级财政部门要严格执行《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《地方政府隐性债务问责办法》等规定，确保所有项目在合作期限内不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本承诺最低收益，不得对任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
（三）关注“客观公允”原则，加强PPP 关键环节第三方鉴证。社会资本“有盈利、不暴利”是PPP 模式的基本要求。不规范的PPP 项目可能存在造价不精准、测算未复核、方案缺论证、绩效考核“自我评价”等现象。加强PPP项目财政管理，就是要聚焦“工程造价——财务测算——实施方案——绩效考核”业务循环，强化第三方鉴证审核机制，防范化解各类潜在风险。一是做好工程造价审核，完善项目前期程序。对工程造价进行第三方鉴证的过程，也是检视前期工作完善性、工程量清单及造价定额计算正确性的过程，对不完善不规范的项目应退回整改。对通过审核的项目应由工程造价机构出具审核报告。二是加强财务测算符合，确保财政支出责任精准。对通过工程造价审核的项目，应根据实施方案中资本金回报率、融资利率（根据可融性测试结果）、使用者付费、项目公司收入支出等数据，由独立会计师事务所复核项目公司收支准确性和逐年政府付费、可行性缺口补助金额，并出具财务审核报告。三是强化实施方案论证，堵塞漏洞盲区。原则上PPP项目实施方案均应进行专家论证，财政部门应组织自财政、法律、工程、财务、咨询、投融资、运营等方面的专家，对项目实施方案进行审核把关，并根据实际提出修改意见和建议。鼓励各地进行PPP 方案“双咨询”，不断提升方案可行性。四是要明确绩效评价程序，严格开展绩效考核。PPP项目的建设期、运营期绩效考核指标原则上应由实施机构或行业主管部门以书面形式向财政局正式提出。在进行绩效考核时，由于涉及财政支出，财政部门应当会同实施机构并联合法律顾问、工程造价事务所、会计师事务所联合开展。根据绩效考核指标由考核组制作《考核工作底稿》，搜集充分适当的考核证据，确定绩效得分、扣分结果，并由被考核的项目公司（社会资本）签字确认。最终由第三方机构出具年度绩效考核结果报告。值得一提的是，已做过该PPP 项目实施方案、工程造价审核、财务测算审核的单位不得再承担绩效考核工作，防止出现自我评价，弱化评价成效。
（四）遵循“全程监管”要求，落实全生命周期法律顾问制度。PPP项目必须全生命周期合法合规，合作期间内政府和社会资本应当严格履约。当前，部分PPP项目已遇到诸多风险挑战，如资本金出资、股权转让、融资等多种矛盾纠纷，必须按照合法合规要求进行妥善处置。各级财政部门要严格依据《关于建立政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期法律顾问制度的意见》要求，建立健全PPP法律顾问机制，注重发挥好PPP法律顾问的专业作用，将法律顾问的专业意见作为PPP项目管理和决策的重要依据。PPP法律顾问要严格依法（规）顾问，勤勉尽责、务实高效，持续强化执业风险管理，对发表的意见建议负责。要聚焦《意见》规定的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五大阶段的43 个风险点，严格审核把关，始终坚持“政策宣传在前、风险防控在前、审核把关在前”，做到“关键节点防控、关键条款防控、关键程序防控”，确保“契约履行规范、争议处理规范、程序操作规范”，在将项目可能存在的“盲区”“漏洞”从源头和体制机制上予以消除，确保项目运行和财政管理全过程健康、稳健、可 持续。
这是苏轼为“东坡饼”写的一首诗，描写了一位美人用纤纤素手搓出颜色均匀的面，放入油中慢慢煎，生动形象的写出了此饼因陋就简的制作过程，以及出锅后金黄的色泽，玲珑剔透的皮相和香甜酥脆的口感。作者巧妙地勾勒出饼的匀称、酥脆、色美、味香的特点。最后一句运用修辞，将饼的形状比喻成美人的钗环，引人遐想，令人回味无穷。从诗中可以看出诗人热爱生活，善于发现生活乐趣的高尚品质。
（五）坚持“阳光操作”，以信息公开倒逼项目高质量实施。公开是最好的监督。按照财政部PPP综合信息平台管理要求，所有的PPP项目都要纳入平台，全生命周期动态填报相关信息。现阶段，仍有部分项目填报不规范、不完整，有的仍处于“储备清单”，入库一年平台未填报或更新任何信息，信息平台填报和项目实际所处阶段脱节，应当按照财办金〔2017〕92号文要求退库。平台填报的问题，既可能是财政和实施机构相关人员责任心不足问题，也有可能是项目前期不完善、采购过程涉嫌违规或者项目资料存在负面清单等情形。根据信息公开要求和监管政策，要把加强项目信息公开质量作为PPP高质量发展的重要抓手，建立PPP信息工作质量四项惩戒机制。对未按规定在全国PPP 综合信息平台上真实、完整、准确、及时填报信息的项目，采取提醒整改、约谈财政部门和实施机构负责人、通报当地党委政府和全省各地财政部门以及直接进行项目退库等方式予以综合惩戒，用信息公开“倒逼”项目始终合法合规。
（六）践行“挺规于前”，持续加强PPP项目财政监督力度。加强PPP项目财政监督检查是财政部门的应尽职责。PPP项目全生命周期内，必须按照政策规定和合同条款严格执行，顺利推进。对可能发生的各类问题，各地财政部门应坚持“抓早抓小”，严格纠偏。各级财政部门要按照法律法规和PPP管理一系列政策制度要求对当地所有PPP项目实施机构和项目公司开展监督检查。检查要聚焦项目前期、政府采购、合同履行和项目推进各环节，重点检查PPP项目管理的盲点、薄弱点、风险点，对项目方案、政府采购、项目公司组建、资本金落实、融资取得、建设内容变更、合同履行、项目推进、绩效考核、股权变更、财政支出责任调整、信息平台填报等热点问题开展“拉网式”检查。通过持续不断的监督检查，确保项目始终在合法合规的轨道中运行。
（作者单位：江苏省财政厅）
责任编辑 李艳芝
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