政策执行理论视域下的执行性腐败及其治理，本文主要内容关键词为：视域论文,腐败论文,理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D601 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2010)11-0049-04
目前，我国腐败治理工作需要重点针对一类具有较高隐蔽性和复杂性的腐败现象给予重点施治，即执行性腐败。在构建和谐社会的进程中，许多旨在对社会价值作公正调节的政策难以收到预期效果，究其原因就在于政策执行不利。其中，执行性腐败构成执行不利的重要原因。
一、目标变更：执行性腐败的实质
对于何为执行性腐败目前仍处于初步认识阶段，尚没有形成清晰的界定。常用界定方式大致有三种：
其一，公共权力派生论。一般而言，使用能够影响社会价值分配的公共权力在公利与私利之间进行切换是腐败的基本逻辑。延续国际货币基金组织和透明国际的定义，作为“必要恶”逻辑的内生成份，公共权力的不当使用常被认为是腐败的实质。于是多数对腐败问题的研究最终都回归到如何保持权力的公共性要求上来。按照这种公共权力派生论逻辑，能够推导出的是通过加强公共权力运行过程的公开化、透明化以及可追责性来防范腐败行为发生，即建立严密的权力行使制度来防止或降低腐败机会，以及保证腐败行为一旦发生能被给予严历的责任追究，实现对公共权力的回收、公共损失的追讨和惩戒警示作用。
其二，经济寻租论。二十世纪七十年代以来，公共选择学派寻租理论成为解释腐败现象的有力武器。寻租理论认为政府对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍了市场竞争的作用，从而创造了少数有特权者取得超额收益的机会。简而论之，政府过多介入市场运作和社会事务是创造寻租机会、形成租金收益的主要途径。腐败机会的增多来源于政府的不当干预，其中包含着理性经济人假设对个体腐败行为的不可避免性的推论。由此，治理腐败的根本之道在于减少政府干预，“下放权力，走向小政府大社会，把更多的事情交给‘看不见的手’即市场，是解决腐败问题的根本出路之一。”[1]
其三，伦理动机论。这种观点承认公共权力存在的必要性，但拒绝将腐败行为定义为制度设计不当造成的权力运行失范。它认为，腐败属于个体行为的范畴，处于制度之中的个体随时有超越制度规定或者修改而使制度失效来谋求私人利益的可能性。面对“一切有权力的人都容易滥用权力”的现实，依靠强化制度刚性来防范腐败行为将无力应对主观意愿的能动性。因此，腐败治理应从改变个体腐败行为的动机入手，而动机的产生受到个体道德和政治文化的深刻影响。最终所采取的措施，无非包括通过说服教育树立公职人员的廉政意识，通过增加腐败成本削弱腐败动机，通过培育公民社会塑造公民意识和廉洁奉公的社会氛围，从而打破行贿与受贿之间的供求关系等等。
从公共权力派生论来说，执行性腐败也属于公共权力（特别是执行权）滥用行为的范畴，但公共权力既有被约束行使的一面，更有创造和实现公共利益的一面。“效率要求是由政策执行本身的性质所决定，而民主要求是因政府政策执行的公共性所决定。因此，如何协调行政民主与行政效率之间的关系，是实际政策执行的最大价值所在。”[2]治理执行性腐败不仅要瞄准对执行权的严密监控，更需要关注执行效用，即政策执行的最终目的在于政策目标的有效实现。从经济寻租论的角度来说，缩减政府干预范围是腐败治理的根本之策，但却无法解释为什么在许多存在政府大规模干预的国家，政府仍能够保持较高的廉政水平。只要政府存在理由继续维持，执行政策的活动就不会停止，自由主义式的反腐路径所能发挥的作用就会相当有限。从伦理动机论的角度来说，个体的行为动机具有不确定性而难以把握，所以腐败治理的重点在群体性或者习惯性腐败行为。这种行为主义路径虽可以揭示腐败行为发生的一般规律，却很难形成对执行性腐败的群体行为特征的准确界定。如此说来，执行性腐败不仅涉及政策执行权的使用问题，也包含对政策执行效果的影响；不仅与政府过多干预有关，也与政府职能是否合理界定有关；不仅是一种个体行为，更是一种具有典型特征的群体性行为。
政策过程本质上是选择行动计划，再采取行动的过程。政策执行就是将政策理想转化为现实效果的活动，在理想与现实之间就留下了执行活动具体操作的空间，这就构成执行性腐败发生的机会空间。从政策实施理论的角度来看，政策目标的制定与执行之间并非一条坦途，存在多种使政策意图被歪曲的机会，执行性腐败的机会也包含在政策歪曲的机会之中。政策歪曲的方式大致包括几类：(1)替换性执行。政策执行者通过制定与上级政策相违背的实施方案从而使既有政策变相作废，使原本服务于公共利益的政策在实施过程中成为谋取私利的工具；(2)选择性执行。一项政策的总体目标在执行过程中往往可以分解为多个子目标，政策执行者可以通过选择执行对自身有利的或者避免执行对自身利益有损的子目标，从而使私人利益增加或者不受损失；(3)象征性执行。即表面上摆出执行姿态而实际不执行或执行力度不够，往往与行政不作为紧密联系，或者延迟执行从而使原有政策丧失最佳实施机会；(4)附加性执行。政策执行者在原有政策目标之中追加进一些其他内容，从而使政策执行在实现原有目标的过程中又附加进一些私人利益，这也是我国政策执行过程中的常见现象。[3]
“政策执行可以看作是在目标的确立和适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用的过程。”[4]政策目标得以实现就意味着社会价值的分配发生了变化，如果说政策决策环节是确定了分配方案，那么政策执行就是具体操刀分配社会价值。从公共政策的本质论，腐败实现了对社会价值的不公正分配，抛开决策阶段所形成的政策方案的合理性与不谈，政策执行过程中的腐败就是对原有以公共利益为导向的政策方案的破坏，是公共性目标向私人性目标的偏进。正因为存在上述多种政策歪曲现象所以才为政策执行过程中的腐败行为留下了空间，而执行性腐败的危害最终也体现于政策目标无法有效实现上来。因此，执行性腐败的实质就在于利用变更政策目标的机会实现私人利益。无论是替换性执行、选择性执行、象征性执行或者附加性执行其发生作用的机理最终都落实到政策目标的变更上，使原有政策对社会价值的分配从属于私人利益的不正当增长。变更政策目标是执行腐败的基本动作，也构成执行性腐败治理的瞄准对象。
二、执行悖论：执行性腐败的治理困境
如果说执行性腐败的实质是通过变更政策目标实现私利，那么减少或阻止政策执行者变更政策目标的机会是治理执行性腐败的根本。然而，从政策执行理论的角度来看，变更政策目标与政策执行的效用性之间存在微妙关系，执行悖论往往使执行性腐败的治理变得较为困难。
（一）政策决策与政策执行的复杂关系
公共政策多与谁得到了什么有关，政策决策往往是选择谁得到什么的主要方式，政策决策的状况影响到社会价值的分配方式是出于公共利益的考虑还是个人利益，所以才有公共决策与决策者私人利益之间的矛盾是腐败的客观基础的观点。[5]由此出发，减少执行过程中的决策机会就是预防执行腐败的基本逻辑，但是现代政策执行理论并不认为决策与执行可以界然分开。
古典政策执行理论认为政策执行就是对政策方案的忠实履行，政治的功能在于制定政策，而行政的功能在于执行政策。而现代政策执行理论则认为执行过程不是刻板的照章办事。首先，决策存在理性限度，任何决策活动都受到决策者理性能力的限制，决策者不可能预见到所有可能发生的情况，清晰、明确的政策方案实际上是在执行过程形成的。其次，政策执行过程随时面临复杂环境的影响，环境发生改变或者产生了新的问题都要求执行过程能够及时予以修正。再次，政策执行者不是忠实的执行机器，他们也有对政策实质的自我理解以及主体行动力，政策执行活动往往首先发起于执行者的政策理解，而这也是决策的一种形式。总之，政策决策与政策执行总是相生相伴的，“政策执行的每一个环节，都包含着决策的成份。”[6]因此，政策执行过程必然是包含一定自由裁量权的执行性决策过程。
由此，通过简单压缩自由裁量权的范围来减少政策目标被执行者变更的可能性并不符合政策执行的实际情况，政策执行者随时有利用决策机会谋取私利的可能。
（二）政策执行程序化与回应性的冲突
“从发展经济的角度来看，僵化的、过于集中的却诚实的社会还不如一个同样僵化、过于集中然而带有欺诈性的社会。”[7]亨廷顿的这句关于现代化与腐化关系的明言却暗示这样一个被反腐败者长期忽视的道理，即公共权力的设置并不是仅仅为了用来约束的，其根本存在理由在于服务于公共利益之需用。高效和廉洁虽是我们的共同目标，但要将两者合二为一却并非易事。
政策上行理论认为，出于保证政策目标顺利实现的目的，必须采取自上而下的推进路线，尽量使政策详细规划的任务集中于政策过程的上游，将决策机会上行转移到高层决策者手中。而政策下行理论则认为决策者高高在上，远离实际政策环境，缺乏解决实际问题的能力，必须以最基层执行过程中的“问题源泉”为执行者的行动准则，实际意味着政策制定权的下移。政策执行的上行理论与下行理论之争激荡出执行性腐败治理的困境。上行理论要求摆脱政策执行的灵活性，减少自由裁量的机会，通过严密的规章制度约束每个职位的行动范畴，这有利于消除利用政策的弹性空间寻私的行为。但却形成对执行人员繁文缛节的束缚，将执行体系塑造成自我封闭的指令控制程序，反而制约执行效率的提高。下行理论强调增强执行过程的回应性，发挥执行者创造性解决实际问题的能力，却增加了基层政策执行者的控制力和影响力，在无法实现有效监督的条件下，极有可能造就基层腐败的温床；其次，上行理论与下行理论的冲突核心在于何为成功的政策执行，上行理论强调执行结果对目标的实现程度是衡量成功与否的标准，而后者则突出政策执行结果只要能够产生积极的社会影响就可算作成功的执行。如此，评价政策执行行为的正当性就存在困难。总之，政策上行和下行的冲突集中于执行性腐败治理就面临两难选择，即程序化与回应性之间的矛盾。坚持执行过程的严格程序化虽有利于减少腐败机会，却限制了执行力的得升；坚持下行导向虽有利于塑造面向实际问题的执行过程，却容易滋生执行过程中的腐败行为。
（三）主观动机与能力的不确定性
政策歪曲可以区分为两种不同性质的行为：一种是主观歪曲，即政策执行有意对政策目标进行变更，从而使原有政策无法有效实施；另一种或可称作无意识的歪曲，政策执行者无法有效理解和把握政策实质，从而使执行过程偏离政策目标。前者与个体动机有关，而后者则与能力密不可分。政策执行过程中的歪曲行为是否构成腐败仍难以确定，因为难以就动机和能力进行准确区分。一旦政策失败，实际中往往可以归结为执行者执行能力不足，从而降低了惩罚等级。同时，主观歪曲是否构成执行者的不当得利仍需给予判定，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”[8]这种行为动机未必指向私人利益，也有可能仅仅是出于对政策不认同的考虑。对于附加性执行过程中发生的腐败行为，因为将私人利益夹杂于政策总体目标之中，总体目标的实现分散了对私人利益的关注，判定其执行行为的私人性和公共性就较为困难。比如经济适用房分配政策的执行过程中，执行者可以在遵守获得条件的情况下，将经济适用房优先分配给亲属或者给予其好处的人，而类似这种腐败行为往往难以被观察到。
三、措施整合：执行性腐败的治理思路
从政策执行理论来考查执行性腐败，我们可以发现其治理思路必须符合政策执行活动的内在规律，化解执行悖论的消极影响已非单纯的惩治可以解决，需要积极寻求多种措施的整合治理。
（一）绩效评估与腐败审查的整合
紧盯政策目标变更这一执行性腐败的基本动作，引入绩效评估的结果控制机制。世界范围内，新公共管理改革以来的绩效评估与权力下放相结合的行政体制，其目的就在于通过权力下放赋予执行者灵活性的同时利用结果监控保持执行结果符合特定目标要求。决策与执行之间的复杂关系揭示出自由裁量行为既不可能被完全组织化、程序化，同时保持灵活性也是必要的。传统思路将两者结合的方式就是构建理性官僚制，延续的是马克思·韦伯(Max Weber)传统。理性官僚制的理想形态以组织控制为基本手段，但其工具化倾向却极有可能使“政府变成例行性、工具性的程序，缺少创造力。”[9]而这也是新自由主义学派批判传统官僚制缺乏效率的主要原因。然而同时，“官僚制的设计是为了实现可靠的、平等的以及免受腐败困扰的目的。”[10]面对执行性决策日益下行化、主体化和微观化趋势，在执行行为不可能完全程序化处理的情况下，单纯依靠组织构造显然无法妥善处理创造力与腐败控制的双重目标。结合新公共管理改革放权与绩效考核并重的作法，注重结果导向的执行监督才是执行性腐败治理的重点。纯粹的决策行为可以通过审查决策结果来给予评定，通过方案分析就可以轻易判定决策行为是否存在谋求私利的可能，而执行行为往往是决定与执行同时发生。为此，就必须将腐败监督纳入政策执行的绩效评估体系之中。传统绩效评估关注的是对政策执行结果的评价，即执行结果与既定目标的吻合程度以及执行方案的改进空间。而现在有必要将绩效考核与腐败监督整合在一起，强化纪检监察在绩效考核中的作用，利用绩效考核中的数据资料分析政策目标变更与执行行为之间的对应关系，追踪执行者变更政策目标的真实动机，把握目标偏差是否属于合理范围，避免绩效考核指标的单一性和片面化。如此，既可以降低进行专门监督的成本，也紧贴政策执行功能的本质要求。
（二）政策工具选择与节点监控的整合
执行悖论的广泛存在很容易导致政府执行怀疑论，即政府没有能力同时作好决策与执行两样事务，所以掌舵而非划桨的论调十分强调政府承担起政策制定的职能，而将政策执行的任务交由市场和社会，比如通过合同外包、购买服务等，即所谓的市场化政策工具。从理论上来讲，政府不再承担具体执行活动可以引入竞争机制、降低执行成本，有利于政策目标的顺利实现。政策执行职能的剥离也意味着执行性腐败无从发起，道理很简单，没有了依靠公共权力进行执行的动作，当然也就没了利用公共权力谋取私利的可能。从这个角度来说，市场化政策工具的选择有利于消除执行性腐败的机会。但是政府手段与市场手段之争早已表明单纯依靠任何一种手段都是不可取的，诸如教育、医疗等准公共产品市场化工具的作用并不明显且负面影响较大。
市场化工具减少了政府执行职能，但执行职能的缩减并不意味着就可以杜绝执行性腐败的发生，合同外包或者购买服务都意味着执行权的对外转让，市场主体通过贿赂可以获得这种执行权，比如招标过程中的舞弊。政府与市场的联系就构成一种执行节点，是选择市场化工具后要重要防治的领域。除此之外，政策工具还包括其他几种类型，休斯将政策工具划分为管制、生产、供应和补贴四种类型[11]，每种政策工具都具有独特性，也就具有了可供观察的执行节点。总之，政策执行行为具有微观化、多样性特征，试图将整个执行过程都纳入监控范围几乎不可能。选择合适的政策工具有利于目标顺利实现，而根据政策工具的性质选择监控领域和方式就成为治理执行性腐败的有效方法，也是可以进一步拓展的研究领域。
（三）政策上行与下行的整合
政策执行的上行理论指出决策权上移和严密监控执行过程的必要性，而下行理论则指出执行过程保持灵活性的合理之处，上行与下行往往是很难重合的。但是却可以采用德利翁(Peter Deleon)的分类策略，即根据政策问题的不同性质将公共政策分类为时间依赖型和民主依赖型。[12]这又提供了一种治理执行性腐败的基本思路，即当政策问题界限清晰，易于准确定位和目标细化时，决策部门要力求做到决策方案明确具体，对各级子目标要给予准确描述，具体执行措施等也要详细设计，通过详细规划政策方案减少执行部门自由裁量行为的发生机会，从而降低政策目标在执行过程中被变更的可能。从这个意义上讲，执行性腐败的治理不仅仅局限于执行环节，其治理成效与决策质量也密切相关。而反过来，对于难以详细规划的政策，就必须将基层政策执行者的主观能动性与来自政策受众的监督紧密结合起来。政策受众是政策结果的直接感受者，决策机关在类似这种政策的执行过程中不具有绝对的话语权。在组织内部，自上而下的监督会面临控制力随层级下移不断衰弱的风险，因此在前述两个基本思路的基础上，必须引入基层社会监督的规范作用，重视来自政策受众的反馈信息，以公民评价准确界定腐败行为。最终，形成“两端夹击”的治理格局。