新加坡腐败治理机制建构逻辑及启示
孔凡河，邢慧滨
(上海政法学院国际事务与公共管理学院， 上海201701)
[摘 要] 新加坡是久负盛名的“廉洁之邦”，其腐败治理绩效闻名于世。严法威慑、高薪养廉、财产申报、同体监督与异体监督互构协同等是新加坡腐败治理机制的特色与优势。新加坡也是一党执政的国家，与我国同处于亚洲儒家文化圈；中新两国的历史文化背景也有诸多相似之处。因此，新加坡腐败治理机制值得我国深入研究与借鉴。
[关键词] 新加坡；腐败治理；财产申报；高薪养廉；依法治腐
新加坡的腐败治理绩效让世人刮目相。近几年，在透明国际公布的廉洁指数排名中，新加坡在亚洲大多名列前茅，是名副其实的“廉洁之邦”。2017年透明国际发布的全球廉洁指数显示，在世界180个国家和地区中，新加坡廉洁指数为86分，总排名上升至全球第六，再次摘取亚洲第一的桂冠。[1]可见，在腐败治理这一棘手的世界通病问题上，新加坡的探索无疑是可圈可点的。新加坡也是一党执政的国家，与我国同处于亚洲儒家文化圈，两国的历史文化背景也大致相似。因此，新加坡治理腐败的一些有益探索值得我们深入研究与借鉴。
一、严法治腐，强化威慑不敢腐
法律制度作为国家意志的体现和国家治理的利器具有惩治和预防腐败功能。依法治腐是依法治国的内在要求，也是现代国家治理的主要形式。历史证明，人治常常会导致权力行为失范，是滋生腐败的温床，而法治则是有效管控权力的笼子，以法律制度治理腐败是行之有效的方式。新加坡十分重视法律制度在腐败治理中的作用。
(一)腐败治理于法有据
作为一种社会规范，法律具有社会普遍性和国家强制性的特点，对权力腐败行为具有强有力的威慑作用。当今世界各国都普遍注重治腐立法。一般而言，治腐立法主要有预防性与惩处性两种类型，而新加坡则两者兼备，既注重腐败预防，又不忽视腐败惩处，坚持预防与惩处双管齐下治理腐败。新加坡的廉政立法体现在两方面：一是加强惩治贪污犯罪的刑事立法；二是制定有关行政法规，规范公务员的行为，预防腐败的产生。[2]新加坡预防和治理腐败的法律体系比较完备，主要由《预防腐败法》《防止贪污法》《没收贪污所得利益法》《公务员守则纪律条例》以及《公务员惩戒规则》等法律法规组成，分别对严厉惩治腐败、贪污所得的认定和没收、公务员的严格管理等作出了明确规定。这些法规与刑法、刑事诉讼法等相得益彰，互为补充，共同构筑起惩腐反贪的制度铁笼。
(二)腐败零容忍，彰显法治权威
新加坡惩处腐败法律之严厉一向举世闻名，其贪污调查局的“宣言”就是，通过迅速而坚决的行动，严惩贪污腐败行为。严法底下犯罪少，新加坡就是通过严法高压构成威慑，将腐败的念头扼杀在摇篮里。
首先，丰富“贿赂”概念的内涵。新加坡对贿赂的界定较为宽泛。《预防腐败法》规定，受贿罪的成立不以受贿人、行贿人实施谋利行为作为构成要件，即便受贿人事实上没有权力或者机会给予行贿人好处，只要其接受了贿赂就构成犯罪。公务人员应将想对自己行贿的人控制住并移送警局，如若没有正当理由拒绝这样做的应构成犯罪。[3]在腐败行为中接受贿赂的人和行贿人都构成犯罪。法律赋予了贪污调查局对公共和私人部门贪腐案件的调查权并注重对行贿人的处罚。新加坡对行贿的惩处极为严厉。法律规定每个公民在任何情况下都要无条件举报行贿行为，任何人想要行贿，都会被送上法庭。
其次，对贿金不作最低金额限制。新加坡对贿赂的打击是全面的，不给任何贿赂行为一丝可乘之机。贿金哪怕仅有一元钱也可能坐牢。如新加坡的环境发展部部长，只因接受了朋友赠送的7张机票和家人外出旅游，受到举报后，不仅被罚款，还被最高法院判处4年的有期徒刑，并被罢免官职，没收了公积金存款。[4]除了金钱，有价值的礼品也被包含在收受财物的范围之内。官员倘若被动收受贿赂而不汇报就转变为主动犯罪行为。上交的财物要登记盘点，并交国家财政部门进行估价，最后由收受者本人出钱买下。可见，新加坡对于贪腐惩处的严厉，并不是体现在重罪重罚，而是表现在轻罪重罚，即对于很小的贪腐处以相对较重的惩罚，即使行贿受贿10元就要坐牢，甚至失去数十万元的退休金。[5]
新加坡腐败治理理念就是，让腐败者在政治上身败名裂，在经济上倾家荡产。可见，在新加坡贪腐的代价极为巨大。
二、高薪养廉制度化，消除疑虑不必腐
新加坡国父李光耀认为，在政府担任公职的人员，应该享有和其职位相符的福利待遇，并享有可靠的社会保障以减少其后顾之忧。良好的待遇和保障可以使公务员过上较为宽裕体面的物质生活，降低贪污腐败发生的概率。[6]新加坡将高薪养廉作为一项制度安排，苦心经营。
(一)提高公务员的工资待遇
工资待遇作为生存之本，对人们的职业选择影响甚重。新加坡从20世纪70年代始，每隔一段时间便上调国家公职人员，尤其高级公务员的薪资，使其安于岗位。1989年，新加坡总理调整后的年薪变为23.8万美元。而在当时，日本首相年薪仅为17.26万美元，德国总理仅为19.42万美元，美国总统仅为20万美元。相比较而言，新加坡总理在全球各国政府首脑中年薪最高。2000年时，新加坡政府再出重大举措，把所有薪金制的高级官员的月薪在原有工资基础上提高5%。[7]新加坡还经常定期或不定期地分析对比公务员与私营企业员工的工资水准，从中寻找差距，用高薪来阻止优秀人才从政府流向私人部门。[8]
(二)保障公务员的高福利
被誉为“阳光法案”和“终端反腐利器”的财产申报制度，在新加坡腐败治理中发挥着至关重要的作用。李光耀曾说过，一个国家如果没有建立财产申报制度，这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。在漫长的腐败治理实践中，新加坡逐步建立了具有该国特色的官员财产申报制度。该制度是一个以官员财产申报制度为核心，以相关制度为补充的，建立在稳定的国家政治体制、经济体制基础上的对官员财产申报的受理、审核与惩处的综合制度体系。
协调管理是把各种资源关联起来，对有限的资源进行最大化的开发、优化和利用，有序协调和运作，实现信息、业务和资源的协调，进而完成共同的任务和目标。信息化背景下的思政教育协同管理能够打破各种边界和壁垒，深化思政教育的本质，为创新思政教育工作机制提供科学依据。
(三)全面推行中央公积金制度
中央公积金制度是新加坡特有的社会福利保障制度，它是新加坡为公务员乃至所有工作的社会成员而设立的强制性储蓄计划。与我国的公积金制度不同，新加坡的中央公积金制度具有多渠道的使用方式，不仅能用来购房，而且可为社会成员提供养老、医疗、储蓄和教育等多种费用。如若一个公务员在任职期间廉洁奉公，那么退休后便可保全家生活富裕。但对有贪污、受贿等违法行为的人，则一律收回其公积金，上缴国库，不再享有相关福利。因此，新加坡中央公积金制度的存在不仅增加了公务员的收入，也消除了他们思想上的疑虑，为他们形成“不必贪”的思想观念发挥了良性作用。[9]
(四)严格落实廉洁年金制度
新加坡的廉洁年金制度是根据公务人员廉洁程度而实施的奖惩制度，它将国家公职人员的个人账户与廉洁年金相结合，以约束公务员的失范行为。在新加坡，公务员廉洁年金的获得必须同时符合两个要件：一是按月缴纳工资的20%作为基金积累；二是任职期间没有腐败行为发生。惟其如此，公务员才可以在退休后领取年金。否则，一律撤销其廉洁年金。[10]由此可见，廉洁年金与公职人员退休后的经济收入直接关联，关系着公职人员晚年的生活质量。因此，这一措施可以有效制约公职人员腐败行为的发生。
Solar cycle modulation on the relationship between North Atlantic Oscillation and Middle East subtropical
三、财产申报规范化，深化约束不能腐
医疗、贷款、住房和集体保险是新加坡公务员的主要福利项目。医疗福利面向所有公务员和男性公务员的亲属；贷款优惠则针对购房、购车和房屋装修等贷款内容；住房优惠是指政府按成本价把政府住房卖给公务员，不仅使他们能拥有自己的住房，还能吸引他们长期留在政府部门；公务员的集体保险，不但保费低，而且受保范围广，65岁以下的公务员都能参加，且受保人无论何种原因非正常死亡或意外致伤致残，均可获赔。[8]通过这些福利措施，新加坡政府全方位解决了公务员的后顾之忧，提高了他们对于自己工作职位的满意度。
(一)以严密精细的法律体系为支撑
作为革命的后来者，今天重新爬梳、分析这些尘封的史料，并没有事后诸葛、苛求前人的意思。恰恰相反，通过认真思考红十三军何以旋起旋灭，才能更多地对革命先辈们的艰辛给予理解式的同情。“事非经过不知难”，可以说，红十三军所面临的主客观不利条件，尤其是在浙江这样国民党统治的心脏地区，搞革命的艰巨性复杂性是比较罕见的，这反而从反面衬托出红十三军的将士能够在国民党统治的夹缝中点燃浙南地区农村革命的星星之火，是何等的不容易！其对浙江革命乃至整个中国革命而言，无疑具有重要的开创性意义。
(二)以独立强大的监察机构为后盾
十九世纪英国政治思想家阿克顿曾经指出，权力如果得不到有效监督和制约，就是一种绝对权力，而这必然导致腐败。因此，只有不断健全权力运行的制约与监督机制，权力才能依法规范运行。新加坡人民行动党长期执政，但完全可以进行有效自我监督。外部监督与内部监督相互配合，共同发力。新加坡别具特色的监督机制是其有效治理腐败的重要法宝。
同体监督，即人民行动党与政府内部的自我监督，是新加坡监督体系中最主要和最有效的因素。它主要涵盖三个层面：其一是组织监督。政府各部专设一名地位仅次于部长、高级政务部长、高级政务次长的常任秘书，负责管理和监督本部门的公务员；其二是政府各部门职能机构的管理和监督，譬如财政部的预算署主要监督政府各部门的财务工作、会计等情况；其三是专职监察机构的监督，主要有贪污调查局和商业事务局。内部监督机制完善，扎实有效，坚强有力。尤其专门监督机构——反贪污调查局具有较强的独立性和权威性，可以对政府法定机构和公共服务部门进行监督和调查，对一切涉嫌贪腐的官员铁面无私，在腐败治理方面成效显著。
四、同体监督、异体监督协同化，细化监督腐不成
新加坡官员上交或者修改财产清单后，必须有一个机构对其进行审核和调查，这个机构便是反贪污调查局。反贪污调查局直属中央管理，拥有独立于其他部门的行政权力，能够不受其他政府部门权力约束进行反贪污的调查和审查工作。局长由总理任命，只对总理负责。贪污调查局在审查官员所在单位人事部门上交的官员财产清单和公证书过程中，如果发现问题，立即进行调查取证，随后将证据移交法院审理。此外，对涉嫌或被指控贪污的官员，反贪污调查局会指令专门调查人员对其进行彻底调查。反贪污调查局对财产申报审查和调查的职能，使得新加坡官员财产处在严密的监控之下。在调查具有贪腐嫌疑官员过程中，如果发现嫌疑人有来源不明财产，反贪污调查局便可以此作为其贪污的罪证。[11]可见，财产申报制度让新加坡官员的收支情况始终处在一种公开透明的境地。正是有了这种强有力的监督约束，任何形式的财产性腐败都会望而却步。新加坡能够拥有政治清廉的美誉，财产申报制度自然功不可没。
新加坡官员财产申报制度基于《财产申报法》《公务员守则和纪律条例》和《防止贪污法》而形成。《财产申报法》是新加坡官员财产申报制度的核心，该法律对进行财产申报的对象、时间和内容等进行了明确的要求，为新加坡官员财产申报制度的建立和实行提供了坚实的法律保障。《公务员守则和纪律条例》对官员的外表举止、工作态度和工作纪律做了详细的要求，并规定了官员进行财产申报时的必要说明以及财产变动的评价标准等。如果财产变动被认定为不合格，而官员本人又不能做出合理的解释，财产即被认定为贪污所得。《防止贪污法》则赋予了反贪污调查局调查和审核的权力。每次进行财产申报时，新加坡官员的财产清单在密封后都要上交给人事部门，再由人事部门携带法院公证书交至反贪污调查局进行调查。[11]严密细致的法律体系保证财产申报的各个环节得到有力执行。
(一)同体监督规范有力
由于甄峰所提出的理论时间过于久远，不适合现在的发展环境。同时，我国区域创新的指标体系中知识创新、技术创新、创新资源投入能力、创新产出、创新环境投入、人才实现能力和国家政策等多项指标都为研究提供了更多的支持。现存的评价体系因缺乏选取协同性的指标，单一的指标不能满足企业以及多部门的创新，创新的需要加强知识和技术的融合，多主体、区域间的合作将成为未来创新发展的核心。结合辽宁地区实际情况，对辽宁地区区域创新能力建立指标体系，并以辽宁省大连市和鞍山市为例，对两地的创新能力优势进行比较，进而找到最适合辽宁地区的区域创新指标。
(二)异体监督协同到位
人民行动党与政府外部的监督，即异体监督完备有效，协同到位。新加坡人民行动党与政府外在的监督有国会监督、反对党监督、司法监督、民众监督、舆论监督等。这些监督主体不仅丰富全面，而且相互协同，密切配合，共同编制了一张监督权力运行的天罗地网。新加坡也注重发挥社会公众和新闻媒体的监督作用。譬如，推动全民性的廉政教育，从思想观念上精心构筑防贪反腐的精神堤坝。新加坡非常注重全社会廉洁氛围的营造，通过对全民廉洁意识的培养，营造了浓厚的“以贪为耻”的廉政氛围，使全社会成员意识到，同腐败进行斗争是整个社会共同需要面对的问题。基于此，新加坡全社会反腐共识得以形成，社会公众的监督意识和监督积极性、主动性和参与热情充分调动和激发出来。再如，新加坡还十分注重网络媒体监督政府的作用。互联网的普及拓宽了新加坡民众表达利益和监督政府的渠道。网络媒体成为新加坡年轻一代获取信息、表达意见、批评政府或官员的首选工具。更多民众通过网络媒体批评监督政府及其领导人。2012年以来，时政评论网站“淡马锡政坛”编辑黄宏焜、博客作者区伟鹏和医疗工作者鄞义林等，都借助网络媒体直接发表批评现任总理李显龙的文章。[12]
4.“中脉巴马国际长寿养生都会”项目突出打造长寿养生养老主题。“中脉巴马国际长寿养生都会”项目位于世界长寿之乡广西巴马瑶族自治县长寿村(弄劳屯)，该项目总投资18.5亿元，于2016年4月14日正式动工兴建，项目以当地天然长寿资源为依托，正在打造一个集观光旅游、休闲度假、高端养生养老于一体的大型健康养生养老综合项目，其项目类型为会员制养生养老服务机构，目前还在建设中。
五、新加坡腐败治理机制对我国的启示
新加坡腐败治理的经验表明：腐败现象虽然不能彻底根除，但可以将腐败指数降到最低限度。他山之石，可以攻玉。新加坡腐败治理的机制创新，为我国反腐制度建设提供了有益的经验借鉴。
(一)推动反腐立法建设，实现依法治腐常态化
新加坡腐败治理的成功经验表明，法制会对腐败形成刚性约束和威慑。依法治腐是腐败治理的根本手段。我国在治理腐败的立法方面总体上是相对滞后的，尤其缺乏反腐的基本法律——《公务员财产申报法》，这不能不说是我国治理腐败的一大软肋。因此，我们不妨参考新加坡的立法理念，根据我国政治生态实际情况，从明确财产申报的时间、申报的主体、申报的内容，到申报的具体要求和违反相关法律需承担的责任等入手，开展财产申报立法活动，以促使公务员财产透明化，最大限度地遏制腐败的发生。
以移动客户端为微平台的传播，深耕社交关系与情感关联，最终形成以方言文化为核心的文化认同和情感归属，利用精准定位，优化内容资源，继续向特色化转型，为方言传播的发展注入新活力。
此外，还应注重预防性反腐立法。我国现行的反腐法律大多属于事后惩罚性，侧重对腐败分子以身试法后的制裁和打击。这与法制的宗旨相违背。法制的根本目标不是惩罚，而是教育和预防犯罪，属于治病救人。常言道：百治不如一防。我们有必要借鉴新加坡在预防性立法方面的做法，加强预防性立法，做好治腐前移工作，力求防微杜渐，防患于未然。
(二)加大行贿行为的违法成本
如前所述，不管是行贿，还是受贿，在新加坡均被认定为犯罪，并且对贿赂金额大小不作限制，同时对行贿行为的打击相当严厉。这一做法成效显著。道理很简单，没有行贿，何来受贿？从某种程度上讲，行贿是腐败之源。如若斩断了行贿之手，腐败指数可能会有所降低。反观我国，行贿人的违法犯罪成本相对较低。在处罚上，对受贿罪的处罚最高刑期可达到无期徒刑或死刑，但行贿罪的处罚最高刑期只到无期；在量刑情节上，规定行贿人在被追诉前主动交代行贿行为的，可以从轻或减轻处罚；在入罪情形上，与受贿罪中的“为他人谋取利益”(包括不正当利益和正当利益)不同，行贿罪中规定，如果行为人主观上是为了谋取正当利益即使已经给了国家工作人员财物也不能构成行贿罪。[13]因此，我们不妨借鉴新加坡的做法，加大行贿人的违法犯罪成本，从源头上遏制腐败。
2.候选人与选民的见面。这是候选人脱颖而出的环节，是选民综合比较以确定由谁代表（统治）自己的环节，是整个竞争性选举中最重要的环节。目前，候选人见面环节在不少地区基层人大代表差额选举中仅仅是走过场性质，没有实质性的候选人与选民沟通环节，有些地区干脆取消了这一环节。作为选举最重要的环节，候选人与选民的见面，是对选民权利的最大尊重，而这一环节的缺失，是对选民权利的最大侵犯。
(三)加强官员廉政道德教育和廉洁意识培养
新加坡腐败治理得以成功的重要原因之一，便是在全社会营造了一种清正廉洁的氛围。这一点值得我们研究。我们应深入挖掘传统文化的精髓，以“慎独”“修身”“谦逊”等思想陶冶公务员的道德情操。在公务员入职前、后都要进行全天候廉政道德教育，并根据形势的变化不断创新教育内容，坚持与时俱进。高校作为人才聚集之地，是廉洁教育的重要抓手。在廉政教育的实践中，应该充分利用高校这一优势资源，对大学生进行廉政意识教育，提高大学生的廉政道德素养。此外，应注重对社会公众进行廉洁教育，提高全社会公众的政治素养和参与廉政建设的积极性。[14]
(四)完善内外监督机制，构建严密的监督网络
首先，加强舆论监督。舆论监督对腐败治理工作具有重要意义。新闻媒体作为一个较为特殊的监督主体，对社会舆论具有导向作用。我们应当通过电视、网络等构建全方位的监督平台，采取一系列鼓励措施来激发各类监督主体参与监督的积极性，自觉行使监督权。其次，加强公众监督。新加坡人民行动党虽然一党长期执政，但面对五年一次的大选也常感压力巨大。正是因为这种压力，人民行动党才不敢有丝毫倦怠，他们也始终坚持群众路线，将人民的利益和诉求作为自己执政的方向，由此赢得了选民支持。同样作为一党执政的中国，如何充分发挥群众监督、社会监督等外部监督的作用，形成一个自下而上的良性监督机制，是深化反腐倡廉建设必须面对和深入思考的问题。[15]最后，进一步落实和完善巡视制度。巡视制度作为党内监督的一项重要制度，在我国新时期腐败治理过程中发挥了重要作用。党的十八大以来，中央巡视组如期完成了对省区市地方、中央和国家机关、国有重要骨干企业、中央金融单位和高校等5个“板块”的巡视全覆盖，[16]并对于问题较为严重的党组织进行二次巡视，让贪腐人员无处可遁。今后，党中央应对巡视目标、巡视定位、巡视内容、巡视延伸、巡视责任等进行不断“升级”，充分发挥其零容忍、全覆盖的监督功能。
综上所述，自党的十八大以来，我国腐败治理事业进入一个全新的阶段，取得了举世瞩目的巨大成就。但是，要形成腐败治理的“压倒性胜利”，关键是要有强有力的制度和合理高效的机制。习近平总书记在党的十九大报告中强调指出，要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。因此，我国制度治腐的道路依然任重而道远。我们必须下大决心，进一步加强反腐倡廉教育、监督、预防和惩治等方面的制度设计，建立科学严密完备管用的反腐倡廉制度体系，形成“不敢贪、不能贪、不想贪”的官场生态，引领和净化社会风气，从而在根本上解决腐败问题。
[参 考 文 献]
[1]2017全球清廉指数榜：泰国排第96位，得分低于世界平均指数[DB/OL].(2018-02-22)[2018-12-10].https://www.52hrtt.com/th/n/w/info/D1518485207707.
[2]金波.新加坡的制度反腐经验[J].国际关系学院学报,2009，(4)：39-48.
[3]“新加坡预防腐败法”编写组.新加坡预防腐败法[M].北京：中国方正出版社,2013:12-15.
[4]张明.损失厌恶与财产罚[J].民心,2016，(5):54.
[5]吕元礼.新加坡严惩“微型贪腐”举措及其效应[J].人民论坛，2015，(13)：64-67.
[6]袁哲.域外廉政文化建设成功经验浅析[J].决策与信息，2013,12.
[7]马精微,王莹.公共政策可行性视角下对“高薪养廉”制度的分析[J].科技创业月刊,2015，(28)：91-93.
[8]雷雄胜,吴敬秋,夏亚丽.高薪养廉与反腐败——基于新加坡“高薪养廉”的思考[J].党政干部论坛,2010，(8)：13-15.
[9]马福运，秦慧婷.经验与启示：中国学者视野中的新加坡廉政建设[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2015，(5)：60-64.
[10]蒲新微，孙娇娆.新加坡廉洁年金制度的反腐作用机理及其借鉴[J].湖北函授大学学报,2017，(14)：109-110.
[11]李双礼，罔小沛．新加坡财产申报制度探析[J].学理论，2013，(26)：31-32．
[12] 陈文，张彭强，史滢滢.新加坡人民行动党监督体系的制度构建与运作机制[J].国外理论动态,2017，(3)：21-27.
[13]刘宪权.刑法学(第四版)[M].上海：上海人民出版社，2016:827-838.
[14] 张安艺，苏晓茜.新加坡反腐败制度建设对我国当前的借鉴意义[J].改革与开放,2018，(2):21-22.
[15]新加坡反腐制度权威的经验做法给我们的启示[DB/OL].(2013-07-17)[2018-12-16].http://www.360doc.com/content/13/0717/16/13199549_300623733.shtml.
[16]宇凡，朱基钗.高举巡视监督利剑推进全面从严治党——十八届中央巡视回眸[J].党的生活(黑龙江)，2017，(7):4-7.
[中图分类号] D630.9
[文献标志码] A
[文章编号] 1008- 5823( 2019) 05- 0075- 04
[收稿日期] 2019- 02- 19
[基金项目] 教育部人文社会科学研究规划基金项目“新时代社会治理思想研究”(项目编号：18YJA710018)。
[作者简介] 孔凡河(1968-)，男，上海政法学院国际事务与公共管理学院副教授，博士，主要从事公共治理理论与实践研究。
[责任编辑：白彩霞]
标签：新加坡论文; 腐败治理论文; 财产申报论文; 高薪养廉论文; 依法治腐论文; 上海政法学院国际事务与公共管理学院论文;