全球经济治理：核心问题与治理进展，本文主要内容关键词为：全球经济论文,进展论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代通信物流技术的影响下，物质生产的全球化程度进一步深化，这种变化也伴随着一些国家和地区经济的快速发展及其经济规模的迅速扩大。作为新兴经济体的代表，“金砖国家”以市场汇率计算的GDP占全球GDP的比重已从2008年的15%上升为2014年的22%左右。根据国际货币基金组织（IMF）的预测，2015年该比重将上升至23%。同时，作为发达经济体的代表，七国集团（G7）GDP占全球的比重则从2008年的52%下降为2014年的46%。全球经济格局的快速变化也引起了与全球政治和全球财富分配有关的全球经济治理的变化。依据对国际政治长周期的研究，乔治·莫德尔斯基认为，全球政治的进化是一个逐步机制化的进程。而政治的全球化，也就是国际治理组织的精细化、复杂化的系统性成长，既是解释全球领导力转型的关键，也是全球政治向着民主化方向进化的必然结果。换言之，每一个国际政治周期都不是对上一周期的简单重复，而是受制于上一周期的开拓发展。这一理论背景有助于更好地理解我们所处的阶段：在最近几十年，全球经济治理正在经历而且将持续经历一个多元化、分散化的过程。 由于建设条件与发展情况的差异，当代的全球经济治理已经形成一个高度分散化的多元网络结构。在全球层面拥有实体机构的全球经济治理，除了拥有六个主要机构的严格意义上的联合国系统以外，还有发挥着重要作用的世界贸易组织（WTO）、国际清算银行（BIS）、金融稳定委员会（FSB）等。此外，对全球层面具有重大影响的还有主权国家之间构建起来的非正式安排或集团式合作。1970年以来，国家间的集团式合作越来越多地参与全球经济治理工作，如5国集团、7国集团、8国集团、10国集团、15国集团、24国集团、77国集团以及2008年上升为峰会的20国集团（G20）和2009年启动峰会机制的“金砖国家”。 区域和次区域层面的多种合作、进程与机构设置，尽管在经济治理宗旨、治理深度和治理结构上存在较大差异，但是已经成为全球经济治理不可或缺的有益补充。这些区域和次区域的经济治理合作目标主要集中在三个领域：一是通过加强区域经济规则建设，推动区域经济一体化程度，以释放更大的区域经济增长活力；二是建设区域经济防范金融危机的应对机制，增强区域经济体应对内外部经济冲击的能力；三是实现区域内部经济政策和各类经济规则的协调，减少冲突、增强互信。 为了更准确地掌握全球经济治理需要应对的挑战，本文首先从全球经济治理的核心问题出发，分析这两个核心问题：增长和稳定在现阶段的表现及存在的挑战。然后，介绍了2015年联合国和二十国集团在全球经济治理领域中的主要进展，以及同年发生的对于全球经济治理具有较大影响的重大事件，即金砖新开发银行和亚洲基础设施投资银行的建立。最后，文章分析了近期中国在全球经济治理领域中的表现，并对2016年二十国集团杭州峰会提出了期待。 一、全球经济治理的两大核心问题 全球经济治理的核心目标在于保障全球经济的发展与稳定。其中发展问题又可分为三个层次：一是强调经济规模的增长，通过准确掌握经济发展形势、确定合宜的经济治理理念和路径，实现持续经济增长目标；二是侧重对经济结构的调整与优化，经济结构包括产业结构、科技结构、收入分配、消费结构等，以利于中长期经济增长；三是经济质量的改善与提高，经济质量包含经济配置效率、卫生健康、自然生态等。 这里的稳定是一个相对狭义的概念，主要指经济秩序的稳定。经济不稳定的极端表现是各型各类的经济金融危机。从1966年信用危机开始，全球经历了一系列经济金融危机，一次比一次严重。通常情况下，理解稳定属于短期问题，属于相机抉择的问题，但是美国经济学家海曼·明斯基却有不同看法：金融的脆弱性实际上被刻意地忽视了，原因在于这种不稳定实际上内生于投融资驱动的资本主义生产方式。系统地研究过经济的不稳定性之后，明斯基指出，由于我们“处于高度发展的、复杂的、动态的金融体系……以至于深度衰退是不干预资本主义的必然结果：金融秩序不能仅靠市场力量来校正或解决”。事实上，二战后发生的一系列金融危机和经济衰退，都受到了大银行和大政府的干预，最终通过赤字预算和最后贷款人来共同维持着总需求的相对稳定。明斯基的研究从一个侧面反映出，合理的经济治理已经成为保障经济稳定的客观要求和必要条件。 随着在经济上的相互依赖程度日益加强，开放经济体实现繁荣与稳定已经很难仅依靠一国经济政策来实现。全球经济利益攸关方需要通过共同协作来实现对经济发展问题的共同治理。后危机时代全球经济复苏乏力、经济表现冷热不均，同时经济金融危机的阴影若隐若现，这些因素使得人们对全球经济治理寄予厚望。 （一）短期增长形势与长期发展前景 2008年全球金融危机之后，无论是各国政府还是全球经济治理机构与平台都致力于通过各种各样的经济干预手段和协调措施提振全球经济。然而，总体而言全球经济复苏进程依然缓慢，同时各国经济表现呈现差异化。2015年全球经济增长预计较上年进一步放缓。发达经济体经济表现较过去几年有所好转，但至今仍未完全恢复到危机之前的水平。对新兴经济体而言，经济结构的桎梏导致长期增长动力缺失，同时由于缺失国际货币权力以及相对成熟的金融市场，遭遇短期金融冲击的风险上升。各国经济增长差异化的表现使得各经济体在经济政策方向上存在冲突。 经济增长乏力拖累了国际贸易表现，2015年全球贸易额呈现负增长。根据IMF统计数据，2015年1-9月全球货物出口总额同比下降11%，进口总额（到岸价格）同比增长-13%。国际贸易大幅下降主要源于贸易价格的下行，特别是大宗商品价格。联合国贸发组织（UNCTAD）的数据表明，2014年全球外国直接投资（FDI）流入量的降幅达16.3%。主要发达经济体的FDI流入量均呈现下降趋势，流入美国的FDI较上年减少30%，欧盟减少11%，日本减少9%。全球仅亚洲地区的FDI流入状况相对较好，其吸引FDI流入较上年增长9%，其中中国上升4%。由于国内经济和国际贸易表现不佳，各国政府的贸易保护主义情绪抬头，同时加大了对吸引海外投资的制度建设。对国际贸易的保守与国际投资的开发，成为当代国际经济活动的两种基调。这些矛盾和冲突的存在虽然带来了诸多问题，但也使得全球经济发展以及经济全球化趋势不至于出现“一边倒”的偏向性发展趋势。 世界经济在短期内的表现冷热不均，但更棘手的问题可能是长期经济增长的停滞。美国前财长拉里·萨默斯、诺贝尔经济学奖获得者保罗·克鲁德曼、世界银行（World Bank）首席经济学家奥利佛·布兰查德等纷纷指出，全球经济可能已经面临长期停滞的风险。长期经济停滞的一个基本证据是，与2008年危机发生之前对经济增长的预测相比，实际的经济增长情况与其存在很大差距，换言之，全球经济增长环境拨回到危机之前的发展轨道上。2014年，美国前财长劳伦·萨默斯的报告指出，美国的GDP产出水平比危机之前的预测水平要低10个百分点以上。他认为长期停滞已经成为美国乃至全球经济治理面临的巨大挑战，这一挑战的难点是，如何在金融可持续发展的基础上达到合理的经济增长速度。 按照1939年阿尔文·汉森的研究，经济增长长期停滞的主要原因在于人口老龄化趋势以及创新放缓所导致的长期投资需求不足。关于后者，罗伯特·高登在其文章中有深入的讨论。他认为18世纪蒸汽时代的第一次工业革命和19世纪电气时代的第二次工业革命是人类历史上生产率提升最快的时期。城市化、交通提速以及人力工作机械化替代过程一旦完成，经济社会从信息与生物技术变革中所能获得的生产率提升将远远小于前两个时期。生产率的停滞将抑制利润率的水平，由此产生的投资不足又会拉低潜在经济增长，从而形成长期经济停滞。当代的科技革命难以取得蒸汽机时代对于生产率的巨大贡献，同时经济增长还受到人口老龄化、收入分配不公、教育水平不足、环境保护影响、高企的政府与企业债务等诸多因素的制约。高登认为，以上制约因素会在未来10年将美国的潜在GDP增速拽低1.2个百分点，全要素生产率增速将下降0.6个百分点。从短期来看，新兴与发展中经济体近期经济发展状况并不乐观。但是，由于追赶效应的存在，长期而言只要新兴与发展中经济体能够避免短期经济危机、提升经济治理能力，并在经济制度环境上做出改善，其生产率与潜在增长仍具有较大提升空间。 如何应对全球经济长期增长乏力是当代全球经济治理面对的重要治理命题。或许，我们需要逐步理解和接受工业化经济体面临长期经济停滞的现实，并且学会去适应它、改善它。尽管各国当局以及全球经济治理平台一直都在努力解决增长乏力的问题，但是过去几年的经验表明，短期经济政策的效力相对有限，无法从根本上解决潜在经济增长动力不足问题。因此，国际社会已经开始越来越重视对经济制度、经济规则以及经济政策的调整，重视提升对基础设施等经济运行环境的硬件建设，以期通过更加长远的政策调整和环境改善努力，为未来经济的持续繁荣打下基础。 （二）全球经济金融的不稳定性 全球经济表现出的不稳定与金融体系本身的顺周期和脆弱本质有关。金融是经济活动的粘结剂，因此金融系统的稳健程度直接影响整体经济状况。如果用具体事件衡量，金融危机大致可归为三类：货币型危机（包含国内通货膨胀式的货币危机、以证券市场和房地产市场为代表的国内资本市场价格危机，以及国际外汇市场上的汇率危机）、银行业危机（以银行挤提和银行的救助申请为标志）和债务型危机（包含国内债务违约以及外债违约危机）。上世纪60年代以来，全球经济表现出一个典型特征，即经济金融危机的频繁爆发。其中新兴市场国家爆发各类经济金融危机的频率更高，原因在于这类国家金融解困的资源获取能力相对有限。 金融稳定委员会出具调查报告指出，各国并未从2008年金融危机中汲取教训。例如，以新的广义非银行金融中介机构为对象，2014年20个FSB所辖国机构及欧元区机构的“其他金融中介机构”的总资产与全球GDP的比重高达128%，比2013年上升了6个百分点，比2011年上升了15个百分点，已经非常接近2008年全球金融危机出现之前的水平130%。2015年新兴市场与发展中国家的总债务规模占GDP的比重从2014年的41.1%上升为2015年的44.3%。根据国际清算银行副总裁赫尔威·汉农提供的数据，从2008年开始各国债务规模迅速扩大。其中，新兴经济体非金融部门的总债务占GDP的比重从1999年的37%急遽上升为157%，发达经济体的比重从1999年的67%上升为2014年的279%。尽管新兴经济体影子银行规模以及债务规模与GDP的比重均较发达经济体要低，但是新兴经济体对风险的耐受程度较发达经济体要低得多。由于涉及市场信心丧失、利率的螺旋上升、债务偿付以及相关经济政策的政治阻力，新兴市场国家对金融风险的耐受水平更低。2015年大宗商品价格持续低迷，同时美联储开始启动加息，导致新兴经济体生存的国际大环境变得更加严峻，其可能面临的金融危机风险急剧上升。 危机四伏的宏观经济形势成为强化全球经济治理的大背景。对全球经济增长前景的悲观看法，让越来越多的西方治理当局和经济学家从自由市场治理方式转向，开始重视对经济的宏观调控与干预性政策的治理方式。全球金融治理代表性国际机构——国际货币基金组织是这种治理思想转型的典型代表。例如，2008年基金组织前总裁多米尼克·斯特劳斯-卡恩呼吁采取全球层面的政府干预，通过政府对证券、房地产等主要金融市场以及银行业实施干预来缓解信贷压力，避免市场动荡。2011年国际货币基金组织发表了关于资本管制的研究，认为在基本条件具备时，资本管制可以成为政策工具。除了治理思想的转变，对金融稳定的制度建设和机制建设也在加强。各级各类国际合作组织、国际金融机构已经成为维护全球经济金融稳定不可或缺的重要组成部分。 二、2015年全球经济治理平台主要进展 目前，具有最高合法性的全球治理组织依然是实现了全球参与的二战后建立起来的联合国治理体系。但是，也正是因为参与者众多，众口难调，导致联合国在全球经济治理领域中的效率相对较低。2009年美国匹兹堡举行的20国集团峰会宣言中明确提出，“我们指定二十国集团作为国际经济合作的首要论坛”。在此声明被明确提出之后，考虑到20国集团在全球经济中举足轻重的地位，以及国家领导人直接参与的合作形式，20国集团迅速上升为全球最重要的全球经济治理平台。考虑到联合国在全球治理中的历史地位以及20国集团在全球经济治理活动中的特殊性，本节将分别分析和阐述联合国框架以及二十国集团合作在全球经济治理领域中的重大进展。 （一）2015年联合国可持续发展峰会 2015年有两件具有里程碑意义的全球经济治理大事件：联合国可持续发展峰会和联合国气候变化大会。从其治理问题的性质而言，这两个重要的全球峰会都着眼于解决发展问题。 2015年9月25日至27日，150多个国家的元首与政府首脑出席了在联合国纽约总部举办的“联合国可持续发展峰会”，并通过了一份涵盖17项可持续发展目标的协议《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》（Transforming Our World：The 2030 Agenda for Sustainable Development）。该协议的核心是在2016-2030年间从经济增长、社会包容以及环境可持续三方面确定联合国可持续发展目标（Sustainable Development Goals），以推动全球经济走向协调的可持续发展道路。SDGs所包含的17项目标是：（1）消除贫困；（2）消除饥饿；（3）良好健康与福祉；（4）优质教育；（5）性别平等；（6）清洁饮水与卫生设施；（7）廉价和清洁能源；（8）体面工作和经济增长；（9）工业、创新和基础设施；（10）缩小差距；（11）可持续城市和社区；（12）负责任的消费和生产；（13）气候行动；（14）水下生物；（15）陆地生物；（16）和平、正义与强大机构；（17）促进目标实现的伙伴关系。该协议于2016年1月1日起正式启动，取代于2015年底到期的千年发展目标（Millennium Development Goals）。 制定全球发展议程一直以来都是联合国的核心工作之一。2012年的可持续发展峰会（“里约+20”峰会）将“后2015年发展议程”的焦点从传统的人类发展拓展为强调经济、社会、环境三位一体的可持续发展，同时将“后2015年发展议程”的目标范围由发展中国家扩大至所有国家，形成了所谓普遍性的发展议程。上一个千年发展目标已经取得重大进展，其中中国在实现减贫目标等多项议题上发挥了重要作用。对于联合国的新发展目标SDGs而言，首要目标是消除贫困角落。全面消除贫困也正是中国十八届五中全会通过的“十三五”规划的硬要求，并设定了具体标准和具有可操作性的行动策略与方案。这意味着，中国将比全球提前10年实现无贫困化，而中国的经验可以成为全球消除贫困的一个有效参考。 （二）2015年第21届联合国气候变化大会 国际气候治理是全人类可持续发展议程的延伸。气候变化属于典型的全球性问题，具有显著的外部性特征，使得气候变化的治理成为一种特殊的“强制性全球公共产品”。由于经济发展与自然环境保护之间常常存在着一定的冲突，因此气候环境的治理必须而且只能依靠具有约束力的国际气候治理框架来解决。由于发达经济体、新兴工业化的发展中经济体以及不发达的发展中经济体处于不同的经济发展阶段，对于经济发展与环境治理的侧重以及能力各有不同，因此国际气候谈判的焦点在于各缔约方如何划分和承担减缓气候变化的责任，气候环境治理的资金和技术安排等领域。 第21届联合国巴黎气候变化大会于2015年11月30日至12月11日在巴黎召开。140位国家元首或政府首脑出席了巴黎气候大会，并达成了里程碑式的《联合国气候变化框架公约》（简称《巴黎协议》），这也是18年来在气候变化领域达成的首个全球气候协议。该协议不仅制定了2020年之前的强化行动，也为2020年之后的全球应对气候变化行动“建章立制”。如何落实《巴黎协定》将成为未来全球气候治理新的中心议题，其中能源转型与使用效率提升、发展低碳经济、提升气候韧性等都将成为实现可持续发展目标的迫切和优先研究任务。 《巴黎协议》的核心目标是较前工业化时期相比，将全球平均气温升幅控制在2℃以内，并继续争取把温度升幅限定在1.5℃，以避免灾难性的气候变化后果。该协议具有法律约束力。相关决议以及各国减排目标虽然不具备法律效力，但是针对各国承诺的调整机制具有法律约束，以保障协约能得到履行。各成员国将每5年调整一次减排承诺，以便随着时间提高目标实现气温升幅控制在2℃内，成员国也可以采取市场机制（如排放量交易）来实现目标。从2020年起，发达国家缔约方将每年动用至少1000亿美元来支持发展中国家减缓和适应气候变化，并从2025年起逐步增加金额。尽管在协议中并未设置惩罚机制，但是会建立一个专家委员会来促进执行和遵守协议的规定。 （三）2015年人民币纳入IMF特别提款权的改革 国际货币基金组织是隶属于联合国经济与社会理事会下的专业性国际金融机构，其主要功能在于稳定全球金融秩序。由于“特里芬难题”被发现以及当时的现实需求，国际社会意识到外汇储备和黄金等传统国际储备资产无法为全球经济的稳定提供足够保障。因此，1969年国际货币基金组织创设了特别提款权（Special Drawing Rights），作为一种储备资产和记账单位，以解决国际储备资产不足以及国际货币体系的不对称问题。 SDR并非货币，也不是对国际货币基金组织的债权，而是对成员国可以自由使用的货币的潜在求偿权力。SDR持有者有两种方式来进行货币清偿：一是成员国之间的自愿交换安排，二是由基金组织指定收支状况良好的成员国用现行自由使用的货币从收支状况差的成员国处购买SDR。换言之，SDR可以被视为一种应对国际收支危机的储备资产。 1974年以前，SDR与美元（当时美元与黄金的兑换比率固定）以1:1的比率绑定。1974年7月，IMF采用世界出口中份额最大的16个国家的货币构成货币篮子为SDR定价，货币权重由贸易比重决定。1981年1月后，篮子货币由五年内世界上最大的五个商品与服务出口国的货币决定。1999年1月欧元诞生后，篮子货币改为四种：美元、欧元、日元和英镑。2005年的SDR篮子货币权重安排为：美元占44%、欧元占34%、日元占11%、英镑占11%。2015年11月30日，国际货币基金组织执行董事会发布新闻稿正式宣布，人民币符合所有现有标准，自2016年10月1日起，人民币将作为可自由使用货币加入SDR货币篮子。2016年10月之前，SDR篮子货币的权重在2010年被确定为美元占41.9%、欧元占37.4%、日元占9.4%、英镑占11.3%。2016年10月1日以后，SDR的篮子货币权重被确定为美元占41.73%、欧元占30.93%、人民币占10.92%、日元占8.33%、英镑占8.09%。下一次SDR篮子货币及其权重的调整被设定为2021年9月30日。 由于SDR资产价值的稳定和SDR供应量的大小直接关系到全球经济应对危机的能力，因此SDR改革不仅是国际货币基金组织改革的重要议题，也成为二十国集团合作中的重要议程。2011年，二十国集团戛纳峰会的宣言特别指出，“我们一致认为，SDR货币篮子的构成应持续反映各种货币在全球贸易和金融体系中的地位，并根据货币地位及相关特性的变化及时调整”。2015年11月，在二十国集团安塔利亚峰会宣言中，该表述被再次提及。人民币作为首个被纳入SDR的新兴经济体国家货币，具有历史性意义。国际货币基金组织总裁克里斯蒂娜·拉加德在有关的新闻发布会上表示：“执董会关于将人民币纳入SDR货币篮子的决定是中国经济融入全球金融体系的一个重要里程碑。它是对中国当局在过去多年来在改革其货币和金融体系方面取得的成就的认可。中国在这一领域的持续推进和深化将推动建立一个更加充满活力的国际货币和金融体系，这又会支持中国和全球经济的发展和稳定。” （四）2015年二十国集团经济治理的主要进展 二十国集团的合作始于1999年建立的G20财长与央行行长会，2008年升级为领导人峰会。经过十余年的发展，G20议题不断扩展和深化，其讨论的主要议题逐步从早期以危机防范与金融稳定治理为主，扩展至国家间经济政策协调和更加长期的体系化改革方向。G20领导人峰会机制确立后，在应对金融危机、促进全球经济复苏、推动国际金融体系改革等领域发挥了重要作用。 由于2015年全球经济依然处于潜在增速放缓，不确定因素和风险上升的大背景下，G20轮值主席国土耳其提出了以三个“I”为支柱的议程设计：即坚定落实现有承诺（Implementation）、促进投资增强增长动力（Investments）、提高行动的包容性以确保增长红利的共享（Inclusiveness）。围绕三个支柱确定了G20的优先关注领域和十多项重点议题。 “落实”承诺主要体现在对2014年布里斯班峰会宣言的推进上。为了实现到2018年使G20整体GDP增长额外提升2%的目标，土耳其安塔利亚行动计划包括了调整后的增长战略以及主要承诺的落实计划。同时，为了促进投资，特别是增加私人部门的参与，G20制定了雄心勃勃的国别投资战略。经合组织（OECD）的报告认为，这些战略将在2018年以前使G20投资占GDP的比重提升一个百分点。此外，土耳其反复声明，将加强对布里斯班承诺的1000多项具体措施的政策力度和实施效果等的监督。 2015年G20主席国土耳其在议程设计中将“包容”作为关键字贯穿始终，并在就业、贸易、商业以及税收合作等方面直接体现了包容性。例如，关注如何创造就业并使全社会共享增长红利，通过《G20关于劳动收入占比和解决不平等的优先政策》来促进劳动市场更加包容；强调支持各国各类企业通过参与和充分利用全球价值链生产方式来促进各国间的包容性增长；在支持私营企业方面，《G20包容性商业倡议》让所有相关方均能共同参与和采取行动。此外，包容性还体现在G20域外国家的建设。例如，G20责成OECD在2016年建立一套包容性框架，以使得对税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目的非G20国家和地区也能被涵盖。
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