摘要：土地是人们赖以生活的最基本的保证，它不仅仅解决了人类的吃饭问题，而且还保证了人类住房、交通、娱乐、教育等各方面的需求，总之，土地是我们生存的基础条件。因此，保证土地资源的合理化配置，实现其效用的最大化，是我国始终追求的目标，而法律是保证相关制度得以顺利实行的基本条件。
关键词：土地管理制度；问题；对策
一、土地管理制度存在问题
1、土地供应量严格控制预期目标未实现
我国现行土地管理制度的目的是通过对建设用地供应量的严格管控实现土地资源合理配置，但在现实中土地被多占少用、优占劣用、占而不用、乱占滥用等问题仍大量的存在，多占少用、乱占滥用等问题突出；另外，在现行土地管理制度中允许高校在划拨土地中占有土地，所以高校的土地占有面积不断增加，多占少用、优占劣用、占而不用等问题广泛存在。
2、土地承包经营与土地使用率的矛盾问题
时代变迁而目前我国沿用的《土地制度法》是根据当时具体情况制定的，现在已经出现了一些弊端与漏洞，土地承包时在土地使用审批管理方面有所偏重，缺乏与土地经营管理有关的明文条例，土地有偿期限抵押、转让、出让等方面规定也比较含糊，对现在的土地承包经营不能起到统一规范的作用。土地归集体所有为基础的土地制度已经不适合现在市场经济的需要，土地不能通过市场而流动，整体来说土地没有真正流转起来，应运而生了土地承包经营与土地使用率的激烈矛盾。
3、土地利用与管理对象缺失
地方政府在一定程度上缓解了土地纠纷与矛盾，但对于土地利用活动外部性所产生的问题仍不能顾及全面。2013年，我国《土地管理法修正案》草案中提出“对土地管理整改不力的，责令限期整改或暂停审批权”，这从法律层面对地方政府土地管理部门形成了约束，但仍没有涉及土地利用外部性的问题。
4、征地补偿制度与农民利益之间的矛盾
其一是法律规定的土地征收范围过宽，部分建设用地如商业性建设用地不应被引入征收程序，却因被纳入了征地范围而对农民利益造成了不同程度的损害；其二是法律中有关土地征收范围的规定过窄，部分生态林建设用地理应纳入征收程序，但并没有被纳入征收范围。
5、各级政府规划理念的不同造成的土地利益分歧
在土地利用规划的理念上，中央政府和地方政府的不同而产生土地利用的冲突，主要表现在指标数量的扩张和控制之间的矛盾。中央政府要求把节约用地放在第一位，原则是盘活存量、控制增量，对建设用地对耕地占用进行严格的控制。盘活城市存量土地的成本比征用土地的成本高很多，地方政府更加乐意新增加建设用地的指标；中央政府的基本国策是坚持18亿亩耕地红线不动摇，但是地方政府一致认为发展第二、三产业经济的产出效率高，而忽视了对耕地的保护。
6、土地节约集约利用问题
我国经历了工业化的快速发展期同时加速了我国城市化的发展进程。而开发区违规建设造成城区土地闲置浪费现象严重，根据最新的调查数据显示，很多城市开发区普遍都存在开而不发或者是圈地的现象，并且这种现象不约而同的出现不同城市。与此同时，造成这种现象的原因也是由于我国粗放化的土地利用模式，还从另外一个方面导致城乡建设用地的无限扩张。尤其是近几年来，我国城市建设乱征乱建的现象逐渐加重，并且占用的耕地数量和面积也一直处于上升的趋势，导致城市蔓延趋势急剧加重，以此于我国土地资源浪费逐渐增加。所以，这种粗放型的土地管理模式已经严重背离了城市节约集约发展的内在要求，与我国土地发展方向背道而驰。而目前的城市土地节约集约利用现状也是存在一定的问题，其中城市土地节约集约利用结构和布局不合理，导致大部分城市用地功能配置都不完善，以至于各项建设用地比例严重失调。所以，为了优化我国的城市空间和提高土地的利用率，就必须加强城市土地节约集约利用管理制度，寻找出最适合我国城市经济发展途径。
二、解决我国土地管理制度问题的对策
1、加强土地的财税制度改革
农民、政府、开发商之间的利益关系需获得进一步的处理，既要为政府合理行使职责、农民合理维护自身权益提供保障，还需引导农民以积极主动的态度配合政府做好土地管理工作。为了避免土地囤积和闲散现象的出现以提高土地使用效率，政府及相关部门需采取积极措施推动新的土地财政模式的构建。
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2、保障农民权益的建议
首先，明确产权。明确“集体经济组织”的定义，可将村民小组定义为“集体经济组织”，这样可以有效避免土地流转中出现的许多问题。其次，健全土地征用制度。明确“公共利益”范围，完善征地程序。再次，完善社会保障制度，健全法律法规。如《土地管理法》中，“征地必须基于“公共利益”与“任何个人、单位必须使用国有土地”相矛盾。再比如在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中，虽然赋予了农民知情权但并没有赋予农民参与权，也并没有规定出现纠纷、争议需要协调的相关细节。最后，为农民建立一个正规的维权组织。建立维权组织是非常必要的，可以使农民的权益得到应有的保障。在农民的权益受到损害时有维权组织帮助维权，有维权组织帮助协调，从而使农民得到应有的权益和保障。
3、统筹城乡发展
要充分考虑环境治理、人口迁移、经济发展等多方面的问题，充分考虑城乡发展的现状，将城市化的发展速度控制好，采用先进的管理手段和新技术第一时间解决住房、交通等基础性的建设问题。同时制定与之对应的措施，统筹城乡的发展速度，合理使用农村的土地资源，保护好农民的耕地，在国家的整体发展中使得农村能够扮演其应该有的角色。
4、以地方实践推动土地节约集约利用的制度完善
根据不同城市的发展水平开展实际工作内容，有选择性的开展节约集约利用管理制度，并且对此项目进行专项的试点。首先，对于发展属于中期的城市，在进行土地节约集约利用管理制度时，根据中期城市土地处于向外扩张的阶段，加强对土地扩张领域的引导性和规范性，并且对城市中的乡镇进行土地改造，以不同的地方的土地具体情况进而推动土地节约集约利用管理制度。与此同时，当城市发展水平处于后期时，可以利用拆迁的方式进行城市的改造，进而节约土地建设与开阔城市空间。通过以上的解决措施，以地方实践推动土地节约集约利用管理措施，进而完善城市土地节约集约利用管理制度。
5、对政府土地管理职能进行有效的转变
适当性原则要求政府在土地管理的过程中应用的行政手段要对行政目标的实现起到明显的推动作用，所以政府在重构土地管理制度的过程中应有意识的对计划管理思维和模式进行调整和合理消除；必要性原则要求政府在土地管理方面应用的法律制度等对行政目标实现具有必要性，避免管理的重复和冗余；相称性原则要求政府以保护粮食安全为前提，对公民或组织的土地使用权进行限制时，与粮食安全、城市化建设等方面真正的达到平衡，保证相应的限制措施具有实际意义。土地管理制度重构实质上是进一步保证其土地分配与土地资源之间达到平衡，满足市场经济体制下的土地发展和保护需要。
6、改革土地承包经营权的流转制度
改变农村用地的抵押权的现状可以解决农村剩余劳动力的问题，比如农村用地可以抵押的话，即能保证农户在土地流转中的主体地位，这样一来其一可以有助于提高土地的生产效率，其二可以加快农村剩余劳动力的转移。因此面对前面阐述的相关矛盾，能解决问题的关键在于农村土地在集体范围里的自由流转，以“依法、有偿、自愿”为原则，扩大土地经营规模，看准时机实现农村用地在农民间的自由流转与规模经营。
7、明确相关规划与计划之间协调的具体措施。我国
在实际建设当中，土地利用突破限制的的情况仍时有发生。各地方的土地利用计划与规划在纵向上虽与中央保持一致，但在横向上仍缺乏同城市规划、交通运输规划、住房建设规划、生态建设规划的协调配合。这就要求地区在制定土地利用计划与规划时，兼顾各部门利益，让公众参与到土地利用规划的编制中，提高土地利用总体规划的可行性，明确土地利用的法律效力。同时，要在国家主体功能区划的总体指导下，依据实际情况
制定科学的国土开发计划，使自然环境、交通运输、住房建设的土地利用更加协调。
结束语
完善我国土地利用管理制度是一项长期而艰巨的任务，不仅需要中央从总体规划和法律制定方面给予方向上的引导，更需要地方政府从实际情况出发，制定更加科学、合理的土地利用与管理办法，从制度、法律多层面协调好社会、环境、经济的关系，将土地效能发挥好。
参考文献
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[4]上海交通大学课题组,顾海英.深化农村土地管理制度改革研究[J].科学发展,2014,02:84-94.
论文作者:李宏光
论文发表刊物:《基层建设》2016年第33期
论文发表时间:2017/3/6
标签：土地论文; 集约论文; 土地利用论文; 管理制度论文; 城市论文; 节约论文; 农民论文; 《基层建设》2016年第33期论文;