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招标投标在工程建设项目中发挥着承上启下的作用，但招标投标制度在我国工程建设领域中的适用仍处于尴尬境地，招标投标制度甚至成了掩盖“非法交易”的“合法外衣”，一定程度上扭曲了“公开、公平、公正”的价值目标。因此，工程招标投标历来都是我国工程建设项目审计的重点环节。
招投标成为腐败问题多发环节的审计分析
（一）相关法律之间的冲突
《招标投标法》和《政府采购法》都是我国规范公共采购行为的法律，但两者却存在着诸多冲突。
一是行政监督和管理部门的冲突。根据国务院要求，对招标投标行为的行政监督和管理职权分属于商务、水利、交通、铁道、民航、信息产业等部门，并由国家发改委负责指导和协调全国的招标投标工作。上述部门各自为政，统一的招标投标监管缺失，权责不清，致使招标投标活动各主体的行为缺乏有效监督，导致我国公共采购领域普遍存在商业贿赂、暗箱操作。而《政府采购法》第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”行政监督和管理部门的不同，根源于部门利益不同，部门利益的诉求反映在各自作为执法机关的法律之中，相关法律成为攫取部门利益的工具。
二是调整范围上的冲突。两部法律适用范围的冲突表现在：（1）采购主体上的冲突。颁布并实施在先的《招标投标法》未区分主体，不论法人或者其他组织，凡在中国境内进行招标，都适用该法。颁布并实施在后的《政府采购法》则排除了国有企业的适用，将采购主体限定在国家机关、事业单位和团体组织。两相比较，就为国有企业逃避法律监管留下了空白，根据法律适用新法优于旧法的基本原则，国有企业（特别是为社会提供公共产品和公共服务的国有企业）使用财政性资金（包括预算外资金）采购工程、货物和服务时，可以上述原则而逃避适用《政府采购法》和《招标投标法》，从而造成法律适用上的真空状态。
（2）采购对象界定上的冲突。《政府采购法》将采购对象区分为工程、货物和服务，并将工程限定为建设工程，从而排斥了网络工程、环境工程等。这些工程在无法适用《政府采购法》的同时，也无法根据第四条的规定适用《招标投标法》。《政府采购法》采取了将工程招标采购指定由侧重于规范建设工程招标的《招标投标法》的立法技术，本意是与《招标投标法》的调整对象进行分工，以便协调两法的关系，但《政府采购法》对“工程”的定义使得这种协调徒劳无功，反而造成了法律适用上的困惑。
（3）采购资金性质上的冲突。《招标投标法》在第三条规定了全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目必须进行招标，从而必须适用该法的规定，而《政府采购法》则是规定使用财政性资金（包括预算内资金和预算外资金）采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的工程、货物和服务时适用该法。两法在调整范围的资金性质上的规定不尽一致。按照通常理解，国有资金的概念包括财政性资金，其范围大于财政性资金的范围，如此一来，当某一特定主体使用超出《政府采购法》规定的资金性质的资金进行采购，而这些资金恰恰属于《招标投标法》规定的资金性质时，该主体可以新法优于旧法的理由排斥两法的适用，或在适用时造成两法的错位。
（4）强制招标范围上的冲突。《招标投标法》将强制招标项目的范围和规模标准的制定权限赋予国务院发展计划部门，国务院发展计划部门根据这一授权制定了《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，并经国务院批准发布施行。《政府采购法》将集中采购目录和采购限额标准的确定权赋予国务院和省、自治区、直辖市人民政府，根据这一授权，上述各级政府分别在授权范围内制定了集中采购目录和采购限额标准。不同的国家机关根据不同的授权制定了两套强制招标的范围和标准，使得采购主体在法律适用上无所适从。此外，《政府采购法》还赋予了设区的市、自治州以上政府采购监督管理部门对因特殊情况而采用公开招标以外的采购方式（包括邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等采购方式）的审批权，这也突破了《招标投标法》的规定。
（5）例外事项的冲突。两部法律都规定了涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾以及使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金项目可以不进行招标，但《招标投标法》还规定了属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况也可以不进行招标，《政府采购法》未将此纳入例外事项。
三是重新招标条件设定的冲突。根据《招标投标法》规定，只要投标截止时投标人少于三个，就应该重新招标，而不顾投标人的投标是否有效。《政府采购法》对以上规定进行了优化，规定否决所有投标而重新招标的条件是开标后有效投标人不足三家。两部法律在重新招标条件上的规定不尽一致，给现实中如何进行重新招标造成了法律适用上的混乱。
（二）招标投标法律自身的缺陷
《招标投标法》虽然已经颁布施行，并与之配套出台了一些法规和规章，但我国的招标投标法律仍存在一些不尽如人意的地方。
一是统一的招标投标监管机关缺失。各监管部门既是运动员，也是裁判员，同时还是规则制定者，在各自行业内一家独大，权力膨胀。招标投标监管权的分散行使，不但降低了监管的效率，而且丧失了监管的统一性、独立性和权威性，造成目前我国招标投标领域弄虚作假、串通招标投标、行贿受贿等腐败现象横生的局面。
二是招标方式设计单一。《招标投标法》将招标方式限定为两种：公开招标和邀请招标。两种方式不区分国际、国内，只是在竞争的充分性程度上有所区别。虽然《招标投标法》在立法时对投标人采取了较为宽松的态度，但由于分散监管的体制设计、未设兜底条款以及过分强调与国际接轨而考虑国情不够等原因，《招标投标法》在招标方式的设计上仍然存在一些亟须改进的地方。
三是招标代理资质认定不统一。招标代理机构的性质是以自己的知识、智力为招标人提供服务的独立于任何行政机关的组织。《招标投标法》规定：“从事工程建设项目招标代理业务的招标代理机构，其资格由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的建设行政主管部门认定。具体办法由国务院建设行政主管部门会同国务院有关部门制定。从事其他招标代理业务的招标代理机构，其资格认定的主管部门由国务院规定。”正是这一规定造成了我国目前的招标代理资质缺乏统一管理的现状：建设部门有工程招标代理资质，财政部门有政府采购资质，商务部有机电产品国际招标代理资质，国家发改委有中央投资招标代理资质等，不同部门审定的资质有不同的要求，缺乏统一的管理。
完善我国招投标制度的几点建议
笔者以为，现行立法模式下，《政府采购法》施行在后，并在第四条中将工程招标推给《招标投标法》，而将货物和服务招标纳入调整范围，另行规定了一套招标投标活动的规范，这种妥协的方式无助于规范招标投标活动，反而人为切割了统一的招标投标规范，造成了适用上的困难。实际上，不论工程、货物和服务，都是公共财政资金的支出，都属于预算支出的一部分，应由财政部门统一公共资金支出，招标投标监管机关负责程序监管。制定统一的《招标投标法》来规范招标投标活动，这是解决两部法律不可调和之处的唯一途径。
就《招标投标法》体系内部而言，应在以下几方面进行努力：
一是确定统一的招标投标监管机关。2005年9月，《招标投标部际协调机制暂行办法》发布实施，建立了由国家发展改革委、监察部、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局、国务院法制办共11个部门组成的招标投标部际协调机制，并确定国家发展改革委为招标投标部际协调机制的牵头单位。11个部门组成的招标投标部际协调机制是我国在工程建设领域向统一监管迈进的一次有益尝试，但由于该机制是在承认各行业主管部门分散监管基础上采取协商方式协调各方利益的机制，未能从根本上消除部门利益对招标投标活动的影响，因而注定了该机制无法完全承担起统一监管的重担。分散监管的劣势已经尽显，如果考虑到《招标投标法》和《政府采购法》监管机关的一致性，统一的招标投标监管机关的确定就显得更为必要。前文已述两部法律的行政监管机关各不相同，同为公共领域的采购行为，如果仅仅因为采购对象（工程、货物、服务）的差别就分别确定不同的监管机关，将不利于行政执法的统一性，不同的监管机关针对同一违法行为的宽、严尺度难以掌握，无法形成监管合力，也不利于提高行政监管水平。
二是进一步丰富招标方式，形成招标方式的多元化。笔者认为，我国招标投标立法应在招标方式的选择上更加多元化，确定多种不同的采购方式，以适应不同规模标准的工程采购，并将规范的重点由运行程序延伸至运行程序和采购方式的审批并重，以此确保不同的采购方式都能在各自的适用范围内起到保障工程交易健康发展的作用。我国仍应将议标作为一种法定的工程采购方式加以规范，明确其适用范围和运行程序，并强化其程序启动前的审批监管力度，将有权机关的强制审批作为程序启动的前提，以保障议标这一工程采购方式不被滥用。此外，我国招标投标立法应严格设定邀请招标的适用范围，只有在公开招标的条件不具备，如潜在投标人数量不足导致竞争性不充分等情况下才适用，并规定严格的适用审批程序和潜在投标人的选择程序。邀请招标虽然是在竞争性不够充分的条件下采用的采购方式，但更需要比公开招标更加严格的程序来保证邀请招标过程的公平和公正。
三是统一招标代理资质审批权，全国范围内分类设置统一的评标专家库。笔者以为，招标代理机构资质管理混乱的问题，需要在明确统一的招标投标监管机构的基础上解决。此外，各招标代理机构的评标专家库应该统一，在全国范围内设置统一的评标专家库，并按专业类别进行分类，按专业类别设定统一的条件遴选专家，专家库实行动态更新，不同的招标代理机构开展评标时都从统一的专家库中随机抽取专家组成符合法定条件的评标委员会。从招标代理行业的现状看，目前的招标代理行业尽管在资质方面提出了明确要求，在制度方面也在逐渐健全，但距离规范化运行还言之尚早。因此，招标代理行业要想能够在我国发展壮大，在资质和专家库管理方面实现行业规范化是其首要的发展方向。
招标投标制度是从源头上预防工程建设领域腐败问题的制度保障，《招标投标法》颁布施行已十年，但工程建设领域腐败问题仍呈愈演愈烈之势，亟须立法机关对招标投标制度作出调整。笔者以为，应对我国工程建设领域的招标投标法律、法规以及规章进行一次拉网式清理，在制定统一的《招标投标法》和确立统一的招标投标监管机关的基础上，清理和规范各地、各部门招标投标法规和规章，保证招标投标法律体系的完整性和一致性。同时，要将借鉴国外经验和总结我国实践经验相结合，进一步完善我国招标方式，科学配置招标人、投标人以及招标投标监管机关权力和利益格局，保障各方在合理行使权利（力）的同时，能够享受到合法的、可期的利益。
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