城乡统筹下的农地非农化制度改革，本文主要内容关键词为：农地论文,制度改革论文,城乡论文,非农化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪初中国进入了统筹城乡发展的新阶段。能否实现城乡统筹发展，关键在于能否实现城乡资源的合理流动与有效配置。随着我国工业化、城市化进程的不断加速，大量的农村土地将不断地转为建设用地。从中国现行法律看，农地非农化主要是沿着国家对农地的“转、征、供”三位一体的土地转用链条进行的。2001年以来的土地市场化改革，迄今土地供应市场机制基本形成。而在中间环节上，我国仍实行国家低价征用制度，这种计划经济体制下的“以农支工、以乡促城”传统的土地非农化模式已成为城乡资源配置失衡、城镇化效率损失，引发城乡经济社会非均衡发展的制度根源。
我国政府已经认识到土地非农化制度改革对统筹城乡经济社会发展的重大意义，并着手从政策层面对土地征用制度予以改革。改革的成果虽有称道之处，但仍有很长的路程要走。2003年以来，为治理局部经济过热，遏制经济过热苗头，国家严把土地与信贷两道“闸门”，土地政策作为宏观调控的一种有效手段，其重要作用得以彰显，因而进一步催紧了土地非农化制度改革的步伐。
一、对当前农地非农化制度及其改革的简要评析
从实践来看，我国的农地非农化是沿着主辅两条线向前推进的。主线是法律框架内“转、征、供”三位一体的运作模式，辅线是当前“犹抱琵琶半遮面”的农村非农建设用地入“市”（准确地说，应该是现有法律框架内的“灰市”）的运作模式，如图1示。
图1 农地非农化的途径
由于国家征地制度，非农化土地需求方——城市建设用地者与土地供给方——农地所有者之间被设置了一个制度缓冲带，在土地利用规划及严格的行政审批制度配合下，对控制建设用地总量、保护耕地方面发挥了重要作用。然而，由于征地制度存在着严重的制度缺陷，其缓冲作用逐渐异化为制度障碍。地方政府滥用征地权、低价补偿等问题尤为突出。
针对当前征地制度存在的诸多问题，从学者到政府决策者都为制度改革进行了大量探讨，并在理论和实践上都取得了重大成果。从理论成果上看，对于改革的总体思路和模式、征地的目的和范围、征地的程序、征地的补偿标准及补偿款的分配等问题进行了探讨，有些成果已经引入实践，并取得了积极效果。从改革的实践看，2003年以来，中央政府加快了征地制度改革步伐，国家连续出台新政策。2004年，中央一号文件、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《国土资源听证规定》；2005年，国土资源部又发布了《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》。这些国家层面的政策措施，既为学者们深入研究提供了实践基础，也为各地的制度改革提供了方向和依据。
然而上述成果都未彻底摆脱这样一个假定：即认为政府是仁慈的，借助有形之手通过政府的“自我纠错”机制，总能够实现社会福利最大化；从改革取向上分析，既有的改革尚未真正走出计划经济体制下的农业服务工业、农村支持城市的发展模式，改革的侧重点仍局限于政策层面上的补偿及安置等问题的解决。这种改革措施充其量只能算作对既有制度“漏洞”的修修补补，目的是要保障国家平稳顺利地完成征地，以服务于政府主导的经济发展。政府行政公权力主导下的征地制度改革从根本上否决了土地集体所有权的平等“话语权”，改革最终的任何有利于农民土地权益保护的结果都将是政府的“恩赐”。对农民的土地财产权利的保护至今尚未完全纳入改革视野，改革尚未触及深层次的土地产权问题。在农地非农化过程中，如何体现土地的集体所有权，以及《农村土地承包法》予以大力保护的农民承包经营权，如何真正发挥土地资源配置中市场机制的主导作用，将成为我国农地非农化制度改革突破计划体制模式的束缚，建立适应社会主义市场经济体制要求的新型制度无法绕过的难题。
农村建设用地入市及流转一直是中央政府“欲说还休”的话题。而各地已经着手寻觅改革的突破口。广东、江苏、安徽等许多地方的实践已经突破既有的法律框架，形成了许多成功的改革模式，将农村建设用地制度改革向前推进了一大步。尽管社会各界对这一制度改革众说纷纭，褒贬不一，但在实践中已经昭示了土地集体所有权欲分享土地非农化这块巨大经济利益“蛋糕”的权利要求。
从政策效果看，“修补”式的改革思路似乎已经走到尽头，迄今改革的长效机制尚未建立。在土地非农化过程中如何实现国家征地制度与土地市场的日趋融合，有效保护集体土地权益等深层次制度问题尚未触及。打破既有的农地非农化制度改革价值取向，构建以现代土地产权制度为基石，适应市场经济发展要求，统筹城乡发展的新型制度框架将是我国今后改革征地制度的必然选择。
二、统筹城乡的农地非农化制度设计
（一）农地非农化制度构建的原则
1.对农民土地产权要切实实现物权保护
保护农民的土地财产权利，首先要赋予权利主体充分的收益权。作为对集体土地所有权分享的承包经营权是农民的一项重要的财产权利，越来越承担着基本生活保障功能。农民失去保障基本生活的财产权有权得到同价补偿。保护农民的土地财产权利，还要赋予权利主体完整的处置权。组成产权的三项权利中，转让权最为关键，它会影响使用权和收益权（周其仁，2004）。赋予农民完整的建设用地转让权，将有助于保护其收益权。目前，旨在保护个体财产权利的《物权法》正在审议之中，它的颁布实施将会全面促进对农民土地财产权的明晰与保护，土地非农化制度改革应该适应这一要求，并将改革实践尽快纳入物权法的框架之内。
2.实现市场经济条件下的工农、城乡之间的利益整合
在城市经济与农村经济越来越整合发展的时代，中国土地政策必须打破农村与城市在土地权利、利用与管理上的严重分割。中国工业化和城市化已经驶入快车道，伴之而来的必然是农地非农化的加速推进。中国的经济发展不能再一味地以牺牲农民的利益为代价，牺牲了公平的经济发展效率也必将陷入困境。在工业化总体上进入中期发展阶段时，中国必须实施“工业反哺农业、城市支持农村”。因此，土地非农化制度改革必须反映市场经济条件下工农、城乡之间利益关系的整合，要探讨多元化的补偿办法，解决好失地农民的就业、基本生活保障问题，促进农民收入的不断增加，让农村、农民充分分享经济社会发展成果，既要加大对新农村建设的支持力度，又要积极为失地农民市民化创造条件，快速推进我国城市化，实现工农城乡之间发展的良性互动。
3.着眼于建立城乡统一的土地市场
在土地非农化制度的改革思路上，要着眼于打破政府对土地非农化市场高度垄断的格局，服务于逐步建立城乡统一的建设用地市场的长期目标。在农地非农化过程中，政府既控制着土地征用，也垄断着土地供应，这种垄断格局不利于城市土地市场的发育，也阻碍了农村建设用地市场的成长，并形成了土地“农转非”过程中的各种“灰市”。只有通过土地市场化改革，才能逐步根除“灰市”得以生存的环境。对于集体建设土地进入市场问题，中央政府应该借势以退为进，宁疏勿堵，逐步有条件地放开农村建设用地市场，最终建立一个“两种产权、一个市场”城乡统一的建设用地市场格局。
（二）市场化——优化城乡之间土地资源配置的必然选择
我们假定，一定时期内农用土地资源供给完全无弹性，既有的农地资源在农业生产与非农业建设之间即城乡之间的配置，存在着此消彼长的竞争关系。分析中忽略农业生产用地及各种建设用地内部利用效益的差别。要素转移的原动力来自于不同部门之间要素的边际收益差异，这一差异越大，要素流动的速度越快。只要城乡之间土地的边际收益存在差异，土地资源的流动就不可避免，直至两者边际收益相等为止，资源配置实现均衡。土地在城乡之间自由流动的基本前提是要有健全的市场机制。当前我国正处于由计划体制向市场体制转轨时期，土地市场尚不健全。因此，不断完善土地市场，使价格调节机制在配置土地资源上充分发挥作用，提高土地资源的配置效率。
图2 市场机制下农地资源配置
图3 农地非农化过度性损失
假定一定时期内一国的农地资源总量为T，用于农业生产的私人边际收益为
，用于非农建设的私人边际收益为
，它们都是随着利用土地资源的数量而不断递减的。根据要素流动的边际收益决定规律，总量为T的农地资源在城乡之间的分配情况如图2所示，将有
的土地用于农业生产，有
的土地用于非农建设。
缺乏市场机制调节的工农收益巨大差异是农地过度非农化的直接动因。尽管受人口增加、经济发展等诸因素影响，工农业经营的边际收益都会不断提高（表现为边际收益曲线的向上平移），但就我国目前及今后一段时期看，工商经营项目的边际收益提高的程度要远远大于农业生产（因此假定农业边际收益相对于建设用地边际收益不发生变化），工农之间的巨大利差会造成农地资源的过度流失。如图3所示，由于经济的发展及政府对土地非农化市场的垄断，建设用地边际收益分别由
，曲福田等(2004)将其分别称为代价性损失与制度性损失。前者是工业化、城市化进程中必然承担的农地损失代价，而后者却是由政府对土地非农化市场的垄断造成的，是我们必须予以着力关注的。
图4 政府垄断造成了农民社会福利损失
政府在农地非农化过程中的垄断造成了农民的福利损失。由于征地价格过低，损害了农民的利益，见图4，三角形
即为土地征用过程中农民的福利损失，并转移至政府手中（图中
为由市场自发形成的价格，
为征地价格，该价格远远低于）。
市场机制下，农民将其土地财产权利完全转移给国家，“民土”变为“国土”，应充分享有卖者的谈判权，要求获得相应的价格补偿，国家只能作为一个与其平等的市场买方，而不能凭借掌握的行政公权任意侵犯公民私权。因此，应该确立以保护农民的土地财产权利为核心的补偿制度，而这只能借助市场机制得以实现。通过建立公平博弈的市场机制，逐步使价格由提高至，消除土地征用过程中要有的福利损失。
（三）完善政府对土地市场的调控机制
在市场体制不断完善的今天，政府要在农地非农化过程中合理地进行角色定位，逐步改变“缺位”、“越位”、“错位”等问题，建立政府与市场良性互动的农地非农化机制。
由于农业生产强大的外部性难以内部化，表现在图2中即为私人边际收益MR小于社会边际收益MR′，不可避免地存在着土地资源配置不足问题（缺口为
)。为解决农业的土地资源配置不足问题，政府必须向建设用地使用者征税，加强对农业生产的补贴，以减小土地利用中的工农利差，抑制土地非农化过速问题。目前，我国对建设用地使用者主要征收耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税及新增建设用地使用费（1999年开始）。政府要加大征管力度，以有效遏制乱占耕地及土地浪费行为。同时，还要逐步加大对农业生产的补贴力度，缩小工农收益差距，减缓农地非农化的强劲冲动；使农业生产的外部效应内化为生产者收益，提高其保护农地资源的积极性。
国家可充分利用经济、法律、行政等手段加强对土地非农化市场的调控，弥补市场机制的自身缺陷。《土地管理法》规定，国家通过实行土地用途管制，编制并实施土地利用总体规划，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。在土地利用总体规划的基础上制定土地利用年度计划，具体安排各年度的农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量。要逐步建立对土地非农化调控的长效机制，借鉴国际经验，调整土地税制结构，适时开征地产保有税，促使建设用地优化配置。
三、农地非农化制度改革的政策建议
（一）积极培育土地市场
1.培育市场主体
在淡出土地市场的同时，政府还要积极培育土地市场主体。完善的市场主体是土地市场发育良好的基本标准，因而建设土地一级市场的根本就是要逐步培育作为土地供求双方的市场主体。作为市场主体的供地者，必须打破目前国有土地产权对集体土地产权的歧视，遵循土地所有权与经营权分离的基本原则，给予集体土地平等的供给机会，使集体土地经营者与国有土地经营者（可由专门的非营利性机构承担）享有进入土地非农化市场的平等权利。
2.补偿价格市场化
要借鉴美、法、日等市场经济发达国家的经验，改革我国的强制性征收制度为协商式征购制度，将强制征地权作为国家公益性用地的最后保障。经营性用地无需经过国家征用程序，可由土地供求双方根据市场供求关系协商定价，并到土地管理部门进行权属与交易情况登记；国家公益性建设用地，首先要通过政府与所有权人协商购买，协商不成的，才依法行使最终征地权。在征地补偿上，打破过去一味提高补偿标准的改革思路，让被征土地的所有者参与到补偿标准的制定中来，由征地当事人双方平等协商，依据国家确定的基准价格确定补偿标准。这样的补偿价格或高或低，只要是经双方协商而成，即为公平的市场价格。征用同一地块的补偿标准不再因用途不同而有所差异。
（二）积极探索多元化的征地安置方式
土地对农民发挥着极其重要的基本生活保障与就业功能，当农民失去这一就业与生活保障时，有权要求获得新的就业与生活保障方式。单纯地追求货币安置实质上是政府的一种不负责任的表现。要改变过去单一的货币安置方式，积极探索多种补偿方式。要根据失地农民的要求，建立以社保与就业安置为基础的多元化补偿安置体系，既要保障失地农民的近期的基本生活水平不降低，也要安排好他们的长久生计，使其解除失地的后顾之忧，迅速融入城市生活。要积极推广上海的“土地换保障”的社保安置，南宁、广州等地的留地安置等补偿安置模式。此外，有条件的地方还可以探索土地入股安置、就业安置等安置方式。
（三）积极引导并规范集体建设用地入市流转
尽管我国法律禁止将农用地转为建设用地，亦不允许集体建设用地上市流转。但在实践中，自2002年我国选取5个试点探索集体建设用地入市问题，之后各地纷纷探索并形成了“转权让利”、“保权让利”、“两者结合型”等入市流转模式。广东省在集体土地使用权市场化方面取得了实质性进展，并于2005年10月实施了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租、抵押、入股等。这些诱致性制度变革有效地降低了农地非农化过程中的交易费用，提高了农民的整体福利。要继续鼓励各地积极探索，并及时总结经验教训，适时推广；要对集体建设用地实施用途管制，将其纳入土地利用总体规划及年度计划，加强管理；要加快集体土地相关法律法规建设，以规范集体建设用地入市流转。
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