网络舆论危机下政府形象传播的困境及对策，本文主要内容关键词为：舆论论文,困境论文,对策论文,危机论文,形象论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 G206 文献标识码：A 文章编号：1008—4533（2010）05—0016—06
网络技术改变了政府形象管理的环境，为政府形象传播带来契机的同时也产生了新难题。如何从网络传播机制出发，正确认识政府网络舆论危机的生成及其对政府形象传播所带来的难题，从而寻找提升网络时代政府形象传播能力的对策，是当前政府形象管理研究的核心问题。
一、政府网络舆论危机的成因
对政府网络舆论危机的界定，必须从“政府”、“舆论”、“危机”、“网络”这几个关键词着手。这里所说的“政府”指包含立法、司法、行政在内的政治权力机关；而“舆论”在此仅指政治舆论，是公众“对特殊政策和问题的反应”，“是有关政治和社会事务散乱的理念和态度”[1]150。它是不特定公众围绕某一具体政策、社会事务或政府行为讨论而形成的，既包括理性的舆论，也包括非理性的舆论。“舆论危机就是在某一时期或某一事件中，各类媒体对某人、某单位、某政治集团或国家片面、偏激或敌对的舆论占据主导地位、并使绝大多数受众的情绪、思维和行为等产生共鸣的一种舆论传播现象。”[2]24－26据此，政府舆论危机是指由政府成员或组织的不恰当行政行为引发的众多负面舆论，这些舆论力量如此之强，以至于整个舆论方向完全倒向一边，使被舆论对象处于极大舆论压力之下。网络空间政府舆论危机是由网络舆论所导致的政府舆论危机。相对于传统传播环境，网络时代更易暴发政府舆论危机，其原因主要有以下三方面。
（一）网络空间的自由言论机制为非理性言论流行创造了极有利的条件。
“我的世界我做主”，这是网络传播的基本法则。网络传播不仅给信息消费客体主动选择的权力，还使客体反客为主。每个网络参与者都可以自由、即时地参与事件讨论，使得传播主体与客体之间界线被消泯。这种传播机制使得网络成了“人行道”而不是“广场”。在信息爆炸的网络世界里，我们可以便捷地获取各种信息，另一方面，我们的自主过滤又限制了与我们兴趣与见解相反的经验之间的理性商谈与对话。在这个吊诡的世界里，真相常常被忽略，偏颇的情感却被无限制地宣泄，与极端意见相左的观点却因为畏惧粗暴攻击不得已选择沉默。当有关政府的负面舆论一旦在网络中传播，回应者要么选择顺应，要么选择沉默，在政府公信力不是很强的社会里更是如此。当负面舆论通过滚雪球的方式不断积聚，舆论议程的设置就被定格，舆论危机爆发也在所难免。
（二）网络的扁平结构有助于信息串联，再加上网络信息传播着燃点较低，很容易出现恶意炒作、以讹传论现象。
网络是扁平的非线性结构，每一个结点之间有着无数线路相互链接，任何一个链接都能以光的速度将信息从一个结点传递到另一个节点。这种信息传递与获取方式超越了传统物理空间的限制。另外一方面，海量的信息使得信息消费者如果想要核实信息的真伪成本太大，这就使得网络信息传播着燃点比较低。任何信息，不管真假，只要达到引爆点，就有可能以燎原野火之势迅速在网络中蔓延。这就使得网络炒作特别容易。有关政府的负面舆论更是如此，一旦出现在网络上，马上能吸引一部分网民的注意，就可能通过BBS、博客、跟帖、网络聊天等形式迅速传播。传播的面越广，信息的真实性就越没有人去质疑；最后哪怕是谣言，在网络中也被认为是真实的。一旦谣言肆意流传，以讹传讹就会越演越烈，与舆论相反的事实真相则会被驱逐出去。
（三）网络社会权力去中心化消解了政府权威，网络的匿名性又降低了网络的行政约束、道德约束、法律约束，因而导致极端言论更容易流传。
网络建构了一种平面式无中心的信息联络，自其产生之日起就抛弃了层级制。传统的政府权力在这里不断被稀释，政府权威也不断受到挑战，甚至是沆瀣一气的小团体也可以通过极端的网络暴力，蔑视并攻击政府应有的权威。另一方面，由于网络传播数字化、虚拟化，具体的个人经过虚拟技术变成没有人格的数字字符串，这就给每一个网络参与者穿上了一个马甲，解除了现实生活中法律、行政、道德的种种约束。现实中贫富差距过大、社会财富分配机制被扭曲、局部贪污腐败日趋严重、政府公共服务水平较低等问题而产生的对政府的不满情绪就容易被任意放大，在某一具体事件中无限制地被发泄出来，从而形成网民对政府的片面的谴责与漫骂。
政府网络舆论危机与我们通常所说的突发性公共危机的性质有所不同。突发性公共危机是一种由于不可预测的自然或人为事件突然爆发，使决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战的具有高度不确定性却又必须在有关信息不充分的条件下迅速做出决策反应的紧急事态。突发性公共事件危机，挑战的是政府迅速处置危机性事件、恢复并稳定社会秩序的能力，本质上是考验政府在风险社会的执政能力问题。政府舆论危机则不同，其实质是公关危机，挑战的是政府公信力与执政地位。在信息以光速传播的网络社会里，政府的某一个成员或某一个组织的任何一项不恰当的具体行政行为，都可能引发众多带有明显倾向的一边倒的负面舆论，将政府置于公众舆论的风口浪尖，严重损害政府形象，削弱政府公信力，从而使政府的合法性受到致命的挑战。认识这种区别，有利于我们有针对性地制定积极有效的危机管理措施，加强政府舆论危机的管理能力。
二、网络舆论危机下政府形象传播的困境
网络空间政府舆论危机是网络传播特殊规律与现实政治矛盾双重原因共同造成的，它的本质是政府公共关系的危机，它给政府形象传播造成巨大的困境，这些困境主要表现为：政府形象矫正工作压力大、议程设置难、传播效果低。
（一）政府网络舆论危机下负面舆论的雪崩效应强化了公众对政府的消极认知，使得政府形象矫型传播陷入越描越黑的困境之中。
政府形象矫型传播是指“政府纠正、修补和挽回自己过失行为时的形象传播。”[3]56－61现实中，具体的政府行为失误导致政府形象受损的事件发生难于避免。在出现负面舆论时通过矫型传播的手段积极对政府形象进行矫正、补救，从而使政府形象由孬变好，这也是政府形象传播的一项基本工作。网络传播的群体集化现象可能使之陷入困境，难以开展。所谓群体集化是指“团体成员一开始即有某些偏向，在商议之后，人们朝着偏向的方向继续前进，最后形成极端的观点。”[4]47在群体集化规律影响下，负面舆论经过网络传播极易演变成极端的消极言论，而相反的观点在舆论潮流中不得不选择沉默，从而导致网络传播的独特的雪崩效应。当有关政府的负面舆论通过网络传播如滚雪球一样迅速累积起来，并以极端的夸张化的形式表现出来，网民不满的情绪在缺乏监督的虚拟空间顷刻之间释放出来，并且相互渲染、彼此强化、共鸣，很短的时间内使舆论变得不可控制。这样的舆论环境强化了公众对政府的消极认识，加重了公众对政府的成见。
我们的判断或者我们行为的依据并不一定直接出自于我们对事实的检验，相反，更多的要么出自于成见（过去的经验、知识），要么出自于别人给我们塑造的图像。这在信息爆炸的时代更明显，因而导致了一种奇怪现象，人们心目中政府的印象不直接决定于客观的政府行为，反而由舆论所设置的环境所决定。当舆论危机出现时，政府矫型传播被公众理解为文过饰非、曲解真相、掩盖真相，从而加强了公众与政府的对立情绪，以至于陷入越描越黑的传播困境中。
（二）政府网络舆论危机的爆发所产生的负面舆论一边倒的传播态势强化了网络舆论议程设置的惯性，给政府形象传播的议程设置增添了极大的困难。
伯纳德·科恩在《报纸与外交》一文中指出：“在多数时间，报界在告诉人们怎么想时可能并不成功；但它在告诉它的读者该想些什么时，却是惊人地成功”。[5]18－25媒介无法支配受众的思考，但是可以通过对议程设置确定哪些事件进入到媒介议程，最后影响甚至改变公众关于事件的看法，从而达到引领舆论的目标。舆论议程设置权实质是虚拟环境主动创建权。运用政治权力自上而下设置议程，这是政府，特别是在媒介国有化的体系之下，有计划地传播并塑造政府形象的主要途径。但是，网络传播使得的自下而上议程设置打破了政府对舆论议程设置的垄断权。“以往的传播形式主要是国家、政府或组织劝服和影响受众的工具，这便是权力话语，而网络传播的出现，则改变了这种格局……网络世界中没有统一的‘主义’，没有绝对的权威”[6]53－56。网络独特的传播方式改变了传播的话语权分配，也改变了舆论议程设置方式。一方面，网络传播消泯了传播主体与受众之间的区别，特别WEB2.0技术的运用，将人机交换的信息交换模式转变为人与人的直接交流与互动，将传统传播的主体对客体单向度传输消息转变为主体间交流与对话。另一方面，把关人角色也逐渐从网络退出，零编辑在网络中得以实现。这就给信息消费客体带来了彻底的解放，使客体真正主体化了。客体主体化使得政府话语权在网络空间遭遇了空前解构，自上而下的线性议程设置模式被自下而上的多样化、碎片化的议程设置模式所替代。在全民麦克风的网络媒介里，舆论议程不再由媒介推动，也不再由政府有意识地推动，而是众多网民相互影响、相互渗透的结果，舆论议题显得多样化、碎片化，舆论方向变动不居。这是政府有计划形象传播所遭遇的第一层困境。
政府网络舆论危机无疑又会使这一困境雪上加霜。一旦某一事件招致负面舆论，一方面，负面舆论过多地在同一时间宣泄出来，群体集化与沉默的螺旋桨效应会使舆论一边倒，从而使舆论议题被极大地强化，政府想要设置舆论议程，改变传播的方向极难。另一方面，舆论危机过程中，政府信息公开难以跟上负面舆论快速传播的步伐，公众将会从各种各样的角度对事件进行解读，甚至导致谣言肆意流行，出现以讹传讹，整个事件变得扑朔迷离。这就是舆论危机给政府议程设置带来的又一困境，一方面舆论议程设置困难，另一方面又不知道怎么设置舆论议程。
（三）网络舆论危机之下政府负面舆论大量传播降低了政府的公信力，增强了公众对政府的不满情绪，政府形象正面传播难以得到公众的认同，导致传播无效的困境。
从心理学的角度看，注意力是有选择性的，我们总是选择对我们有用或者我们关心的信息，其它信息则会被忽略。因此，传播所能达到的效果并不如“魔弹论”或“皮下注射论”所说的那样，传播媒介传递的信息在受传者身上就像子弹击中躯体、药剂注入皮肤一样，可以引起直接速效的反应，甚至直接支配他们的行动。相反，传播的效果取决于客体的成见，如果传播内容与客体已有的观念相吻合时，媒介所传播的信息就很容易被客体所接受，并达到预期效果，反之则不能。这种现象在网络中更突出，因为网络信息传播依靠的是客体主动的“拉”而非主体强制性的“推”。
政府形象美誉度的提升虽然离不开政府形象正面的积极传播，但其传播预期效果却与政府公信力有极强的正相关性。政府公信力高，公众对政府认可度强，政府形象的正面传播就容易被接受并加强，使政府形象得到更大提升。相反，如果政府公信力低，公众对政府的认可度弱，政府形象的正面传播就难以得到认可，甚至可能被进行相反解读，正面传播就难以达到预期效果。
我国正处于社会转型时期，改革也进入深水区，利益结构转型导致利益主体多元化，再加之改革过程中贫富差距拉大，这就导致舆论多元化与尖锐化并存的现状。不同利益的政治表达欲求不断增强，但现实利益表达渠道又不通畅，将大量的政治表达渠道压缩至网络空间。这是当前我国网络政治舆论特别活跃，而且对公众具有强大吸引力的根本原因。网络传播的蝴蝶效应使得社会矛盾在虚拟世界里进一步扩大，渲染了社会不平等的感觉，在社会大部分成员中产生共鸣，从而加剧了社会公众对政府的对立情绪，削弱了社会公众对政府的认同感，降低了政府的公信力。政府陷入网络舆论危机之时，大量的有关政府的负面舆论通过网络传播就成了媒介炒作的热点，也成了网络关注的核心。在这种情况下，政府形象的正面传播就难免会被网民从相反的方向进行解读，使得政府陷入负面舆论必须用正面宣传引导而正面传播却收效甚微的困境之中。
三、舆论危机下政府形象传播应对策略
政府传播环境的改变要求我们必须从新媒体传播特点与当代中国政治现实出发，创新思维，转变传播理念、优化传播关系、提升传播能力，以便及时消除网络舆论危机的负面影响，重塑政府形象。
（一）立足于网络媒体的“共有媒体”[7]本质，创新政府传播理念。
网络媒体出现不仅仅意味着传媒技术的革新，它更是媒介关系（主体与客体关系）的根本性变革。基于网络媒体的这种特点，政府传播理念必须在以下两方面彻底变革。
首先，从政治宣传到政治传播的彻底变革。政治宣传是以政党和政府的利益为根本出发点，在大范围内通过有选择的单向度的灌输，向客体传输主体意见，操纵客体思想观念，最终达到影响客体政治行为的政治活动。政治传播是政党、政府为了实现公共利益，按照信息公开的要求，向公众传达政治理念、方针、政策以及具体政治行为信息，并通过政治主体与政治客体的理性商谈达成对公共事务的共识的过程。作为共有媒体网络媒介使得客体主体化并颠覆了传播媒介下的主客体力量格局。[8]网络空间里，等级制度所赋予的政府话语权被解构的现实颠覆了意识形态灌输的基础。在舆论危机状态下，负面舆论急速地在大范围内被传播，政府公信力受到极大的质疑，如果坚持宣传的理念，必然在官僚主义式独白的政府宣传与网民舆论之间形成巨大鸿沟，政府与公众之间的对立情绪就越大，反而加剧舆论危机的负面后果。
其次，从占领舆论的至高阵地到平等对话理念的彻底变革。在网络世界里，信息消费者同时又是信息传播者。任何事情只要能够激起公众的关注，就会产生出燃烧效应，每一个有着自己意识、情感、目的和动机的个人都可以运用多种方式即时参与到事件的讨论中，自由地表达自己的见解，并且通过对话相互影响、相互渗透，以合力的方式推动舆论的发展。虽然每一个参与者的能量不相同，表达能力与表达欲望有差别，对共识的最后形成所起的作用也不同，但是，无论如何，舆论的方向并不由某一个人所决定，而是所有参与者合力的结果。网络舆论是网民共识的体现，是网民相互影响、相互作用的结果。在传播主体与传播客体界线模糊的网络世界里，灌输所能起的作用极其有限，占领舆论至高阵地的理想也难以如愿。话语能力是争夺话语权的唯一力量，政府要想引导网络舆论就必须获取网络世界的话语权力，就必须练就与网民对话的能力，积极与网民进行沟通，就公共事务与网民达成共识，以获得网络的认可与赞同，才能引导舆论方向。
（二）立足于网络舆论危机时期形象恢复与形象塑造双重任务，建立全面、系统、反应灵敏的危机传播体系。
舆论危机时期，负面舆论传播速度快、传播范围广，对政府形象造成极大损害，使得政府面临着形象恢复与形象塑造双重任务。因此，如何处理好对内传播与对外传播、自我传播与他人传播、网络传播与传统传播关系，对危机事件及时做出反应、消除危机的后果，这至关重要。
首先，协调对内传播与对外传播关系，建立通畅的信息传输机制，保证对内对外信息透明，降低炒作空间。政府舆论危机是形象危机也是信任危机。负面舆论大范围迅速传播给公众与政府之间、政府内部之间、协作部门之间信任关系都会带来极大的负面影响。在多向度信息传播的网络环境中，内部信息过多而外部信息过少，内部信息向社会传播，就可能使小道消息以“权威人士消息”之名大为流行；外部信息过多而内部信息过少，外部信息将会在政府内部通过非制度化渠道流行，导致政府内部相互猜疑，甚至以讹传讹，自乱阵脚。因此，要内外信息公开透明，平衡内外信息分布，降低事件本身的炒作空间，减少负面舆论传播，为政府重塑形象创造条件。
其次，以求真务实的态度增进政府与媒介的合作，促进自我传播与他人传播的良性互动，扭转负面舆论无限漫延的被动局面。民主政治时代新闻自由是最基本的权利，政府不能运用行政权力剥夺新闻机构的自由。政府与媒体如何合作，政府传播与媒体传播如何良性互动，直接影响到危机的解决。网络是信息串联的最佳场所，也是谣言滋生最理想的温床。政府权威部门在关键时刻不能失语，必须运用自身的传播力量及时通过新闻发布会、政府门户网站以及党报党刊在第一时间公开真相，降低事件本身的可炒作性。但是，在舆论危机时刻，政府公信力本身就受到质疑，仅靠政府的话语难以博得公众的信任。因此，政府自我传播与他人传播关系的协调尤其重要。政府必须以求真务实、信任、公开、宽容的态度对待社会媒体，通过制度化的信息传递机制，引导社会媒体舆论报道的方向。否则，政府与媒体之间相互猜疑必然导致政府权威话语与社会媒体报道互相矛盾，使事件陷入“XX门”的困惑之中，增大炒作空间，谣言也会不断滋生。
最后，重视网络媒体，发挥网络传播与传统传播的合力，形成覆盖全面的传播体系。统计资料显示：我国网民数量已经达到3.38亿，现有网站3061109个，周上网6—7天的网民占比达39.5％，人均周上网时间达18.0小时，84.3％的使用者认为网络是重要的新闻来源，48.0％认为网络新闻比电视新闻更可靠，56.1％经常在网络上发表评论，81.7％认为上网以后比以前更加关注社会事件，75％以上的人会通过网络分享资源。[9]这些数据表明，从网民规模、网络资源数量以及网民上网行为都可以看出，网络是新闻传播的重要力量，而不是传播的杂牌军。网络作为第四传媒力量不仅在不断增强，而且新媒体与传统媒体之间关系日趋紧密，相互交织。很多热点事件都有这样的传播规律：网络播种，传统媒体发芽，网络开花，传统媒体结果。整个过程是网络媒体与传统媒体共同推动的结果。因此，发生舆论危机时政府要发挥网络传播与传统传播的合力，既通过传统媒体进行积极的形象传播，引导舆论方向，同时又要通过政府新闻发言人、政府门户网站积极主动信息公开，还要运用超链接的功能与著名的商业网站、论坛建立合作关系，将政府形象传播搬到网络空间。
（三）立足于网络舆论传播特点，提升政府形象传播能力，形成一套完整的应对网络舆论危机的传播能力。
网络媒介是共有媒体，网络舆论是全体参与者共同作用的结果，因而网络传播议程分散而且杂乱；同时又受群体集化、信息串联、蝴蝶效应等规律的影响，因而网络舆论复杂多变。网络时代政府形象传播就不能完全按照传统模式操作，必须根据网络舆论传播的特有规律进行创新，特别要加强舆情预警能力、话语能力、议程转换能力等能力建设。
首先，充分运用现代信息技术，整合各种预警资源，形成人机统一、部门协作的有机预警体系，全面提升网络舆情预警能力。一方面，网络传播有着传统传播媒介所不具有的独特的虚拟性、隐蔽性、发散性、渗透性和随意性等特点，易被操纵；另一方面，网络传播是实时传播，传播速度快，传播范围广，这就导致网络舆情复杂多变。政府如果不能防患于未然，只是消极应对，必将被舆论牵着鼻子走。建立预警体系，对网络舆情进行科学预警必须加强以下三个方面的工作：（1）运用信息分类、聚类等技术以及WEB数据发掘技术、统计技术，对收集的信息进行整理、归类，同时又要发挥人类理性判断与分析能力，使人力与技术完整地融合在一起，才能更有效地完成预警工作。（2）网络预警是一项系统工程，需要公安、宣传、文化、统计、网站以及政府各个职能部门紧密配合，协同作战，互通信息，否则将导致大量人力、物力被浪费。（3）网络预警机制是一个系统工程，包括“舆情规划、舆情收集、分析处理、舆情预警”四个前后相连又相互渗透的环节，[10]23－27如果没有一个统一的完整的过程，信息的作用就不能发挥出来。
其次，以平等的态度与网民进行对话，提升政府争夺网络话语权力的能力。如果没有话语权，引导网络舆论的方向，那是不可能的，尤其在舆论危机时期更是如此。在平面化、非中心的网络空间里，政治权力并不是话语权的依据，网络话语权必须建立在参与者的认可的基础之上。因此，政府必须改变传播理念，必须换位思考，了解网民的真正需求，必须以平等对话的姿态与网民进行交流与沟通，这样才有可能打动网民，才有可能引导网络舆论，推进对话的深入，增强彼此的理解，最后通过共识的达成改变网络舆论议程的方向。而官话十足，甚至雷人话语连篇，只能激起、招致网民的“口水”与“板砖”，使事件急剧恶化。
最后，灵活运用传播策略，吸引网民关注事件调查进展，从而逐步实现舆论议程的转换。网络舆论议程杂乱无章，但这并不意味着网络议程方向不能改变。当负面舆论危机铺天盖地之时，如果舆论议程的方向不能及时改变，政府的公信力将会受致命的损伤。如何改变舆论议程的方向，将其引向有利于公共利益、有利于政府形象的方向，直接影响到政府形象矫正与政府形象重塑。现实中这样的案例时有发生，负面舆论开始出现的时候，政府先是掩盖事件真相，或者文过饰非推脱责任，最后迫于舆论压力将真相公之于众，给政府公信力与政府形象带来致命的硬伤。上海“钓鱼执法”就是典型的例子。政府必须认真正视新闻传播的第一时间效应法则，在负面舆论出现的第一时间本着实事求是的态度，按照信息公开的原则与要求，让公众知晓事件的真相，并及时向社会公众公开事件调查的进展，引导公众对事件的深层次原因进行理性的讨论，达到转换舆论议程的方向，在矫正政府形象的同时重塑政府形象。
收稿日期：2010—06—17