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摘 要 我国制定学校德育法有充分的立法依据，亦有充足的立法必要性理由，应制定一部专门的学校德育法。当前应加强对学校德育立法的研究。
关键词 教育法 学校德育 立法
学校德育立法，指专门为学校的德育工作制定法律法规。这在世界各国的法律体系中还未有过先例。但我们认为，别的国家没有的法并不等于我们就不能制定或者没有必要制定。我国走的是有中国特色的社会主义道路，我国的法是社会主义法，因此，完全可以同时也十分有必要根据我国国情，制定出一些为适应我国社会发展所需要的与众不同的法。制定专门的学校德育法，就是为适应我国教育状况所需要的独特的法之一。我们认为，在我国制定学校德育法，既有充分的立法依据，亦有充足的立法必要性理由。我们应当开展对学校德育立法工作的研究，把它作为完善我国教育法体系的重要内容之一。
一、制定学校德育法的立法依据
凡立法均要有立法依据，制定学校德育法也不例外。制定学校德育法有充分的立法依据。首先，制定学校德育法有宪法依据。我国宪法第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明建设。国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”宪法第46条第2 款还规定：“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”宪法的这些规定，虽然是根据社会主义精神文明建设的需要和青少年成长的需要所制定，但学校是专门的育人机构，学校的德育是社会主义精神文明建设中思想建设方面的一个重要组成部分，更是青少年成长为有社会主义觉悟的全面发展人才过程中必不可少的一环。因此可以认为，宪法的这些规定是制定学校德育法的宪法依据和指导原则，也是学校德育法最基本的内容。
其次，制定学校德育法有基本法依据。学校德育法属教育法体系。我国关于教育的基本法《中华人民共和国教育法》已于1995年3月18 日颁布。其中第3条规定：“国家坚持以马克思列宁主义、 毛泽东思想和建设有中国特色社会主义理论为指导，遵循宪法确定的基本原则，发展社会主义的教育事业”；第5 条规定：“教育必须为社会主义现代化服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”；第6 条规定：“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育”。《教育法》中的上述规定，不仅明确规定了德育是我国社会主义教育的重要体现之一，还明确规定了学校德育的基本内容，为制定学校德育法提供了直接、具体的依据。
再次，制定学校德育法还有政策依据。在我国，党和国家的政策与法的关系是互为依据、互为指导的关系，党和国家的重要政策是制定普通法律、法规的直接依据之一。在党和国家的重要政策中，有明确、具体的关于学校德育必须纳入法制轨道的规定。 由中共中央和国务院在1993年2月联合颁发的《中国教育改革和发展纲要》第25条规定， 要“加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道。制定教育法律、法规，要注意综合配套，逐步完善。要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规，争取到本世纪末，初步建立起教育法律、法规体系的框架”。1994年8月， 中共中央又发布了《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》，其中第24条规定：“学校德育工作要有法制保障。学校德育的地位、任务和主要方针、原则要有权威性和稳定性，必须制定相应的法律法规，以保证教育者、受教育者及社会有关方面共同遵循。社会主义市场经济体制的逐步建立和教育的改革、发展使这种法制建设更为必要和迫切，要把这个问题进一步纳入到整个法制建设中加以解决。”《纲要》和《意见》的上述规定，不仅把学校德育立法工作十分明确、具体地提了出来，并将其纳入具体规划，要求把它作为一个迫切需要解决的法制建设问题来看待。
二、学校德育立法的必要性
学校德育是一项长期、复杂、意义重大的工作，然而多年来一直未能将其纳入法制轨道，主要依赖各种政策来指导、管理和调节。虽然这些政策基本上保证了学校德育的大方向，但政策的非强制性和不稳定性，使得学校德育与智育、体育相比较，经常呈现“软化”、不稳定、不平衡发展状态，离社会主义精神文明建设对学校德育的要求还相差甚远，在一定程度上影响了我国教育方针的全面贯彻执行。因此，必须将学校德育纳入法制轨道，制定出一个较为完整的学校德育法。有了法制的保障，才能使学校德育真正走上健康、有序、稳定发展的道路。
首先，制定学校德育法，有利于确立德育在学校教育中的首要地位。德育即思想、政治和品德教育，它体现教育的阶级性和社会性。我国学校的根本任务是培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人，在校学生的思想道德和科学文化素质如何，直接关系到中国的面貌，关系到我国社会主义现代化建设事业能否实现，关系到能否坚持党的基本路线一百年不动摇。为此，必须重视德育，把坚定正确的政治方向放在学校工作的首位，这是我国的社会主义教育区别于其他国家教育的根本标志。现实中，德育首位在有些地方有些学校还难以落实，往往被看成是可有可无的“软指标”，得不到应有的重视。制定学校德育法，用法的形式将德育肯定为学校的首位工作，德育首位就能真正落到学校工作的实处。
其次，制定学校德育法，有利于规范学校德育工作的内容。学校德育应包括哪些具体的内容？不同的教育阶段应实施哪些内容？达到何种程度？这些在目前的学校德育中存在一定的混乱。如有些方面的内容在不同层次的学校多次被简单重复实施，而有些内容在各级学校中均是教育空白，还有些内容在实施中被主次颠倒，重点不能突出，此外，不同层次的学校德育内容缺乏衔接性、系统性。制定学校德育法，对德育的内容作明确界定，统一规范不同层次不同类型学校德育的具体内容和实施目标，就可有效地防止上述问题发生，使德育内容形成一个有机整体，贯穿于各教育阶段。
第三，制定学校德育法，有利于完善和加强学校德育的领导管理体制。长期以来，我国学校德育的领导体制一直是一个多渠道、多层次的系统，在领导管理体制上有不少关系未能理顺。以高校为例，学校的德育是由党委直接领导，还是在党委的统一布署下由校长对学生的德、智、体全面负责，这种分工不是很明确，因而也就很容易出现“党委怕越位，行政不到位”的局面。高校的德育一般是由党委宣传部、学生工作处、教务处、思政室、马列部、团委等多渠道一起实施，这种多管齐下的方式常常因统一领导和协调不够，难以真正形成合力，有时甚至出现违反教育一致性原则的现象，工作相互抵消。加之机构设置复杂，岗位责职不清，造成工作效率不高，“婆婆多”基层工作难做等问题一直未能很好地解决。制定学校德育法，用法律的形式明确党政机构及部门在学校德育中的职责，有助于真正建立党政齐抓共管、密切配合、精干高效的学校德育领导体制。
第四，制定学校德育法，有利于加强学校德育队伍的建设。学校德育需要有一支专兼结合、功能互补、信念坚定、业务精湛的德育队伍。目前这支队伍的建设遇到以下几个较为突出的问题：一是这支队伍的范围。学校德育队伍的成份较为复杂，哪些人员属专职，哪些为兼职，哪些不应划入此范围之中，界限长期不清；二是德育人员的编制比例。包括德育教师占全体教师总数之比，德育教师与学生人数之比，德育队伍中专职、兼职人数之比均无明确规定；三是德育人员的职称评定、物质待遇、培养提高。跟其他专业教师相比，目前德育人员在这几个方面处于偏后、偏低和机会不均等状态。制定学校德育法，对上述几个问题均作明确规定，维护学校德育人员的正当权益，将促使学校德育队伍得到充实、稳定和提高。
第五，制定学校德育法，有利于保证学校德育工作所需的物质条件。必要的物质投入和条件保障是学校德育发展的前提和物质基础。确保德育在学校教育中的首要地位，就必须努力增加德育投入和逐步改善德育发展的物质条件。目前学校整个经费均比较困难，德育经费更加没有保障，完全因领导而异，因学校而异，甚至远不如体育经费的投入。有许多德育工作因经费等原因不能开展或效果受到大的影响。这些跟德育在学校教育中的首要地位，以及它的作用、所承担的任务相比很不相称。因此，很有必要以法定的形式确认德育经费应占学校经费和学校预算外基金中的合理份额比例，列入预算，切实保证其能真正到位。并规定学校必须为德育工作提供必要的场所和设备，不断改善其条件，优化其手段。
第六，制定学校德育法，有利于增强全员德育意识。德育不仅是学校教育的一个重要组成部分，它还是一项社会性的系统工程。宣传、理论、文艺、影视广播、出版、新闻，还有家庭，均能对学生的政治思想品德素质的形成产生影响。社会大德育环境若与学校小德育环境相互一致形成合力，将有助于学生德育素质迅速提高；反之，两者不一致相互抵消，则不利于学生在政治思想品德上健康成长。专门为学校德育立法，有利于提高人们对学校德育的认识，使全社会都能站在历史和未来的高度认识学校德育工作的重要性，真正建立一个全员育人、全方位工作、全过程培养的学校德育工作新格局。
三、积极开展对学校德育立法的研究
学校德育立法虽已势在必行，然而，从有立法依据到制定出法律法规，中间还有相当长的一段距离，有许多问题需要通过学术研究加以解决。我们认为，开展对学校德育立法的研究，当前应着重研究下述几个问题。
1.学校德育立法的必要性、可行性研究。学校德育立法的必要性研究主要探讨社会现实有无制定学校德育法的需要，制定学校德育法有何重要意义；学校德育立法的可行性研究则主要探讨制定学校德育法的立法技术操作上的各种问题，包括由哪个国家机构或部门主持，由哪些人员参加，依何种程序进行等。
2.学校德育法的基本内容研究。包括制定学校德育法的指导思想和基本原则，德育在学校教育中的地位，学校德育的基本要求和实施德育的基本步骤，学校德育实施者的任职条件、权利义务，学校德育的物质条件保障，违反学校德育法的法律责任等。
3.学校德育法的结构研究。指在学校德育法基本内容研究的基础上，对学校德育法法典的结构形式进行研究。如该法章次的数量，章次的顺序，章次中具体内容的安排等。
4.学校德育法在我国教育法规体系中地位的研究。《中华人民共和国教育法》是制定其他教育法律、法规的母法，学校德育法的地位应在教育法地位之下从属于教育法，因而它不具备由全国人民代表大会制定的基本法地位，这一点应该是肯定的。但学校德育法是以全国人大常委会制定的普通法地位出现，还是以国务院颁发的行政法规地位出现，或以国家教委制定的规章地位出现，这就值得探讨。
5.学校德育法与其他单行教育法律、法规的关系研究。目前我国教育法体系虽然还不是很完善，但其基本框架已经形成。除了拥有《中华人民共和国教育法》这个我国教育法体系中最为重要的根本大法之外，还有6部与教育有关的法律、16部教育行政法规、 数百个规章以及大量的地方性教育法规和规章。学校德育法与这些法律、法规、规章相互关系如何，也是一个应该探讨的问题。
* 本文为江西省社会科学“九五”规划项目《学校德育立法研究》系列论文之一。
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