中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估，本文主要内容关键词为：中国政府论文,公共服务论文,价值取向论文,绩效评估论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国公共服务绩效评估中应坚持的基本价值取向
对一项并没有统一评价标准的事物的评估，首先需要明确所用评估体系的基本价值取向，否则人们就不可能知道你的评估传递的是什么信息，而且也不可能在各种评估之间进行比较。公共服务①正是这样一类事物，对于应该由谁来提供、怎样提供、提供多少、如何分配等一系列问题，都没有统一公认的标准。所以，在展开对公共服务的评价之前，需要明确本文对公共服务的基本价值取向，即什么是公共服务的效率，什么是公共服务的公平。
(一)公共服务的效率观。
在经济学中，对效率的回答比较清晰而且争议较少，通常指成本收益之间的关系，反映的是既定成本下的收益多少的比较，或者既定收益下投入成本多少的比较。这种效率概念应用到公共服务的投入与产出时，则需根据相关概念的本质内涵对其外延进行拓展。就公共服务提供的投入和成本而言，与普通产品的投入并无区别，无外乎投入的“人、财、物”的合计，比较容易测度；但是对公共服务的产出和收益而言，使用传统方法进行衡量则显得相当棘手，因为绝大多数公共服务都具有非竞争性或非排他性特点，使得对各个消费者实际公共服务的受益难以度量，而且很多公共服务产生的结果事实上都无法以货币形式来进行度量。虽然理论上提出了很多试图解决公共服务受益测度的方法，但是尚没有一种能真正用于实践。
在现实中，对既定成本的某项公共服务，我们可以知道它支持了多少具体的服务，并且这些服务将与最终效果直接相关。例如，虽然我们不能测度到一项公共医疗计划对所有接受服务的人群所产生的总收益，但是我们可以知道该计划投入了多少医生、护士和设备(成本)，也可以知道一共提供了多少服务(如多少次检测、多少次门诊、多少次手术等)，而且这些服务将直接影响接受服务人群的健康状况。显然，所有这些服务的加总就是该项计划的总产出，这些产出与传统经济学意义上产出最大的区别可能就是它们无法有效地用货币进行度量，甚至并不存在一一对应关系。然而它们都具备同样的本质，即都是某项活动(生产活动或公共服务提供)带来的结果②，可以看作是一种广义的产出。于是，对公共服务效率的测度问题，常常转变为对上述广义投入与产出转化关系的测度。可以运用运筹学中数据包络分析(Data Envelopment Analysis，简记DEA)方法来测度公共服务的相对效率。
(二)公共服务的公平观。
与效率概念不同，公平的概念在经济学，乃至哲学上从来就没有达成过一致认识。而且对于公平的主体(谁跟谁公平)、客体(那些方面要公平)、原则(如何判断是否公平)同样争论不休。从公共服务自身特征出发，结合我国国情实际，明确自己的倾向，以便于大家进一步理解我们的观点和结论。
1.公平的主体。关于公共服务公平的主体选择问题，主要由问题的轻重缓急来决定。历史经验告诉我们，相对于个体之间的不平等，群体之间不平等问题的严重性更突出。因为，由于自然和社会原因形成的群体，往往被内部成员和旁观者视为一个整体，并形成一定程度的认同感。认同感一旦成形，群体之间的差别(不平等)则很可能就变成它们之间相互冲突的根源(王绍光，2006)。当前，我国最突出的差别是经济发展的地区差别和二元结构下的城乡差别，这都属于群体性不平等问题，所以更值得高度关注。公共服务的性质和特点决定，其应该成为熨平群体和个体之间不平等的重要工具，例如让所有人都享受公平的基础教育是缩小个人未来收入差距的重要手段。而公共服务要发挥这种熨平作用，首先要求其自身应该是基本公平的。本文虽然也关注个体之间的公共服务水平，但是从问题的紧急程度看，我们优先重点分析群体间的公共服务公平问题，特别是地区间和城乡间公共服务公平问题。其实，关注并消除群体间的不平等，其本身也是减少和消除个体间不平等的有效切入点和重要途径。
2.公平的客体。在哲学讨论中关于“什么是应该公平(平等)的对象”，是研究公平问题最核心的问题，争论异常激烈。理论上直接支持公共服务应该成为公平分配对象的学说主要包括：有长期影响的机会平等说、罗尔斯和大卫·米勒等人的资源平等说和阿马蒂亚·森的能力平等说。本文首先遵循的是阿马蒂亚·森的“基本能力”平等说，其次是罗尔斯和大卫·米勒二者混合的资源平等说，最后是实质机会平等说。至于哪些公共服务最应该优先被纳入平等分配的范围，我们同样根据以上优先顺序，认为国防、基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、一般公共服务等九类公共服务应该优先纳入，即这九类公共服务构成了我们基本公共服务的范围，是本文中公共服务公平的客体。考虑到我们对平等主体的选择重在群体间的平等，特别是地区和城乡间，所以对国防这种纯全国性公共物品，本文暂时不将其纳入分析。
3.公平的原则。明确了谁与谁公平，对什么进行公平分配，进一步就需要明确如何保证公平分配，即如何分配才是正义的?对这个问题的回答，本文中的意义在于告诉大家，我们如何看待一项公共服务的分配是否正义。在众多关于分配的正义原则中，本文优先采取的是罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持自由平等原则(罗尔斯第一正义原则)基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异(差异原则)，但是公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对最弱势群体最为有利(最大最小原则)。但是我们认为光有罗尔斯的最大最小原则，还不足以保证公共服务分配的正义，因为对最弱势群体公共服务提供的改善，并不一定能保证他们在“基本能力”上的平等。比如虽然增加了对弱势群体基础教育的支持，使他们的状况有所改善(例如普及九年义务教育)，但是这种支持程度不足以使他们获得基本能力上的平等(比如至少要求普及12年教育)。所以，我们还必须引入均平分配原则，强调基准的公共服务的供给水平应该平均，即所有地区和所有个人都应该享受到这一水平以上的公共服务。值得注意的是，一般意义的均平分配原则强调的是分配结果的完全平等，我们这里指的是“底线完全平等”，而不是公共服务的结果必然完全一样。当然，随着社会的发展和所处阶段的差异，这种基准性公共服务也会发生变化。
综上所述，本文中公共服务的“效率”指的是公共服务的投入与产出转化关系，即用多投入、多产出下的“广义生产率”来测度公共服务提供主体间的“相对效率”；而公共服务“公平的主体”主要指地区间和城乡间的群体公平(评估的重点着眼于省辖区这一层次)，“公平的客体”主要包括基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、一般公共服务等八类基本公共服务，“公平的原则”主要强调使最弱势群体的状况得到最大的改善，同时必须使所有的群体和个人享受公共服务的“底线完全平等”。而在公共服务的公平与效率的优先顺序上，主张“公平优先，兼顾效率，并努力用最有效率的方式去追求公平”。
二、主要发现与结论
基于以上背景和价值取向，本文在全面梳理新中国公共服务供给制度演进的基础上，开发了一个含8个子系统和165个指标的指标体系，以全国31个省级行政区域(不包括台湾、香港和澳门)为评估重点，用基准法和数据包络分析两种成熟的评估方法③，全面评估了我国政府公共服务(2000—2004)的综合绩效(等级)、投入—产出效率、改善程度和地区差异状况，有以下几方面的主要发现和结论。
(一)综合绩效等级方面。
1.从投入、产出和效果三方面综合评估，我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低的水平。除基础教育北京达到A级，一般公共服务上海、北京达到A级以外，其他各地区各类公共服务绩效等级都处于B级以下。从2000—2004年5年的平均水平看，则所有地区基本公共服务综合绩效都处于B级以下(见表1)。基本公共服务供给不足的矛盾十分突出。区域分布上，基本公共服务绩效整体东部优于中西部、经济发达省份优于经济落后省份。这主要是因为经济发达地区财力状况好于欠发达地区，基本公共服务领域的投入也更多，在基本公共服务与经济增长互为因果、互相推动下，加上多年来的不断积累，共同促成了目前的区域分布格局。
2.从各类基本公共服务绩效看，一般公共服务、基础教育和公共卫生绩效得分相对较高，其余5类基本公共服务绩效普遍偏低，使得基本公共服务的综合评分总体也处于较低水平(见图1)。备受公众关注和批评的教育、医疗问题，虽然问题重重，总体依然供给不足，但相对于其他公共服务(如社会保障、科学技术、环境保护)，其已经处于相对高的绩效水平。事实上，其他公共服务对于转变经济增长方式、构建社会主义和谐社会也意义重大，应该对其他公共服务的供给不足问题给予足够的重视。
图1 各类基本公共服务平均绩效(2000—2004)
(二)绩效改善方面。
1.总体看，近年来各地基本公共绩效都取得一定程度的改善，但改善速度远远落后于各地区的经济增长速度和财政支出增长速度，总体改善幅度不是十分显著。2000—2004年间，基本公共服务累计改善幅度有17个省份在10％—20％，有14个省份都在10％以下(见表2)；而同时期人均GDP累计增幅最小的省份也为43％(海南)，最大的为93％(内蒙古)，同期人均财政支出最小增幅为56％(云南)，最大的达到144％(浙江)。说明在我国经济和财政支出总体快速增长的同时，基本公共服务总体投入不足，公共支出结构不合理，非公共服务支出比重偏高。
2.分地区看，上海、北京、江苏、广东、浙江、天津6个省市的改善程度相对较大，这与它们经济发达、可支配财力相对充沛有关；内蒙古、西藏、宁夏、广西4个自治区改善程度也较为明显，这与中央对少数民族地区的政策倾斜和它们“基础差、基数低”有关。而其他地区，由于经济发展限制，“吃饭财政”的特征还比较突出，在总体财力有限的情况下，对公共服务的投入就更不足，造成整体绩效改善缓慢。
(三)绩效差异方面。
1.从基本公共服务总体地区差异看，与人均GDP和人均财政支出的地区差异相比，我国基本公共服务综合绩效在地区间的差异要小得多(见表3)。应该说我国政府提供的基本公共服务，在减少地区差距和个人差距之间发挥了一定的积极作用。但同时必须认识到，基本公共服务的平等优先等级远远高于人均GDP和人均财政支出的优先等级。就当前基本公共服务的变异系数和最大最小比来说，已经处于较高水平，说明我国近年来在基本公共服务方面的服务均等化方面还有待加强。这本身也可以部分地解释我国近年来地区间经济发展和居民人均收入的差距为什么会持续拉大，因为作为社会群体和个人之间最应该平等分配的基本公共服务本身就存在不小的差异，而且差距在拉大。作为社会基本平等客体的基本公共服务都差异明显，又怎么能奢望其充分发挥其熨平群体差别的作用呢。
2.从各类公共服务地区差异看，在2000—2004年这5年中，科学技术、基础设施和社会保障三类公共服务的地区差距偏高(变异系数都超过0.2，科学技术甚至超过0.44)，并且没有下降的趋势。一般公共服务地区差异在逐步变小，环境保护地区差异相对稳定，并呈现先降后升的趋势。更值得关注的是，基础教育与基本公共服务总体差距一样，呈现缓慢拉大的趋势。另外，公共安全和公共卫生地区间的差距相对稳定，并有轻微下降的趋势(特别是2004年)，说明我国近年来政府在这两类公共服务上，均等化工作已经取得一定成效，遏制了差距进一步扩大的趋势。
3.城乡基本公共服务绩效差距明显。虽然在我们的指标体系中，城乡差别作为绩效评估考察的重点之一，已经通过具体指标设计反映到绩效得分中。也就是说，在相同条件下，城乡差别大的地方其绩效得分偏低。从全国绩效得分分布看，基本公共服务的城乡差别问题也十分突出。总体上，第一产业比重高(城市化水平低)的省份，基本公共服务绩效得分一般偏低，同时农村/城镇恩格尔系数比高的省份，基本公共服务绩效得分一般也偏低。
(四)投入—产出效率方面。
1.从基本公共服务综合看，各地公共服务的投入—产出相对效率普遍偏高，即各地区之间的相对效率没有显著差异。这说明整体上我国基本公共服务“生产率”呈现一种低水平趋同状态，再加上以上得出的基本公共服务绩效地区差异明显的结论，进一步说明我国当前政府基本公共服务整体属于“投入型”，而非“效率型”。因为在投入—产出效率相同的情况下，公共服务的绩效主要取决于投入，所以地区间表现出来的差距，主要体现的是投入方面的差距。
2.从各类公共服务看，八类基本公共服务中，基础教育、公共卫生、科学技术、社会保障、基础设施和一般公共服务六类地区间的相对效率差异不是很大，而公共安全和环境保护方面的相对效率差异则十分明显。而且分地区看，虽然总体投入产出效率趋同，但各地区也表现出一些差异性。其中，又以东部(除北京、上海外)地区的投入产出效率更高，其他地区效率相对偏低。北京、上海虽然总体公共服务绩效状况在全国领先，但其投入产出效率则偏低，主要因为它们的“高产出”是以“更高的投入”作为代价。
综合而言，我国当前政府公共服务整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的基本特征。总体水平偏低，主要表现为对公共服务投入的增长速度落后于总体财政支出增长速度，公共服务发展速度落后于整体经济增长速度，公共服务供给数量和质量落后于公众现实需求。发展不平衡，主要表现为公共服务地区发展不平衡，东部整体优于中西部；城乡间发展不平衡，农村公共服务严重短缺；各类基本服务间发展不平衡，相对于备受关注的教育、卫生问题，社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务供给不足问题更为严峻。效率低水平趋同，主要表现为各地基本公共服务投入产出相对效率没有明显差异，政府基本公共服务整体属于“投入型”而非“效率型”，地区公共服务差距主要表现为投入差距。
三、政策建议
1.公共服务是实现社会基本平等和稳定的基础，其发挥着重要的社会矛盾“缓冲器”作用。要进一步强化政府公共服务职能，树立以公共服务为中心的政府职能观和绩效观，切实改善我国公共服务供给水平，以缓解我国当前面临的众多社会矛盾和结构性矛盾，顺利推进社会主义和谐社会建设。
2.公共服务是收入分配中最基本的公平对象，其在群体间和个体间发挥着同一“起跑线”或“踏板”的重要作用，只有实现基本公共服务的最大公平，保证个人“基本能力”的平等，才能使人们真正享受追求自我价值实现的自由。要加快推进我国基本公共服务均等化工作，进一步加大中央财政在基本公共服务方面的转移支付力度，着力提高中西部欠发达地区和农村地区的基本公共服务水平，遏制当前多类公共服务差距拉大的趋势，努力实现基本公共服务的“底线完全平等”。
3.在我国GDP和人均财政支出持续快速增长的同时，要进一步加大对公共服务的投入，特别是要加快推进公共支出结构的优化调整，引导财政资金优先向公共服务领域倾斜，扭转我国公共服务改善速度远远落后于经济增长速度和财政支出增长速度的不利局面。
4.建立健全公共服务的体制机制，推进我国公共服务由“投入型”逐步向“效益型”转变。继续完善公共财政体制改革，建立公共服务可持续的财政支持体制；继续完善我国收入分配制度，形成地区间和城乡间各类公共服务均衡分配制度基础；健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化政府部门责任，建立科学的公共服务分工和问责机制；重视公共服务信息的定期公开发布，提高政府公共服务供给的透明度，逐步提高公共服务供给的民主化程度。
5.在着力解决公众普遍关注的基础教育、公共卫生和社会保障等直接关系民生的公共服务不足问题的同时，要切实提高各级政府、各部门对环境保护、科学技术、公共安全等领域的重视程度。在处理各类基本公共服务关系时不可偏废，努力促进各类基本公共服务平衡增长，加快推进我国经济增长方式的转变。
注释：
①所谓公共服务，本文指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差异如何，都应公平、普遍享有的服务。从范围看，公共服务不仅包含通常所说的公共产品(具有非竞争性和非排他性的物品)，而且也包括那些市场供应不足的产品和服务。广义的公共服务还包括制度安排、法律、产权保护、宏观经济社会政策等。
②这种结果同时也是含制度、历史等因素的作用，但这些因素通常是外生给定的，其发挥作用的途径也是间接的。因此在考虑投入时我们只考虑人、财、物的投入，并把所有相关的产出看作是人、财、物投入的结果。
③由于篇幅所限，此处不能详细介绍我们采取的评估方法，想进一步了解请与笔者联系。