依法行政理论与实践的有益探索——“依法行政”研讨会有关讨论观点综述，本文主要内容关键词为：依法行政论文,研讨会论文,有益论文,观点论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近日，江苏省行政管理学会、江苏省政府法制局、江苏省行政学院联合在南京举行了“依法行政”研讨会。会议就依法行政的基本理论问题和行政立法、行政执法、行政执法监督等重大现实问题进行了广泛而热烈的讨论。现将有关讨论观点综述如下，以餐读者。
关于依法行政的涵义基本原则及其重要意义
（一）依法行政的涵义
有人认为，依法行政或称行政法治是依法治国原则在行政领域中的具体运用。其基本涵义，旨在于行政机关及其他行政主体必须严格依法行使行政权力。依法行政是对行政机关从事管理活动的要求，而不是对行政相对人活动的要求。
也有人认为，依法行政，概言之，即是根据法的合理性来制约行政的随意性，最终旨在建立秩序化的行政管理制度，使权力运行效益达到最大化，实现公正与自由的社会状态。
还有人认为，依法行政应包括行政立法、执法和监督，它要求在党的领导下把党的方针、政策作为行政执法的指导，把宪法、行政法律、法规和规章作为行政立法、执法的依据，严格按法律规定的内容和程序实施行政管理，要求把法律、法规和规章作为评价行政行为的主要标准，把实现国家政治生活、经济生活和社会生活的规范、有序、健康作为评价行政行为的根本标准。
另有人指出，我国依法行政的特点主要是通过行政执法来组织经济建设和从事工商、经济、交通、能源等方面的管理。因此，在依法行政中要体现民主的原则。即使行政机关依法对极少数违反行政法规的单位和个人采取必要的行政处罚措施，也应建立在说服教育基础之上。
（二）依法行政的基本原则
有人认为，依法行政的首要前提是受法律约束。因为行政机关权力的来源，必须依据国家法律的授予，法律没有授权的行政是不当行政、越权行政乃至违法行政；行政机关的日常事务的运作和处理，必须依法有据；行政机关制定和发布法令、法规和规章的程序和内容也必须是法律认可的；行政机关的职责和职权是相统一的。
也有人指出，依法行政是一场深刻的观念更新和制度变革。要搞好依法行政工作，必须强化法制意识；坚持辩证唯物主义的思想方法和工作方法，正确把握以下基本原则：一是要把坚持党的领导和发扬人民民主统一起来；二是要坚持在法律的制约下实施行政行为；三是要维护行政执法的权威性和公正性。
还有人认为，依法行政的基本原则应概括为合法原则、公平原则和合理裁量原则。
另有人认为，依法行政的基本原则是：法无授权不行；法有授权必行；行政行为必须程序化；违法行政必须追究之。
（三）依法行政的重要意义
会议一致认为，依法行政是依法治国基本方略在行政领域的具体运用，它不仅是依法治国的核心和关键所在，更是依法治国的难点所在。
还有人认为，依法行政是健全社会主义民主与法制的必然要求，是保持党和政府政策连续性和稳定性的重要前提，是发展社会主义市场经济的客观需要。
也有人认为，依法行政是国家法律、法规得到有效实施的重要保障；是行政机关履行管理国家事务，管理经济、文化和社会事务职责有效的途径；是提高行政效率的必然要求。
另有人从依法行政与依法治国的关系上去理解依法行政的重大意义，认为依法行政是依法治国在行政各部门的贯彻与落实，是依法治国的重心，是贯彻依法治国的保证。
（四）推进依法行政进程的对策建议
有人认为，我国依法行政的现状与中央提出的“依法治国”的要求还有相当差距，因此，必须转变观念，提高认识，为推进依法行政进程奠定坚实的理论基础；必须健全制度，加强法制，为推进依法行政进程提供有力的制度保障；必须深化改革，转变职能，为推进依法行政进程建立运行机制；必须培养人才，提高素质，为推进依法行政进程提供组织保证。
也有人认为，为了改进和完善依法行政，必须澄清一些看法和改进工作方法：国家公务人员在思想上还要提高对法的认识；要规范行政的内涵与具体的行政行为；政企、政事、政社要分开；要从微观管理过渡到宏观管理或者说从直接管理到间接管理；要严格政纪、整肃行风；要建立高素质的公务员队伍。
更有人认为，为推进依法行政的进程，我国当前在“依法行政”的理论研究与实践探索中，需对以下十大关系有一个正确的认识和把握：在依法行政与依法治国之间，把握好部分与整体、重心与全部的关系；在法律与行政之间，法律控制和支配行政，法律与行政配合；在行政机关与公民的关系处理上，应坚持行政服务于民，公民与行政机关是良好的合作伙伴；在法律与政策的关系上，行政机关应区别对待，不得借口执行政策而违反法律；在行政公正与行政效率之间，既要保持公正又要讲求效率；在行政人员的守法性与主动性之间，做到守法意识与创造精神相统一；在行政的“依法”方式与“运动”方式之间，二者不能兼容；在行政主体与行政责任的关系上，主体必须有责；在“依法行政”与监督之间，需要有监督机制保障行政的依法。
关于政府机构编制管理的法制化
有人认为，我国通过历次机构改革，始终没有摆脱“减了增”、“增了又减”的恶性循环的“怪圈”，因而提出我国机构改革的目标应该是实现编制管理的法制化，包括组织机构立法和国家机构编制定员。认为要在机构设置和编制管理领域实现从“人治”到“法治”的根本转变，关键问题是要加强立法，制定统一的国家编制法，依法管理组织机构和编制定员。为此，涉及到几个需要解决的法律问题，即编制管理立法主体、编制管理执法主体、国家编制立法内容和国家编制立法的法律体系。
另有人认为，确保新一轮机构改革成功的关键，就是党的十五大报告中所明确提出的“实现国家机构的组织、职能、编制、工作程序的法定化”。首先，要树立“编制就是法律”的意识，增强公务员特别是行政领导的法制观念。其次，应制定行政机关编制法，其内容包括：一是对不同性质的国家的机构编制要分类进行管理；二是完善机构编制审批的运行程序；三是理顺编制审批的运行程序；四是理顺编制管理体制，合理配置编制管理机构的职能和权限；五是确立机构编制的法律责任；六是引进科学的编制管理方法，建立编制管理自我约束机制。
关于行政立法
有人认为，目前我国行政立法存在着一些亟待解决的问题，比如：有些法律规定不具体；立法的权限不明确；“重实体法、轻程序法”的状况还未从根本上加以改变。因此，应抓紧修订《国务院组织法》，适时修改《地方政府组织法》，再分别制定各级政府的组织通则，使依法行政有实体法可依；同时，还应尽快制定行政程序法，以规范行政机关的工作程序，使依法行政也有程序法可依。
另有人认为，当前地方政府制定实施细则时存在着一些“常见病”，如：细则不细，无法操作；细则不“专”，无针对性；细则不“补”，无所适从；细则不“快”，无“及时”感。为克服上述常见病，无论是起草部门还是审核部门都应把握好五个原则：一致性、补充性、针对性、具体性、及时性。
也有人认为，由于国家各有关部门的不一致，造成地方“条条”之间意见分歧，打“规章战”；起草部门从部门利益出发，借立法之机扩大本部门权力；旧的管理模式和新的管理体制产生矛盾，引起管理权限交叉。因此，地方立法需要协调，以提高立法质量。立法协调应当遵循依法协调原则、整体利益原则、原则性和灵活性相结合的原则。
还有人认为，我国应加快行政许可立法，并提出行政许可立法的首要任务是规定行政许可创设权，其重点是规范行政许可程序。
关于行政执法
（一）行政执法观念
有人认为，我国当前有些国家公务员的法制观念还很淡薄，在执法中往往重人治轻法治、重权力轻法律、重政策轻法律、重实体轻程序。因此，我国对国家公务员执法观念的基本要求是真正知法、带头执法、自觉守法、坚决护法。为此，国家公务员应坚持学习法律知识，不断增强法律意识；牢固树立全心全意为人民服务的观念，坚持依法办事。同时，国家也应进一步建立健全有关行政立法，为国家公务员依法执法提供基本的前提。此外，国家还应加强行政执法监督，以确保国家公务员依法履行职责。
也有人认为，确立正确的行政执法观念，是实现依法行政的必要条件。因此，行政机关及其工作人员必须确立以下观念：（1 ）依法行政、依法管理的观念；（2）担负着依法治国重要责任的观念；（3）行政执法权来源于人民，行政执法活动应当全心全意为人民服务的观念；（4）一切行政执法和依法管理活动都应以发展经济、 促进社会进步为宗旨的观念；（5）行政执法行为既是权利又是义务的观念；（6）正确行使行政执法权的观念；（7 ）严格依法定程序实施行政执法行为的观念；（8）行政执法权接受监督的观念。
（二）行政自由裁量权
有人认为，行政自由裁量权通常是在具体行政行为实施过程中，行政权力行使者依据法律法规的授权，在职权范围内可以根据具体情况和自己的意志，自行判断、自行选择采取最为合适的行为方式及其内容的权力。行政自由裁量权的适用，应遵循合法性原则和合理性原则。针对转型时期我国行政自由裁量权的运行特点及存在的问题，应从以下几方面有效控制其行使：（1）要适应市场经济的需要，转变政府职能， 使行政机关权责一致；（2）要完善立法体制，加强行政立法， 强化行政程序，以明确行政自由裁量权行使的范围、幅度和程序；（3 ）要把合理性原则作为行政自由裁量权运行的基本原则；（4 ）要加强对违法行使行政自由裁量权的控制，矫正滥用自由裁量权的行为。
也有人认为，在实践中行政自由裁量权常出现“异化”，即行政自由裁量权在行使过程中与其原来的目的相背离，产生一定的危害，不仅直接侵犯了行政合理性原则，而且以形式上的合法掩盖了实质上的违法，违反了行政合法性原则。而实体性控制与程序性控制的相互配合，则应成为规制行政自由裁量权“异化”的主要模式。前者包括法律用语明确，以减少操作中的自由度，但法定裁量幅度不宜过大；后者包括完善抗辩程序、坚持行政公开原则、严格司法审查制度。
（三）行政强制执行
有人认为，行政强制执行是指公民、法人或其他组织逾期不履行行政法所确定的义务或行政主体依法做出的政府决定所设定的义务，而由行政机关采取强制性措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的行政行为。为解决“执行难”问题，我国必须加强行政强制执行的立法，并应坚持以下原则：（1）法院进行合法性审查、 行政机关执行的原则；（2）“司法救济”的原则；（3）依法执行的原则；（4 ）强制执行与说服教育相结合的原则。
（四）行政处罚
有人认为，在行政处罚实践中存在着值得思考和重视的问题，如：行政处罚目的异化；行政处罚主体不规范；行政处罚行为不规范；行政处罚执行难。这些问题产生了较严重的消极影响：（1 ）破坏了行政管理秩序；（2）侵犯了当事人的合法权益；（3）影响了行政机关和群众的关系；（4）损害了法律的权威；（5）为腐败行为提供了温床。对此，应从以下几方面寻找对策：（1）认清“依法治国”的治国方略； （2）明确行政处罚的目的；（3）理顺行政执法体制；（4 ）提高行政处罚执法人员的水平；（5）改善行政执法条件；（6）完善相应的配套立法；（7）加强对行政处罚的监督。
有人则主张应建立行政处罚听证程序规则，具体是：（1 ）程序公开规则，包括听证申请规则，听证告知规则，公开听证规则；（2 ）程序公正规则，包括回避规则，效率统合规则；（3）程序民主规则， 包括程序参与规则，抗辩规则；（4）程序排他规则等。
此外，还有人对《行政处罚法》中存在的一些问题的也进行了探讨，分析了行政处罚种类和设定的立法缺陷，并提出了修改意见。
（五）行政执法责任制
有人认为，实行行政执法责任制，就各级政府来讲，是指把国家现行法律、法规、规章和行政措施所设定的法律责任，按法定职责分解落实到负责组织实施的行政执法部门，并明确执法权限和岗位责任，健全监督制约机制，加强考评奖惩的行政执法监督制度；就各级行政执法部门内部来讲，是指将本部门主管实施或配合实施的法律、法规、规章、行政措施及其所确定的权利和义务，层层分解落实，明确执法责任、执法标准和执法程序，保障法律、法规的正确实施，促进依法行政的制度。
还有人认为，推行行政执法责任制是贯彻落实十五大精神的需要，是推进依法治国进程的客观要求，也是推进依法行政进程的有效途径。通过执法责任制的推行，实现行政执法主体合法化、执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法行为规范化、执法检查经常化、评议考核标准化、监督机制完善化，以促进执法责任到位，改善执法状况，提高行政执法水平。
关于行政执法监督
有人认为我国现在已有党纪监督、政府政纪监督、审计监督、人大监督、上下级政府监督、政协民主监督、舆论监督和举报制度等，而当前的问题是，一方面要使现有的行政执法监督制度真正运作起来，另一方面还要进一步抓紧建立和完善有效的行政执法制约监督机制。
行政执法监督包括内部监督和外部监督。对此，有人认为，建立健全内部监督制度，是行政机关提高执法质量的最重要措施。也有人认为，为推进依法行政进程，必须加强行政执法外部监督，要强化行政执法的司法审查功能，改革现行的行政审判监督制度：一方面要提高审级，设立专门的行政法院，建立独立的行政审判司法体制；另一方面要确立行政公诉制度，扩大行政诉讼原告资格范围。对此，应建立行政诉讼的外部制约机制，包括建立行政诉讼的社会支持诉讼机制和行政诉讼的检察监督制约机制。前者是运用“私权”来保障行政诉讼的顺利进行，属于“柔性”制约；后者是用“公权”来保障行政诉讼的顺利进行，属于“刚性”制约。
此外，会议还就国家公务员法制宣传教育与回避制度、依法治警、依法治费等问题进行了讨论。
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