船舶油污事故中强制清污费用请求权基础之证成
——以“中恒9”轮溢油事故为视角
王婷婷，叶 舟
(宁波大学 a法学院; b.东海研究院，浙江 宁波 315211)
摘要 ：目前中国各地方海事法院对于船舶油污强制清污费用的审判实践不统一。这种不统一源自中国条约移植的缺陷和公、私法二元立法结构的划分模式。在达成清污协议的情况下，清污单位可以契约上的给付请求权为基础向溢油责任人提起清污费用索赔。反之，清污单位只能以行政委托合同的给付请求权为基础向海事机关提出索赔。海事机关既可以启动行政强制代履行费用的收缴程序，也可以无因管理的支出费用偿还请求权为基础向溢油责任人提起索赔。
关键词 :船舶油污损害赔偿；强制清污；请求权基础；无因管理
在船舶油污损害赔偿纠纷中，清污费用的索赔一直是案件审理的焦点，尤其是在清污公司接受海事机关的委托进行强制清污之后，由此产生的强制清污费用的性质、索赔主体，以及责任限制等问题，在同类案件中集中又频繁地出现。对此类问题，各地海事法院在司法实践中判决各异。在上海海事法院立案审理的案件中，几乎全部是由清污单位作为原告索赔该项费用；与此相反，在广州海事法院立案审理的案件中，则几乎全部是由海事机关作为索赔清污费用的原告；而厦门海事法院立案审理的案件中，二者兼而有之。[注] 上海海事法院海事庭庭长辛海法官于2018年12月15日在“‘海洋环境污染的生态损害问题’青年工坊”所做报告。 对于此种司法实践现实，最高院目前也尚无定论。在此背景下，对于强制清污费用的索赔问题进行研究具有特别重要的意义。
一、基本案情
在上海晟敏立速服海上应急服务有限公司(以下简称“晟敏公司”)诉平潭综合实验区恒鼎船务有限公司(以下简称“恒鼎公司”)与中国人民财产保险股份有限公司江苏省分公司(以下简称“人保江苏分公司”)一案中，“中恒9”轮与“长荣门”轮在宝山海事局管辖的长江水域相撞，“中恒9”轮沉没并发生实际溢油。晟敏公司受宝山海事局指派从事了“中恒9”轮的防污、清污工作，产生了相关的防污、清污、监测费用，并对“中恒9”轮的船舶所有人恒鼎公司、保险人人保江苏分公司提起诉讼。该案二审法院湖北省高级人民法院判定，晟敏公司从事涉案事故的防污清污措施是基于其与宝山海事局之间的行政委托和被委托关系，其与船舶所有人恒鼎公司、保险人人保江苏分公司之间并未签订任何协议，不形成平等的民事权利、义务关系，故缺乏向二者提起民事诉讼的事实和法律依据。[注] 参见武汉海事法院民事裁定书(2017)鄂72民初985号，湖北省高级人民法院民事裁定书(2018)鄂民终664号。
该案属于一起典型的强制清污费用索赔案。从目前的海事审判实践来看，法院判决的论证思路多为：清污费用属于油污损害应当由溢油责任人即溢油船舶所有人承担。海事机关或其委托的第三方清污单位实际从事了防污、清污工作，则有权向溢油船舶所有人索赔清污费用。但鲜有判决直接对强制清污费用的请求权基础做出明确认定和解释。因此，湖北省高院在“中恒9”轮的判决中结合行政强制法律制度直接对强制清污费用的请求权基础做出明确认定，可谓海事审判实践的一大进步。但是，由于该案中强制清污费的索赔主体只涉及清污单位，法院只需对其请求权基础进行认定，而无涉海事机关。为了系统说明该问题，本文将对不同情况下海事机关、清污单位、溢油责任方(亦即溢油船舶所有人)三者的关系进行梳理，对不同情况下清污单位和海事机关的强制清污费请求权基础进行证成。
二、请求权困境之成因
如上文所述，对于强制清污费用的索赔主体和请求权基础问题，司法实践并不统一，其根源在于我国船舶油污民事责任损害赔偿立法和国际条约衔接不足，以及法律移植过程中出现的法律本土化问题。
造成强制清污费用请求权困境的第一个原因是我国现行船舶油污损害民事责任法律制度机械照搬国际公约，法律移植存在缺陷。在我国加入的《1969年国际油污损害民事责任公约》(The International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage , 1969，简称“CLC 1969”)及其1992年议定书(简称“CLC 1992”)中，[注] 我国于1980年1月30日加入CLC 1969。随着CLC 1992的生效，我国又于1999年1月5日加入该公约，同时CLC 1969对我国失效。 清污费用被表述为“预防措施”产生的费用，而预防措施“指事件发生后为防止或减轻污染损害由任何人所采取的任何合理措施”。[注] 第1条第7款。 此处的任何“人”是指“任何个人或集体或任何公营或私营机构(不论是否法人)，包括国家或其任何下属单位”。[注] 第1条第2款。 因而，依据CLC公约，任何个人或者单位——无论是企业、行政机关，甚至国家本身，皆可对油污责任人提出清污费用索赔。美国没有加入CLC公约，但其《1990年油污法》(Oil Pollution Act , 1990)中明确规定，清污费用(removal costs)的索赔同样可以由任何个人或者政府(包括州政府和联邦政府)提出。[注] Sec 1001(3): “‘claim’ means a request, made in writing for a sum certain, for compensation for damages or removal costs resulting from an incident”; Sec.1001 (4):“‘claimant’ means any person or government who presents a claim for compensation under this title”. 我国目前调整船舶油污损害民事赔偿问题的最主要国内法为《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《船舶油污损害规定》)。该规定将预防措施产生的费用纳入船舶油污损害赔偿的范围，[注] 第9条第1款。 与CLC公约的规定相同，但并未参照CLC公约第1条第2款之规定对此类费用的索赔主体进行明确界定，从而造成条约移植的衔接脱节。因此，在国内诉讼中就哪些主体有权索赔清污费用产生了困惑。
我国对于无因管理的法律规定极其简单，仅在《民法通则》第93条、《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第132条，以及《民法总则》第118、121条中做了简要规定，未曾对其成立条件进行详尽解释。通说认为，无因管理的成立需满足三个要件：(1)管理人无法定或者约定的义务；(2)实际实施了管理行为，且该行为不得违反本人明知或可推知的意思；(3)主观上为他人的利益。海事机关的强制行为完全符合无因管理的三个要件：
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三、清污单位的请求权基础
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一般情形下，即使是强制清污，在清污作业开始前，清污单位也会先与溢油船舶所有人签订清污协议，双方就清污行动标准、费用计算等问题提前达成一致。在清污作业过程中，清污单位每日出具一份《施工日志》以及其他文件记录其在作业当天所支出的物资和派出的施工船舶、人员等，由溢油船舶的船长或其他被授权人员每日签字确认。清污作业完成后，清污单位依据清污协议、《施工日志》和其他文件向溢油船舶所有人提出清污费用的支付请求。在此种情况下，清污单位的清污费请求权基础为契约上之给付请求权。
第一，海事机关并无约定或者法定的清污义务。根据《海洋环境保护法》(以下简称《海环法》)第89条之规定，溢油事故发生后，清除污染、排除危害之义务的承担者应当为“造成海洋环境污染损害的责任者”，而并非国家海事机关。对于海事机关的强制清污问题，《海环法》第71条明确规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施。”该条文与《行政强制法》关于代履行的规定共同构成了强制清污的法律基础。以上法律对于海事机关实施代履行或海事强制的表述均为“有权”而非“应当”，对海事强制实施也附加了诸多限制性前提。这与《海环法》第5条对海事机关行政职权和职责规定的表述大相径庭。行政法的核心属性是控制行政权力，保护行政相对人利益。行政强制执行是对行政相对人权利侵犯较为严重的损益行政行为，行政机关有实施行政强制执行的职权，但没有实施行政强制执行的必然职责或义务，只有满足特定条件后才可实施。在强制执行施行后，出于对行政法核心属性的遵循，行政机关的职权与职责才达到平衡。也就是说，在强制清污实施前，海事机关的职权与职责并不统一，其没有实施强制的必然职责或义务。但在强制清污实施后，其职权职责得到统一，该职权所对应的职责是在强制清污过程中和清污费用实现时对行政相对人权益的保护。可以认为，强制清污的实施是海事机关的一项职权，但并非其职责或义务，则该行为可构成无因管理。
除一般情况外，比较特殊的情形为“中恒9”轮同类案例，即清污单位与溢油船舶所有人之间未能达成清污协议的情形。在船舶油污实践中，由于溢油船舶牵涉船舶所有人、油污责任保险的保险人、船东互保协会三方利益主体，船舶所有人如要签订清污协议，必须事先取得保险人和互保协会的同意，否则将面临部分清污费用无法获得保险赔偿的风险。此三方利益共同体内部及其与清污单位就费用的协商均需付出较高的时间成本。在重大溢油威胁的紧急情况下，即使各方没有就清污协议达成一致，为了公共利益考量，海事机关有权依据《中华人民共和国行政强制法》第50条和第52条之规定，[注] 第50条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”第52条：“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。” 直接委托清污单位立即采取清污措施。正如“中恒9”轮的判决所指出的，在此种情况下，清污单位的清污行为属于行政强制执行中委托第三人代履行的情形，海事机关为行政强制执行的具体实施人，只不过将其具体实施行为委托清污单位代为履行，二者为行政法律意义上的委托与被委托关系。因而，如若溢油船舶所有人以同清污单位间无协议为理由拒绝支付清污费，清污单位只能依据《行政诉讼法》第12条第11款，以行政委托合同的履行请求权为基础向海事机关提起行政诉讼，此种请求权亦为一种契约上的给付请求权。海事机关支付后，可通过代履行费用征收程序要求溢油船舶所有人承担该笔费用，[注] 《行政强制法》第51条。 亦可以通过诉讼程序向溢油船舶所有人提出索赔请求，其请求权基础将在下文分析。
清污单位的请求权基础可分两种情况讨论。
四、海事机关的请求权基础
再者，对于海事机关自身在溢油事故中产生的船舶和人员的费用支出，是否能够以无因管理向责任人提出索赔，关键在于海事机关的相关行为是否超过了其本身的法定职责。虽然依据《海环法》第5条，海事机关对于船舶污染海洋环境有监督管理职责和对污染事故负有调查处理之职责，[注] 海事机关的法定职责主要规定在我国《海环法》第5条之中，即“所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理……” 但是，这并不能否定其构成无因管理的可能性。正如我国台湾地区民法学者史尚宽教授所述，“虽负有义务，如超过其义务之范围，而处理事务时，就其超过部分，仍属于无义务，故为无因管理”[3]61。大陆民法学者叶知年教授也认为，“国家机关执行其依公法上所负职务时，防止或者避免可归责于他人事由引起的损害……这种职务的执行兼具处理他人事务的功能”[4]64，如超出其职责范围，可构成无因管理。具体到海事机关之行为，其在船舶溢油事故发生后所做出的应急处置、监督清污等职务执行行为，如超出其职责范围，则对于应对溢油事故负责的船舶所有人而言，可构成无因管理。如在职责范围之内，则不构成无因管理。由于法律对海事机关的法定职责规定较为宽泛，是否构成无因管理的最终判断权仍应交由法院认定。
不少法院均支持海事机关向溢油责任人索赔强制清污费用，但其论证中大多缺少请求权基础分析。比如，在2017年浙江省高院审结的“佛罗里达”轮船舶污染损害赔偿纠纷一案中，法院认为海事机关实际参与了溢油事故的处理工作，并已代溢油责任人向清污单位垫付各项费用，因此海事机关有权就此费用向溢油责任人提出索赔。[注] 参见浙江省高级人民法院(2017)浙民终582号。 笔者认为，海事机关可以无因管理为请求权基础向责任人提出索赔。
无因管理，是指没有法定的或约定的义务，为避免他人利益受损失，自愿管理他人事务或为他人提供服务的行为。管理他人事务的人，为管理人；事务被管理的人，为本人。无因管理发生后，管理人与本人之间便发生债权债务关系，这就是无因管理之债。[2]无因管理法律制度之意义在于“吾人相倚互助，以防止他人之损害或增进他人之利益，自社会连带之理想，为应奖励之事。……于保护本人利益之中，寓有适合社会利益之意”[3]57-58。而海事机关强制清污措施的目的正在于，通过代替溢油责任方履行其清污义务，达到防止污染扩散、减少污染损害、保护油污受害人、保护海洋生态环境的目的，与无因管理法律制度之设立目的不谋而合。
例：文人墨客生活中的“琴棋书画诗酒茶”Chinese scholar’s seven daily necessities,namely music,chess,calligraphy,painting,poetry,wine and tea增加了 “seven daily necessities”。句子顺序不变但通过增减词汇，表达比汉语更简洁。遵循能直译尽量直译的原则。
造成强制清污费用请求权困境的第二个原因为我国公、私法二元结构的立法模式。如上文所述，CLC公约以及美国《1990年油污法》都规定了政府以及个人均可以就清污费用向责任人提出索赔。此种诉讼制度在英美法系国家运行顺畅，其原因在于英美法系中并无公法、私法二元结构划分的概念和体系，有关环境保护的立法在英美法系国家属于政府管制法律领域，[1]由行政机关提出索赔并无法律程序上的障碍。然而在我国公、私二元结构立法模式下，海事机关做出的强制清污措施为典型的行政强制执行，因此产生的代履行费用为一种公法性质的行政费用。在《船舶油污损害规定》等法规中，清污费用又被明确地规定为一种私法性质的民事费用。因此，我国在借鉴此制度后在诉讼中遭遇了索赔主体和请求权基础的法律困境。由海事机关索赔的强制清污费用，究竟是民事费用，还是行政费用？海事机关是否只能通过行政代履行费用的强制执行程序收缴费用，还是可以向责任主体提起民事诉讼？如提起民事诉讼，海事机关请求权基础为何？下文将对这些问题进行详细分析。
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承上文所述，在溢油船舶所有人与清污单位未能达成清污协议的情况下，清污单位只能向海事机关提起行政诉讼，海事机关赔付后，应当以何种请求权为基础向责任人提起追偿之诉？此外，在溢油事故发生后，即使主要的清污作业均由第三方清污单位完成，但海事机关也会根据需要派出自有船舶、人员在现场进行监督，同时也会投入围油栏等物资和设备，因此产生的费用，海事机关应当以何种请求权基础向责任人提出索赔？
第二，海事机关的强制清污行为是代替责任人履行其公益义务的管理行为，无须以本人明知或者推定同意为条件。无因管理制度的初衷是帮助本人管理其事务，通常要求管理人的管理行为不得违反本人明知或者可推知的意思。但是，各国均将管理人为本人尽公益及法定义务的行为作为一种例外，无须本人明知或者推知同意，亦可视为无因管理行为。[注] 如《德国民法典》(第3版)第679条。美国《1937年返还法重述》第115条。 我国虽然对此无明确的法律规定，但是对于此种代为履行公益上之义务的行为，如代缴税款、代尽抚养义务等，无论在民法理论[3]65[4]74[5]还是民事司法实践，[注] 参见浙江省湖州市中级人民法院(2008)湖民二终字153号民事判决书，浙江省宁波市中级人民法院(2009)浙民用商终字第1054号民事判决书。 都承认其为无因管理。具体到强制清污，虽然海事机关的强制清污行为在紧急情况下未取得溢油责任人的同意，但是清除污染是溢油责任人的法定义务。且这种法定义务具有公益性，事关海洋环境保护和沿海居民生存，海事机关的强制清污行为是为本人尽公益义务。因此，无须以本人明知或者推定同意为条件，符合无因管理的构成要件。
该区山高坡陡，岩溶发育强烈，地下水埋藏深，从而直接影响了地下水的开发利用，造成了本区可利用的岩溶地下水资源随之逐年减少，远远满足不了经济社会发展对供水的需要。
第三，海事机关的强制清污行为对溢油责任人和社会公共利益都具有利益。民法学者一般认为，“为了他人利益”这一主观要件的成立，管理人只要认识到其所管理的事务属于他人，就可认为他有为他人利益而管理事务的意思，而且也无须专为本人利益而管理，亦可以同时为管理人自己之利益。[4]65-67在船舶溢油事故中，迅速有效的清污措施对于保护海洋生态环境之意义不言自明，其无疑是对社会公共利益的有效保护。对于溢油责任人而言，清除污染既是其私法上之义务，也是其公法上之义务。责任人如果不及时采取清污措施，不但会因为油污损害的扩大给其带来更高的民事赔偿责任，还会因此承担《海环法》第73条和第90条规定的行政责任。海事机关及时采取强制清污措施，代替溢油责任人履行其法定义务，既间接防止其民事赔偿责任的扩大，亦避免其因不立即采取措施而承担行政责任。因此，海事机关强制清污措施亦符合无因管理“为他人利益”这一要件。
综上所述，海事机关的强制清污行为可以构成无因管理，依据《民法通则若干意见》第132条之规定，无因管理的“管理人或者服务人可以要求受益人偿付的必要费用，包括在管理或者服务活动中直接支出的费用，以及在该活动中受到的实际损失”。海事机关在清污活动中提供超过其职责范围的清污服务产生的费用，以及海事机关先行垫付的清污费用，海事机关均可以无因管理为请求权基础，依《民法通则若干意见》第132条之规定向溢油船舶所有人提出索赔。
五、结 语
强制清污费用索赔在我国海事司法实践中存在长期纷争，海事机关与清污单位请求权基础不明确。这不但会影响海事立法和海洋环境保护立法的确定性和体系化，还会打击清污单位参加强制清污的积极性。因此，通过立法明确强制清污费用的索赔主体和请求权基础，对于统一船舶油污损害赔偿立法，保护油污受害人权益和海洋生态环境，鼓励清污单位积极参与清污等，具有重要意义。遗憾的是，2018年11月公布的《海商法(修订征求意见稿)》虽然新增了“船舶污染损害赔偿责任”一章，但对于该问题仍未涉及。据了解，最高院已经指示上海海事法院尽快制定船舶油污案件的审理规则，对强制清污费用的索赔问题予以明确。[注] 上海海事法院海事庭庭长辛海法官于2018年12月15日在“‘海洋环境污染的生态损害问题’青年工坊”所做报告。 笔者建议，在该规则出台之前，清污单位在接受海事机关委托参与强制清污后，应当尽量与溢油船舶所有人签订清污协议，以确定清污单位在清污费用索赔案件中的请求权基础，避免出现与“中恒9”轮同类判决的情形。海事机关也应当积极协调，促进清污单位与溢油船舶所有人签订清污协议，以避免其因行政、民事关系的纠葛而卷入诉讼。
参 考 文 献
[1]钱叶芳.“社会法法域说”证成——大陆法系和英美法系融合的一个例证[J].法学,2017(4):73.
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中图分类号 :DF961.9
文献标志码： A
收稿日期 ：2019-01-06
基金项目 ：宁波市社科基地课题(JD18DH-2)；浙江省哲社规划课题(19NDQN322YB)
作者简介 ：王婷婷(1985-)，女，博士，讲师；E -mail: wangtingting_411@hotmail.com
文章编号 ：1671-7031(2019)01-0009-05
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