论教育政策观念的变革与更新，本文主要内容关键词为：观念论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育改革与发展离不开教育政策的指引，这已成为全社会的共识。而教育政策的制定与执行，又强烈地受到政策观念的影响与制约。进入新的世纪，我国教育事业处在新的发展过程中，这将对教育政策的适时调整与变革不断提出新的要求，与此同时也要求教育政策观念的变革“与时俱进”。本文就教育政策观念的变革与更新谈一些认识与思考。
一、传统教育政策观念的局限
教育政策观念是指人们对教育政策的认识与看法。长期以来，在计划经济体制下所形成的政策观念及教育政策观念迄今“惯性”犹在，它作为几近“固化”的思维定势对现行的教育政策运行还在产生着影响。传统教育政策观的主要局限表现在：
1.教育政策的“唯上性”。所谓“唯上性”，是指人们普遍地认为教育政策必须是且只能是来自“上面”的决定。以这种观点看来，只有见之于上级政府机关的“红头文件”才是政策，否则并无政策可言。最鲜明地体现这种“唯上性”的话语是“上有政策、下有对策”。“上有政策、下有对策”的话语表达不仅道出了一种政策执行的心态，或是对教育政策“失真”的一种概括性反映，这一话语所隐含的更深层的含义则是把政策的所属作出了清晰的区分与规定。“上有政策”最明白无误地表明政策是“上级”的事情，是教育领导者、决策者的事情；“下有对策”一则表明普通教育工作者将自身置于教育政策的客体地位，而对政策取一种应对甚或疏离的态度，二则表明政策所属与普通教育工作者无涉。总之，“上有政策、下有对策”的话语传达的是一种对政策的“唯上性”的认识，这或许是教育界长期存在的一种教育政策观。
2.教育政策的“文本性”。所谓“文本性”，是指人们往往把教育政策狭义地或静态地理解为政策条文。政策等于政策文本，或政策即是政策条文。而教育政策应有的作为一种动态过程的观念在实践中受到严重的忽视。一方面，对教育政策重视与否的判断标准往往囿于表面的对政策的学习与宣传。教育政策能否真正深入人心也仿佛不是从执行与落实政策中而是从政策宣传中予以检验。另一方面，对教育政策执行的理解也只是停留在按政策“条文”或政策“规定”办事上，并且特别强调“不折不扣”地执行。有文章分析教育政策执行存在的突出问题之一是“政策偏离”、“政策缩水”或政策执行的“折扣”，[1]言下之意就是教育政策应该是不折不扣地执行。那么究竟怎样才算不折不扣地执行？或者教育政策执行能否真正做到不折不扣？这些问题似乎远未在理论上予以阐明。例如《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，是指导现阶段我国教育事业改革与发展的政策性文献，在实际工作中怎样正确执行这一《决定》？怎样全面落实《决定》的精神？这些应该深入研究的问题似乎缺乏充分的研究。而这种关于政策执行的政策研究的不足恰与传统的“文本性”政策观念有关。所以长期以来，所形成的“文本性”的政策观念也易于导致政策执行中的“本本主义”与“教条主义”。
3.教育政策的“非科学性”。所谓“非科学性”，是指在人们观念的层面上并没有把教育政策研究真正视为科学研究，即教育政策未真正进入教育科学研究的领域。长期以来，教育决策与教育研究之间存有一种相互脱离的倾向。有时候教育决策并非建立在经过严格检验与科学论证的基础之上，而某些决策上的失误也显然与决策过程没有真正成为一种科学研究的过程有关。另一方面，教育研究者缺乏教育政策研究的意识。在我国数以千计的高等学校中，很难找到专属教育政策研究的院所或系科，在不断增多的教育理论研究工作者中，也少有对教育政策研究特别热衷与关注的。或者存在着以注释政策代替政策研究的状况。产生这些现象归根结底是因为存在偏颇的教育政策观和偏颇的教育研究观。
二、变革教育政策观念的动因
对教育政策观念尚存的某种局限性分析乃是着眼于观念的变革。教育事业的改革与发展处在不断前行的过程中。与此相适应的是，教育政策也处在不断调整与变革的过程中，这样教育政策观念的变革与更新也成为一种不断的需要与要求。
教育政策观念需要深入变革的动因，首先在于现代教育事业中教育政策的重要性日益突显。“由于教育，由于人才培养在现代社会生活，在国际竞争中的重要性越来越突出，而教育的复杂性和深刻性的程度又越来越高，政府能不能有效地规划教育的发展、指导教育的改革，极大地取决于教育政策水平的高低，取决于教育政策对教育发展方向和目标的准确把握，由此也就突现了教育政策和教育政策研究的重要性。”[2]有鉴于此，不断强化教育的政策意识，更加深刻地认识教育政策的重要性，这不仅仅是对教育决策者的要求，同时也是对全体教育工作者，甚至是对全体国民的要求。教育事业是国家的事业，民众的事业，教育政策是公共政策、国民政策。正是在这种意义上，让全体国民更充分地认识教育政策与国民利益的休戚相关，从而更深切地关注与重视教育政策，这是需要全社会变革教育政策观念的重要原因。
教育政策观念需要变革的另一重要动因是由于政策制定者、决策者在发生新的变化。从总体上看，这与国家经济体制改革和教育体制改革有着深刻的关联。例如，国家教育体制改革反映在基础教育中是实施分级管理，要求充分发挥地方举办基础教育的积极性，要求地方更好地承担起发展基础教育的责任；而反映在高等教育中则是扩大高等学校的办学自主权，增强高校主动适应国家经济建设与社会发展的能力。国家教育体制改革本身体现的是一种政策的调整与改革，又内含着一种对于政策改革与政策创新的现实而深刻的要求。即：当国家把发展教育的某种权力与责任交给地方或高校的时候，也就意味着把某种政策制定与决策的权力交给地方或高校。而且随着这种体制改革的深化，地方性政策或院校政策在整个教育政策体系中会占有越来越重要的地位。虽然地方性教育政策或院校政策无可置疑地要受到国家宏观政策（或总政策）的指导，但它在本质上则要求把遵循总的教育政策的精神同地方或院校实际有机结合起来，从而实现政策上的创新。如果地方性政策与院校政策均如出一辙，不能反映地方与院校特色，那也就失去了这种政策的应有含义。制定多样性的地方或院校政策表明政策制定者、决策者不再仅是上级教育行政管理者，而是原本属于“下级”或地方的教育工作者。这种转变的深刻之处恰恰在于赋予地方或院校的教育工作者自主制定教育政策的更多权力与责任。譬如国家现在正在积极推进基础教育的课程改革，从政策的角度看则要求实现国家课程、地方课程与校本课程的结合，而校本课程的开发与政策制定显然要依靠学校的教师进行。这一要求正好表明即使是普通教育工作者也不再是被动的政策执行者，而同时是政策的制定者、决策者。现代教师因而兼备政策执行者与政策制定者的双重职能。承担这种职能，无疑要求普通教育工作者转变教育政策观念，置身于教育政策主体的地位。
教育政策观念需要深入变革也与教育政策制定方式需要深入变革有关。现代教育政策决策过程民主化的要求决不仅是一种对决策方式变革的要求，同时也是一种变革决策观念的要求。民主决策的方式必然应以民主决策的观念为支撑。反思教育政策决策中存有的“不民主”或“不够民主”的现象，归根结底是因为“民主意识”的缺乏。现代教育事业不仅在国家发展中占据愈益重要的地位，同时它的发展又受到社会各类因素的制约，而其本身也是制约社会各类事业发展的重要因素。现代教育的重要性与教育的复杂性是共生的。两者的紧密交织，决定着对于教育的决策需要特别重视、特别慎重，需要教育政策决策有更好的先进性与正确性。而能够达成“慎重”，更好指向“先进”与“正确”，其重要途径必须是也必然是要求政策决策的更加民主化。因为民主化寓含着尊重民意，尊重客观，寓含着集中多数人的智慧，真正做到集思广益，这可以真实地防止与避免导致政策失误的“主观决策”或“经验决策”。所以教育政策决策的民主化要求决策者在政策制定过程中更广泛地听取各方面的意见，听取民众对政策的渴求与呼唤，真正做到我们历来倡导的“从群众中来，到群众中去”。教育政策决策的民主化同时也要求作为民众，作为政策目标人群真正具有民主参与的意识。教育政策决策不是单向的决策，而是双向与互动的决策。教育政策过程的民主化对于教育政策观念的变革仍然有着强烈的要求。
三、教育政策观念的更新
在对教育政策观念变革的动因进行了简要的分析之后，我们需要进一步追问：教育政策观念的“与时俱进”究竟该如何体现？
1.教育政策的科学观。教育政策科学观的基本含义是：教育政策是科学的政策，教育政策研究是科学研究。教育政策是科学的政策意指教育政策本身已构成为一门科学，即教育政策学。由于教育政策的重要性与日俱增，所以教育政策科学应在整个社会科学中，尤其在教育科学体系中具有十分突出的地位。教育政策既然已构成一种科学，那么对教育政策的研究也自然应是科学的研究。一切真正成为教育政策的问题均应本着科学的精神并运用科学的方法去进行分析与研究。建构并强化教育政策的科学观，一方面是为了使决策者对教育政策具有理性、科学的研究意识与素养，并主动提倡与尊重对教育政策的科学研究，同时使教育政策决策制度及决策程序科学化；另一方面则是使教育科学工作者，尤其是科研工作者真正本着科学的精神，关注教育政策研究，加强政策研究，并使我国教育理论界不断形成更为浓厚的对教育政策的研究气氛，以主动为政策决策与政策执行提供科学的理论借鉴与支撑。所以，教育政策的科学观应是决策者与研究者予以共同确立的政策观。“促使决策者与研究者进行越来越频繁，越来越深刻的对话”，“并在决策与研究之间保持合理的张力”，这将有利于提高教育政策的科学水平。
2.教育政策的过程观。确立教育政策的过程观，是指对教育政策的认识决不能仅仅停留在政策决定或政策文件上，还应把教育政策理解为一种动态的甚至鲜活的过程。政策之所以具有强大生命力，关键在于它需要同时也能够合理有效地运行。教育政策的过程观具有如下两重含义：一是指任一具体的教育政策都是一种完整的动态过程，它内在地包含着政策议题的确定、政策决策、政策执行、政策评估和反馈等环节。一个具体的教育政策的运行，要求政策主体思考政策的全过程并注意把握与处理好政策过程中各个环节的关系。二是指教育政策在总体上会形成一种动态的周期现象。所谓周期现象，“其内涵是指：政策经过制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段后形成了一个周期；同时它还表明：新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为了适应新情况对原政策加以修改或调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。”[3]认识教育政策的周期现象，对于完整地系统地把握教育政策运行具有重要意义。一方面它要求我们从纵向的角度认识与对待教育政策，把握教育政策的新旧关联，从而在政策执行中实现沿承与革新的统一；另一方面它要求我们从横向角度认识与对待教育政策，把握此政策与彼政策之间的互动关系，从而使各项政策能协调运行，相得益彰。
3.教育政策的创新观。制定与执行教育政策，其根本目标是促进教育事业的良好发展，同时也为了使社会公众（包括个体）的教育利益得到充分实现。教育政策的周期现象表明：政策是在不停的运行中实现自身发展的。教育事业客观地要求不断发展决定着不应有不变的政策。教育政策需要不断创新这既是使政策自身保持应有生命力的关键，同时也是教育事业发展对教育政策的要求。教育政策的生命力在于不断创新，创新才能使必须依赖于政策指引的教育事业实现新的发展。建构与强化教育政策的创新观念，有利于我们不断克服对于政策可能会有的抱残守缺或墨守陈规的心态，从而进一步解放思想，制定旨在促进教育事业实现新的发展的教育政策，同时也创新性地执行教育政策。应该认识到：制定任何类型的教育政策均是为了保障与鼓励教育事业的向前发展。即使是制定限制性的教育政策或惩罚性的教育政策，也是为了对那种有害于教育事业健康发展的各种教育关系主体的行为予以限制与惩戒，从而优化教育政策环境，以尽可能地扫除或减少教育事业发展中的障碍。所以，对教育政策保持一种创新的希求，根据教育改革与发展的需要，适时地调整与修订既往的政策，适时地赋予教育政策以切合时代的新精神、新内容及新的政策运作方式，这是使教育政策能够发挥应有威力和产生正面效应的奥秘所在。
4.教育政策的国际视野。在新的时代背景下，对教育政策我们还需要有一种国际的襟怀与视野。新世纪的中国教育将更为开放。教育的更加开放与教育的国际化本身蕴含着变革教育政策的要求。这里的教育国际化是教育本土化、民族化与教育的世界性的有机结合，而其重心是加强中国教育与国际教育的交流与合作。中国加入WTO之后，国际教育的交流与合作将会出现一些新的情况和新的问题，也将展现出一种新的前景，这一切均要求我们对相关的教育政策作新的审视，进行更深入的研究。无论如何，作为主权国家，我们制定与运行的教育政策总是着眼于国家教育事业的发展，而这又与教育的国际交流与合作密切联系。这样，我们的教育政策又需要与国际通行的某些教育规程、规则相匹配，相一致，这是新世纪教育政策变革与更新的一个新的立足点，它也为教育政策观念变革与更新提供了一种新的视野与路向。