我对社会保障未来发展的一些看法，本文主要内容关键词为：我对论文,未来发展论文,社会保障论文,看法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
这次中国人民大学劳动人事学院召开社会保障研讨会，本人未能出席与各代表交流意见，深感遗憾。
现在我所能做到的，是整理过去在社会保障方面研究上的一些心得，写成短文，提出自己的看法。这些看法不是什么结论，只是在思考过程中，几点自己感到值得提出来讨论的意见。
一、经济发展与社会保障——规律的探讨
自德国于十九世纪末成立社会保险以来，经济发展与社会保障之间的关系，便是一个争议不休的问题。争议之处主要有两方面：第一是社会保障的发展，将是提升或是拖慢经济发展的速率；第二是社会保障的开支，应视为经济资源的消耗或是投资。以上两个问题，在很大程度上也是互相关连的。
先谈第一个问题。经济发展与社会保障的密切关系，相信没有人会提出异议。社会保障本身便是工业革命或经济高速发展的产物，保险形式的社会保障制度也最先在经济发达国家中成立。可以这样说，经济发展为现代社会保障提供了发展的条件，而只有在经济稳定前进的情况下，社会保障才有生存和延续的空间。从另一个角度看，现代社会保障制度补救了经济发展的一些弊点，也为稳定的经济发展提供了必要的原素。
当然，以上看法不是全无疑问，但经过百多年的历史，社会保障与经济发展之间有密切关系已为大众的共识。如以上说的，现在较具争议的问题是：社会保障涉及庞大资源的调配，若各项设施过分膨胀和“慷慨”，会否造成沉重的负担，影响经济发展的速率？
要回答以上问题。首先经济发展的快与慢，影响因素众多，发展本身便是一个十分复杂的过程；速率的快与慢也难有好与坏之分。换言之，经济发展与社会保障虽互为影响，两者既有不同目标，发展的轨迹也各有差异，硬要把经济发展的速率与社会保障的开支扯上关系，甚至要削减社会保障支出以提升经济发展的速率，看来缺乏理据的支持。
这并不是说，无论经济发展情况怎样，社会保障也应不断扩张。事实证明，正如经济发展一样，社会保障的发展也有本身的规律，应否扩张或缩短，必须遵循一些客观的条件和因素：如人口不断老化，退休保障的需求必然增加。可以这样说，在影响社会保障发展的因素中，经济条件占了极重要的地位；但如果说，社会保障的发展拖慢了经济发展的速率，却是太武断了。
至于社会保障的支出是消耗或投资？答案在乎人们对消耗和投资的定义。例如，用在子女的教育支出，对一些父母来说是消耗，一些却视为极有价值的投资。在众多社会保障开支项目上，情况也是一样：老人长期领取退休金，有些人觉得是浪费；失业人士得到的援助，很多人认为是不必要的。
以上的问题明显难有一致的答案，原因是人们对“人的价值”没有共通的标准：有些人认为人的生命高于一切，不能用金钱来量度；有些人认为事物都是相对的，社会资源的运用必须有所取舍。社会保障开支是消耗或投资的问题，看来还会不断争议下去。但有一点可以肯定的，是随着经济的发展，资源不断增加，人们对“人的价值”会更加重视，也会有更多人认为社会保障开支是投资多于资源的消耗。
二、社会保障的责任谁属——一个人或集体？
为了成立社会保障制度，社会必须付出代价；代价有时以个人形式出现，有时以集体形式出现。举例而言，为了保障个人的退休生活，无论采取的是保险或储蓄的方法，个人按期供款是必须的，以显示个人对退休保障的责任。至于失业的工伤保险，因个人责任不显著，故常采取集体缴款形式，责任放在企业和政府身上。
以上例子只是一般性的，社会保障的责任谁属仍是纠缠不清的问题。事实上，有时看似是个人责任，如退休保障的供款，到了最后却可能是一种集体的承担：现在很多国家的退休金制度都出现财政紧拙的问题，为了填补赤字，政府多从库房中拨款支撑下去。至于“即收即付”制度(pay-as-you-go)，本身有浓厚资源集体调拨的意味，个人好像不用承担责任。
社会保障的发展会一度走向“集体主义”的模式(collectivism)，完全抹杀个人的责任。忽略了个人的责任，结果是各项社会保障开支不断膨胀，甚至到了失控的地步。不能否定的是，到个人感觉自己不需承担责任时，很多时便只晓争取自己的最大利益，妄顾集体的承担能力。
为了平衡个人和集体的责任，现在很多社会保障计划都不再一面倒：一方面限制了集体承担的范围，另一方面也强调了个人责任的重要性。例如退休保障计划的设计，今天多采用多层次的形式，甚本生活的保障以集体责任为重点，较丰裕的退休金生活则必须由个人负上责任。
当然，个人与集体的责任很多时不是这样清晰的。毕竟个人与集体之间的责任互相交错，只要不走向极端，抹杀了任何一方的角色，也毋需特别强调个人或集体的作用。
三、社会保障的功能——收入保障或社会资源的再分配？
社会保障又称为“入息保障”(income maintenance)，意思是指社会保障的作用是要维持人们的固定收入，不至受到生、老、病、死等问题的困扰。事实上，现代社会保障制度最先于工业发达国家引入，原意就是要抵御工业生产对工人收入带来的不稳定性，及让工人在面对各种城市生活危机时能得到保障。
随着社会保障制度的发展，社会保障的功能逐渐扩大，特别在第二次世界大战结束后，大部分欧洲国家采取“福利国家”(welfare state)制度，由政府总揽各项社会保障措施的推行。社会保障的功能也不再限于入息保障，且要建立公平社会、缩减贫富之间的差距，让工人与老板平等地享受经济发展的成果。
社会保障能否达到公平社会，并不是这里要讨论的，但社会保障的作用一旦超越入息保障的功能，引起的争议必然十分复杂，问题的解决也变得十分政治性。以退休保障为例，反对储蓄形式个人帐户的人士，所持理论是这种不作入息阶层间资源再分配的计划(income redistribution)，只会延续社会的不公平状况——因收入高的，得到的退休保障也较大；收入低的，退休后也不能翻身。
社会保障应否扮演入息保障以外的功能，很多时取决于客观环境的需要：如社会上贫富差距很大，从高收入人士中多取一点，以便改善贫者的生活，让退休、患病、失业的多得一点，看来也是政府应该采取的措施，也有稳定社会的作用。当然，政府能否从各入息阶层间重新分配资源，还需考虑其他因素，如缴款率的调整对经济的影响等，情况不可一概而论。不过，经验显示，社会保障所能发挥的财富均分(wealth equalizing)效果十分有限；毕竟提高个人的竞争力才可以致富，分享别人的收入极其量只能保证自己不陷入贫困之中。
总括而言，社会保障的基本功能是保障个人入息的稳定。早期社会保障学者曾言，社会保障犹如机器的润滑剂，使工业社会运作得更顺畅，但要透过社会保障达成公平社会，却是一种奢望。
四、社会保障与企业营运——资产或负债？
社会保障的主要功能既是要稳定收入，所以从开始便与企业营运扯上关系。从宏观经济的角度看，如果企业雇用的工人，所得薪酬只足够他们在雇用期间维持生计，而没有任何剩余，则这种生产便没有延续下去的价值，最少不应得到政府的鼓励；因为工人在伤病、失业和退休等情况下没有收入，他们最终必须倚赖社会的支持，也就是公共资源的消耗，形成政府间接补助生产。
因此，企业必须为社会保障缴款已毋须争辩。今天，社会保障缴款已成为企业营运成本的一部分；虽然缴款的责任不完全放在企业身上，工人和政府也必须参加，但企业的角色最吃重。现在较常引起争议的问题是，企业承担的社会保障缴款的责任，应视为资产还是负债(asset or liability)？
所谓资产，是指企业把社会保障缴款作为本身拥有的资源，特别从人力营运的角度看，企业为雇员缴交的款项，应成为企业的宝贵财产。至于负债，指的是企业视社会保障缴款为必须承担的义务；企业在缴交有关款项后，一切利益全归雇员，与企业营运无关。
会计学上，资产与负债是从两个不同角度看同一问题，企业的社会保障缴款也可以有不同理解：纯粹视缴款为资产或负债都是偏差的看法。
五、社会保障的营运模式——保险或储蓄？
现代社会保障制度于十九世纪末开始设立时，是以保险方式营运，所以通称为社会保险(social insurance)；到了1935年美国通过社会保障法案时，社会保障一词才较为流行，但欧洲各国到今天仍只使用社会保险的名称。
社会保障以储蓄方式营运，于五十年代才开始，主要是以公积金的形式推行。公积金应否纳入社会保障范围，到今天仍有争议：有评论认为公积金纯属个人储蓄，与社会保险的“危机分担”精神大相径庭，所以不应把两者混为一谈。但推行公积金的国家近年都把公积金的保障范围和功能不断扩大，形式与社会保险十分类似，所以不应完全排除在社会保障之外。
无可否认，保险与储蓄在性质上有极大差异：保险所著重的是危机的分担，有广泛的社会含意；储蓄是个人的行为，是未雨绸缪，并不涉及阶层间的互动关系。不过，从另一角度看，无论是保险或储蓄，都是个人对于未来可能出现的危机作出准备，特别是一些可导致入息终断的困难。因此，保险和储蓄的保障功能是一致的，同样地要求个人为著未来的需要现在付出代价。
到了今天，还有不少论者把保险和储蓄树立起来，好像两者水火不容，只是从其中选择一种方式。明显地，这种态度是狭隘的，特别是一些支持社会保险的人士，常把公积金说得一钱不值，好像只有社会保险才是公平的制度。
保险与储蓄两种形式的优劣，并不是这里讨论的重点，也很难在社会上取得共识。但只要留心考察近年社会保障的发展，都会发现不少国家正把两者结合起来，并因应经济和社会环境的转变，让保险和储蓄两种形式各自发挥作用。其中最明显的例子，是过往以社会保险形式为主的退休保障制度，今天都加入了个人储蓄的成分。
社会保险的弊点是无法准确预测计划所涉及的风险，特别是当一些重要的事项出现变化时，如寿数比预期延长，承担的责任和开支便会急速增加，有关计划在财务上变得不可行。因此，现在以社会保障推行的退休金计划，一般都以固定供款(defined contribution)为准，改变了过往固定年金(defined benefit)的模式；一些则把退休金的金额降至仅足糊口的水平。
相对于社会保险，个人储蓄的保障计划并无特别优胜之处；唯一好处是个人对自己的风险有更大责任感，并为着自己的需要作出充足的准备。当然，这种假设只适合于部分收入较高人士，让他们按照自己的能力来决定未来。此外，储蓄积累的资金是要管理的，以求赚取合理的回报，但在今天经济起伏不定的时代，这并不是容易做到的事。
无论采取哪种营运方式，社会保障制度都必须处理数目庞大的资金，并必须在社会公平和个人责任两方面取得平衡。从这个角度看，社会保险和储蓄都只是营运工具，如何使两者互相配合，并为受保障人士带来最大利益，这才是棘手的问题。最后，各地的社会保障制度都有本身的历史包袱，如何改变现有措施以提高保障效用，又谈何容易！
六、社会保障与其他社会制度的关系
这里提到的其他社会制度，主要包括家庭和慈善事业。社会保障与家庭制度的相互影响很早便受到关注：法国在第一次世界大战后设立儿童津贴，目的是要鼓励生育，增加家庭人口的数目；日本的社会保障制度，要到1957年才设立全民性的退休金计划，顾虑的是退休金的设立会削弱家庭的功能，子女不再承担供养父母的责任。
社会保障对于生、老、病、死等人生困难提供了解决的办法，与家庭发挥的功能有重叠的情况。过去对社会保障与家庭之间的关系采取因果的看法：即有了社会保障，家庭的作用减弱了；但有认为是家庭无法延续本身的作用，社会保障才有设立的必要。不过，无论哪个是因、哪个是果，都是把社会保障与家庭关系看成是直线的(linear relationship)，但实际情况不都是这样。
现代社会保障制度于十九世纪末逐渐成形，主要的推动力量是工业社会带来的不稳定性，特别是工人的工资可在本身无法控制的情况下随时停止。这种不稳定性是过往农业社会没有的，而家庭的功能也在这种不稳定的情况下出现了变化。因此，与其说社会保障与家庭有因果的关系，更准确的看法是把社会保障与家庭放在同一发展的轨迹上，两者同时受到工业化和现代化的影响，而两者的关系则要视乎个别社会的特殊情况而定。
举例而言，欧美等国的家庭制度早在二十世纪初已出现了变化，所以社会保障代表了另一种新的契约关系；但日本等东方社会，就是在工业生产高度发展后，家庭仍相当程度上保持了固有形式（现在日本一半老人仍与子女同住），所以社会保障只发挥了补助性的作用，并未完全取代家庭的作用。
当然，以上的比较也是相对性的，实际的情况是社会保障与家庭互补不足，不同社会只是在程度上有差异。因此，在订定社会保障政策时，最重要是确保社会保障和家庭都能发挥本身的作用，产生互补的功效。
至于慈善事业，社会保障制度的成立，无疑把许多自发性的慈善活动的重要性降低了——试想有了基本生活保障，民间的救贫活动还有什么意义？慈善事业当然不会消失，但社会上有了完整的社会保障制度，慈善事业必须寻找新路向，在社会保障无法涵盖的范围之外发挥作用。
结语
总之，就是社会保障制度发展了一个世纪多的时间，社会保障还未达到完美的地步，其中不足之处显而易见。如以上所提营运的模式、资金的管理等，至今仍未有妥善的办法。此外，我们不可忽略的是，社会保障只是一种制度，如何在这制度下，让接受保障的人士感受得到关怀和爱护，看来也不是容易的事。