我国分税制财政体制改革的再认识，本文主要内容关键词为：分税制论文,再认论文,体制改革论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、分税制财政体制改革的动因
分级包干财政体制是十一届三中全会以来开始实行经济体制改革到1994年实行分税制财政体制之前所实施的财政体制的总称。虽然在1980年、1985年、1988年进行了三次重大的改革与调整，但他们的相同之处是在划分收支的基础上，分级包干、自求平衡，因此亦简称为分级包干制。
这一时期，分级包干的财政体制，尤其从1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的体制改革开始，中央逐步下放了对地方的财力控制权，这体现在财政收支上已非常明显，如图1。中央财政收入的比重在逐渐下降，从1985年的38.39％下降到1993年的22.02％的低水平。中央所承担的事权由于财力的下降，也从1985年的39.68％下降到1993年的28.26％。中央财政收入和支出的比重变化，也反映了地方财政收支的比例变化，即地方的财政收与支的逐步提高。
图1 1978－2011年中央与地方财政收支比重变化情况
资料来源：2012年《中国统计年鉴》。
分级包干制与计划经济体制时期的财政体制相比，由于相对划清了地方政府在财政体制框架中的权利与责任，并实行了较大程度的财政收支激励制度，使地方成为具有相对独立利益的主体，由此调动了地方发展经济和最大化财政收入的积极性，但这一时期的财政体制存在的弊端很多，主要有：(1)束缚了企业活力的发挥，无法实现真正的公平竞争。(2)强化了地方封锁、地区分割的“诸侯经济”倾向，即地方保护主义盛行，助长了低水平重复建设和投资膨胀。(3)中央和地方关系缺乏规范性和稳定性，体制多变，无法形成稳定的财政收支框架预期。(4)直接导致“两个比重”过低。这一事实直接推动了分税制的财政体制改革。图2显示，全国财政收入占GDP的比重，自1978年之后逐渐下降；中央财政收入占全国财政收入的比重也是自1984年(实行财政承包制)之后逐渐下降，这说明财政承包制捆住了中央的手脚，为中央定了基数，财政收入的增量大部分被地方预算内和预算外活动获得。中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重都持续下滑，两者在1985年的比重分别为39.68％和22.79％，在1993年时分别下降为22％和12.6％。图2显示自1982年开始地方预算外收入与预算内的比重基本逐年上升，地方通过将预算内转预算外等“藏富于民”的方法，加大自身份额，减少与中央分享的部分。
图2 全国财政收入情况
资料来源：历年《中国财政年鉴》。
二、分税制财政体制的内容及效果
正是在上述的背景下，根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政关系，更好地发挥国家财政的职能，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立，国务院决定从1994年1月1日起改革分级包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制改革。
分税制遵循如下的指导思想：(1)正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。(2)合理调节地区之间财力分配。(3)坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。(4)坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。
分税制财政体制改革的主要内容如下：
1.中央与地方的事权和支出划分
根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资、中央直属企业的技术改造和新产品研制费、地质勘探费、由中央财政安排的支农支出、由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。包括地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品研制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
2.中央与地方的收入划分
根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益，实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。
中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)，中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20％部分列入地方上缴中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
地方固定收入包括：营业税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的营业税)，地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)，地方企业上缴利润，个人所得税，城镇土地使用税，城市维护建设税(不含各银行总行、铁道部门、各保险总公司集中缴纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易印花税。增值税，地方分享25％；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易印花税，原定中央与地方(上海和深圳两市)各分享50％。
3.中央财政对地方税收返还数额的确定
为了保持地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定1993年中央从地方净上划的收入数额(消费税＋75％的增值税－中央下划收入)。1993年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即本地区两税每增长1％，对地方的税收返还则增长0.3％。如果1994年以后上划中央收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还数额。
除了上述三项，分税制还对原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理，以及过渡期转移支付制度进行了规定。
分税制改革结束了中央经济改革以来在财政收入上被动的地位，在制度上相对避免了中央与地方利益的直接冲突。虽然当时直接的动因是财政收支矛盾的激化、中央财政宏观调控能力的不足，可能存在着一定程度的应急调整成分，但由于正确处理了政府与企业的关系，规范了政府间财政分配关系，建立了财政收入稳定增长机制，提高了“两个比重”，因此具有体制创新的内在合理性和长效性。
经过多年的体制运行，分税制取得了良好的运行效果，体现在如下三个方面：
1.政府间的财政关系趋向规范
图1可知，1994年前后并未出现中央与地方之间财政支出的大幅调整，分税制对财政支出的调整基本保持不变，主要对财政收入进行重新分配，这种分配体现在按照新税制和新规则进行分配，而新旧体制的衔接由税收返还完成。分税制改变了收支挂钩的原有体制，也根本改变承包制下讨价还价问题，建立了财政收入划分的长效制度，是一大进步。图1表明，中央财政支出的地位在1993、1994年分别为28.26％、30.29％，基本保持不变。中央财政收入的地位从1993年的22％急剧地提升至1994年的55.7％，由此造成地方财政收与支地位的明显不匹配，地方收支的缺口由税收返还制度来弥补。这种做法使得收入首先向中央集中，地方财政收支的矛盾由中央通过税收返还等转移支付填补，地方财政收支间接匹配，财力分配上体现“先中央后地方”，根本改变了过去的“先地方后中央”的做法，这是一种更为合理的纵向财政平衡体系。
2.提高了“两个比重”，增强了中央财政的宏观调控能力
分税制的直接目的是提高“两个比重”，提高中央财政的宏观调控能力。实践证明，经过1994－2011年的体制运行，分税制达到了预期的目标。图1表明，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22.02％，经过1994年的急剧上升到55.7％后，至今维持基本稳定。图3显示全国财政收入占GDP的比重逐年提升，从1994年的10.83％逐步提高到2011年的21.97％。
图3 全国财政收入占GDP的比重
资料来源：2012年《中国统计年鉴》。
图4反映了1978年至今中央财政收与支地位差值的变化情况，可分为明显的两个阶段，第一阶段是1978－1994年间，中央基本需要依靠地方“过日子”或中央与地方自收自支，各求平衡；第二阶段是1994年至今，中央财政收入在全国财政中占主导地位，中央财政收入高出本级财政支出20个百分点左右，并通过转移支付体系维持纵向财政收支的平衡，这彰显了中央财政的宏观调控能力。
图4 1978－2011年中央财政收与支地位的差值情况
资料来源：2012年《中国统计年鉴》。
3.转移支付体系的均等化功能逐渐增强
税收返还①，被视为维持分税制改革前的地方财力既得利益的做法，其数额虽然随着“两税”等税种的增长而增加，税收返还因为维持着既得利益且易加剧地区间的财力不平衡而广受诟病，但地方对其依赖性在逐年下降，这为下一步彻底取消税收返还提供了可能。图5、图6说明，在政府间财力分配的格局中，1994－2011年间维护既得利益的税收返还占地方财政支出的比重，基本逐年下降，从1994年的44.55％下降到2011年的5.48％，下降了39个百分点。
图5 各年税收返还情况
资料来源：历年《中国财政年鉴》。
图6 税收返还占地方财政支出的比重
资料来源：历年《中国财政年鉴》。
以“过渡期转移支付制度”为开端，基于“因素法”的转移支付办法逐步发展，较客观、公正且有力地支援欠发达地区。1994年中央财政对地方转移支付为460.75亿元，2011年为34821.58亿元，17年间增加34360.83亿元，增长74.58倍。1994－2011年中央对地方财政转移支付占地方财政支出总额的比重从11.4％提高到37.68％。若算上税收返还的份额，2011年中央对地方税收返还和转移支付规模达到39899.96亿元，占地方财政支出的比重为43.17％，说明在地方财政收与支的匹配中，目前更多的是通过上级补助的方式而非本级地方税收入的方式来满足地方财政支出的资金需要，由此政府间转移支付在平衡纵向财力方面发挥着重要的作用。中央财政转移支付占全国财政支出的比重2011年达到31.97％，说明在全国财政总体格局中，通过转移支付方式进行调配的资金规模相对偏大，这与当前为实现基本公共服务均等化的财政目标相一致。
我国财政转移支付体系不断完善，尤其是具有财力均衡性质的一般性转移支付的确立和完善，改变了分税制改革前中央财政与地方财政的“讨价还价”的财政体制模式，增强了财政体制的系统性、合理性，减少了中央对地方补助确定过程的随意性。表2表明，具有均等化财力效果的均衡性转移支付，占总转移支付的比重从2003年的4.65％提高到2011年的21.5％，若加上出于各种目的(如义务教育、调整工资、基本养老金和低保等)而调节财力的其他一般性转移支付，2011年一般性转移支付占全部转移支付资金的52.55％，与主要发达国家50％左右的均等化转移支付比重大致相同。
表3说明，1999－2008年间，随着经济的发展、财力的充裕以及国家财政的各项努力，全国人均社会保障经费、人均卫生经费和人均教育经费的差异系数在逐年递减，均等化程度在逐渐提高，即全国地方财政的“民生”支出朝着均等化方向运行，说明转移支付体系在实现基本公共服务均等化方面发挥着积极的作用。
三、分税制财政体制存在的问题
虽然分税制取得了上述的成绩，但由于受制于政治体制改革、经济发展阶段、经济结构、人均国民财力、税源发展等方面的原因，还是存在着诸多缺陷：
(一)财政收入和支出划分不合理
在财政支出的纵向划分方面，存在着如下问题。体制框架中明确责任的支出，如教育、文化、科学、卫生医疗等，虽规定属于中央和地方共同分担的支出，但容易出现界限不清的问题，引发责任推卸问题(尤其在省以下财政体制中)，影响着公共品的提供效率。原因在于：在财政支出纵向责任的具体界定时存在一定的模糊地带；各级政府致力于追求GDP，因此本能地把教育、公共卫生、养老等社会性事业赋予下级政府，造成下级政府教育、卫生等方面的财政压力大。表4所列的财政支出事项基本上属于中央与地方共同承担的事项，其中教育、社会保障和就业、医疗等方面的支出，地方所承担的份额在增加。
在财政收入的纵向划分方面，分税制改革仅仅考虑了如何提高中央的财政收入，而很少顾及地方税的效率安排。地方税制除了营业税外，大部分地方税种，比如印花税、房产税等等，都面临税种设计陈旧、课税范围狭窄、税率低以及税收弹性差等问题，对地方税收收入贡献不大。
中央与地方的财政收入划分越来越多地依靠共享税，从最初的资源税、证券交易印花税和增值税，经过分税制的逐步调整，目前已扩大到个人所得税、企业所得税。这种“同源共享”的纵向税收划分，使得中央与地方的财政收入“共进退”，不利于地方财政的稳定性。比如，在经济不景气时期，中央试图通过减税的措施来降低经济体的税负，刺激经济增长的原动力，但是目前中央与地方的财力具有税制同源性，降低中央税收入的同时，也意味着将降低地方财政收入(比如2008年的增值税转型改革同样减少了地方财政收入)，此时地方很可能需要依靠增收的措施来满足本级财政支出的需要，由此宏观政策在加剧地方(尤其是基层)财政困难的同时，也影响了中央财政政策的顺利推行，换句话说，财政政策的执行遇到了基层财政困难的阻力。由此可得出结论，地方财政收支应相对稳定。
(二)纵向财力与其事权不匹配问题逐渐突出
如图1所示，随着经济和社会的发展，对公共品的需求面在不断扩展，地方财政支出规模不断扩大，从1994年的4038.19亿元不断增加到2011年的92733.68亿元，增长21.96倍，增长速度明显高于GDP的增长率。图1显示，地方财政支出占全国的比重也逐步提高，从1994年的69.71％，一路上升至2011年的84.88％，地方政府承担越来越多的事权。但是，地方财政收入40％左右的比例(1994－2011年的平均数)需要来自中央财政的税收返还和转移支付。其中2011年37.55％(如表2)的地方财政支出来自于中央财政的转移支付，5.5％(如图6)的比重来自于税收返还，这是1994年分税制改革所带来的结果。而且地方财政支出占全国的比重与地方收入比重之差，从1994年的25.43％提高到2011年的34.3％，即地方自有财力与其承担的事权不匹配问题逐渐突出。但仅从财力看，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年下降，已从2007年的54.09％下降到2011年的49.5％，这个比例在全球范围，是比较低的。
以2007－2011年为对象对地方财政支出占全国的比重进行细化分析。如表4所示，在中央与地方承担的财政支出事项里，2007－2011年间财政支出总额的变动中，教育支出、农林水事务、交通运输、社会保障和就业等项目的支出增量，依次为8711.22亿元、6429.99亿元、6033.56亿元、5502.39亿元，是财政支出总额增量中的大头，占比分别为16.13％、11.82％、11.09％、10.12％，这些项目的支出解释了49.16％的地方财政支出增量，换句话说，地方财政所承担的上述支出项目使得地方财政支出占全国财政支出的份额不断提高，由此直接造成地方财力与事权之间的差距进一步扩大(图1所示)。教育、社会保障和就业等财政支出，属于民生方面的支出事项，它们占财政支出比重的提升彰显“民生财政”的意图，以通过财政工具改善收入分配状况。由表4可知，在中央对上述支出的支持力度不断提升的同时，地方在上述支出中所承担的份额逐年提升，这是造成地方财政支出占全国财政支出比重提高的原因。交通运输支出，占全国财政支出的比重从2007年的2.27％提高到2011年的6.56％，而且地方交通运输支出占地方本级财政的比重从2007年的2.96％提高到2011年的7.73％，由于对交通运输的财政支持力度不断增加，说明这些年财政重视加强对基础设施的投资力度，财政对交通运输的资本性支出有所提高。
目前的财政体制维持着纵向的财政平衡，但不可否认这种均衡层次有待进一步提高，尤其体现在对财政投资性支出的配置上，存在着较大的财力资金缺口。这种低水平的财政均衡，带来如下的结果：首先，地方政府由于GDP导向的政绩观和财政投资性支出的自身性质，出现“经济建设型”财政支出的倾向，而忽略或不重视社会型公共支出，这种无论在经济繁荣还是经济不景气对经济建设支出都“关爱有加”的支出偏好，加剧了中央宏观调控的难度。其次，基础设施、市政设施资金的缺口压力，造成地方容易寻求通过体制外资源予以弥补。现阶段支持基础设施建设的财政资金来源，主要来自城市维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税等税收收入，以及土地财政、城市基础设施配套费收入、地方投融资平台等方面，税收收入是体制内对这些支出的财力安排，但后者体现了地方财力不足时对财政投资事项的资金诉求，由此现行财政的投融资体制、机制，无法满足财政投融资的需求。财政投资性支出的事权配置、资金来源、配置和运行机制等方面的不足，造成了地方财政的潜在风险乃至宏观经济风险的不断累积，有必要进一步理顺地方政府债务发行机制和制度，不断完善财政投融资体制对基础设施等投资性支出的财力支持。
(三)转移支付体系的均等化效果尚不明显
分税制改革后，地方财政特别是基层财政困难，严重影响基层政府的正常运转，中央为此采取了多项措施，保证了基层财政的正常运转，实现基本公共服务均等化，改善民生状况。但现有的转移支付体系存在着如下的问题：
首先，转移支付体系中均衡性转移支付所占比重偏低。在整体转移支付的构成中，均衡性转移支付的比重仅为21.5％(2011年，如表2)，致使转移支付的均等化效果不明显，有待进一步提高。与此同时，不包括均衡性转移支付的一般性转移支付，占全部转移支付的比重，基本维持在45％的水平。表2表明，专项转移支付占全部转移支付的比重，维持在45％－55％的高水平，而专项转移支付被认为不具有均衡区域间财力的功效。
其次，转移支付存在制度性缺陷。在一般性转移支付中，转移支付项目多数具有过渡性，比如为体制转轨而设立的社会保障专项转移支付，以及为体制转型支付的各项改革成本(如调整工资、农村税费改革等)而设立的中央买单型转移支付项目。转移支付项目中还存在着重复设置的现象，比如教育专项转移支付与一般性转移支付中的义务教育转移支付并存。以2010年为例，专项转移支付项目名称与预算内财政支出项目名称基本一一对应，现行财政体制中，预算内事权的划分存在一定的模糊不清、界定不明的问题，需要专项转移支付做配合，造成地方过度依赖于转移支付的财力格局。专项转移支付名目繁多，2010年转移支付项目多达200多项，除了社会保障、教育、医疗等之外，基本属于零星项目[1]。而且专项转移支付项目多数需要地方的配套资金因而不利于达到均等化财力的效果。
最后，转移支付资金区域分布不均衡。我国各区域间发展不平衡问题日益突出，与之相伴随的是区域间地方财力差距逐渐拉大。图7是2011年各省市人均地方财政收入情况，各省市之间人均地方财政收入呈现明显的不平衡现状，东部地区的人均本级财力明显高于其他地区，中西部地区的人均财力普遍低于全国平均水平。其中人均地方政府财政收入排第一的北京，达到14892.9元/人，是最低甘肃(1755.41元/人)的8.48倍。
图7 2011年各省市人均地方财政收入
资料来源：2012年《中国统计年鉴》。
表5进一步反映了区域间财力差距状况，2009年东部地区财力充裕，财政自给率(人均财政收入/人均财政支出的比例)最高，为76.7％；中部次之，42.9％；西部最低，为26.9％。虽然西部地区财政自给率低于中部，但西部所获得的转移支付总额高于其他地区，西部地区是中部地区的1.93倍，若再考虑增值税、企业所得税等税收共享部分，现行财政体制的财力配置对于西部地区的照顾最多(人均转移支付和税收共享占人均财政支出的比重为83.7％)，中部地区更多地需要依靠自身的地方税种。
另一方面，以实现基本公共服务均等化为重点任务的转移支付体系，对最需要得到财力支持(人均民生支出最低)的中部地区，却获得仅相当于西部一半的转移支付资金支持，由此转移支付体系对于中部地区的支持较少。
(四)省以下财政体制改革任重道远
分税制改革只进行了中央与省级之间的收入划分，很少考虑地方各级政府间的财政体制，各地财政关系基本由各省自行确定，省级及省以下政府将“集权”思维贯穿到底，省以下财政体制带有鲜明的中央与地方之间的分税制特征[2]，如沿用着中央与地方之间的税收返还做法，许多地区采取“定额返还、增量分成”的返还政策；增值税、营业税、企业所得税、个人所得税和城市维护建设税是地方各级之间的共享税；收入分配上倾向于将省内税源充足的税种作为省内共享税或定额上缴、递增上缴，或对部分行业、税高利大的企业税收实行共享，③实行财力集中机制等等。
现有省以下财政体制存在体制形式多样化、各级财力对上依存度高、基层财政困难格局未根本改变、基层公共服务均等化问题突出等问题，根本原因在于现有体制对纵向事权和财力之间配置的不对称[3]。从本质看，各省财政体制之所以五花八门，其差异性主要体现在各省对财力乃至税种的划分不尽相同。尤为关键的是省级及省以下地方政府均缺乏主体税种，对共享税依存度较高。增值税、企业所得税、营业税、个人所得税均为地方各层级政府的共有税种，如表6。将增值税、企业所得税、个人所得税等具有流动性税基的税种视为地方收入，这些税种或者容易造成税收与税源之间的背离，或者由于其自身的税基流动性，使得地方税收保持不稳定性，区域间财力差距容易加剧。
四、分税制的改革发展方向
(一)转变政府和财政职能
公共财政承担着协调各种利益关系，维系改革、发展、稳定的经济社会环境的任务，以服务于和谐社会的构建和科学发展观的实施，更好地推动市场经济体制的成熟。当前阶段，转变财政职能主要是要处理好如下的关系：政府和市场、企业的边界是什么？政府公共投资与国民经济之间的关系如何？
首先，如何实现财政职能从经济干预型到经济服务型的转变？随着世界金融危机的爆发和蔓延，我国不断倚重于地方政府投融资平台和国有企业等经济主体进行了大量的投资活动，由此弥补了财政投资性支出的不足和非国有企业的局限性，有效地拉动了经济增长，但也加剧了宏观调控的难题，带来政府和市场、企业的边界不断模糊的现实，增加各级财政负担，并蕴含着相应的财政风险。因此应转变政府职能，使政府和市场、企业的边界清晰化，在一定程度上减少国有企业的活动范围，使之真正发挥国有经济对国民经济的控制力、引导力和影响力。
其次，如何实现财政职能从投资主导型到公共服务型的转变？我国经济自2008年来深受世界金融危机的影响，2008年和2009年不变价GDP增长率从2007年的14.2％分别下降为9.6％和9.2％，国家相应地及时启动新一轮积极财政政策以及适度宽松的货币政策和以4万亿投资为主要内容的经济刺激计划，在此政策拉动下，2010年我国GDP增长率开始回升至10.4％，但国民经济中的投资率和消费率的比例被进一步扭曲，投资率从2007年的41.7％大幅提高到2010年的48.6％。虽然我国的政府公共投资在反危机中发挥了重要作用，但固化了经济增长对投资的依赖，加剧了转变经济发展方式的艰难程度，究其原因，主要在于中国式分权模式[4]、以GDP为主政绩考核体系下的政府竞争[5]以及消费需求无法有效驱动[6]。改革政府投资倾向，需要多角度、系统化的改革，但关键还在于转变财政职能，促进经济发展方式的转变。
(二)合理划分各级政府事权范围，进一步明确各级财政支出职责
有效的财政分权必须明确各级财政的职责，并有相应的预算支持。各级政府间事权的划分合理与否，直接关系到各级财政的支出职责范围和公共品提供效率等方面问题。理论上，对于各级财政支出责任的划分安排，一般应当遵循如下原则：受益原则、效率原则、行动原则和区域原则。
我国正处于经济和社会的转型期，无论是加快转变经济发展方式、促进城乡统筹和区域协调发展、实现节能环保，还是调整收入分配结构，政府的职能范围都将进一步扩大，同时我国正处于重要战略机遇期，财政需同时承受处理原有体制欠账和新体制欠账的双重压力以及隐性债务、或有负债的风险。在新的阶段，财政需承担如下的体制欠账：完善社会保障体系、处理银行不良资产[7]、实现城乡一体化发展、实现人与生态的科学发展等。与此同时，财政需要承担本身的职能，即提供民生公共品、完善收入分配、调控经济稳定和发展等。在界定财政职能范围的同时，也需要明确各项职能的提供主体，尤其在中央与地方之间如何进行事权和财政支出职责的划分。
随着市场经济范围的扩大，许多事物越来越宏观化，如道路交通的统一规划、环境生态的保护、教育投资的基础化、甚至疫情的防御和救治。这些原本具有较强区域性特点的公共服务不再是地区事务，随着经济一体化，人口和资本流动带来的效益外溢，地方利益观念增强对外部负效应的漠视，这些事务越来越多地要求中央政府和上级政府的参与和协调。对于卫生防疫、跨区域性公路和铁路、教育、防洪设施、水利兴修、医疗卫生、社会保障和就业、国土资源保护等方面的支出，应打破行政性分权的做法，缓解当前主要靠地方提供上述公共品的困难，明确各级财政支出的责任分担机制，减少各级财政之间容易扯皮、相互推脱责任的问题，将上述支出逐渐列入中央、省、市县级政府的共同职责，由中央统一规划、统一调控，在资金上由享有主要收益的地方提供，上级政府和中央适当的资助，或者由上级政府和中央共同提供，共同分享收益。
我国正处于工业化、城镇化的发展进程，工业化和城镇化所需要的基础设施建设，成为重要战略机遇期内的财政支出重点，因此政府公共投资的事权划分、资金来源、融资机制，都将直接影响到分税制的进一步完善。有必要理清各级财政的投资性支出范围和纵向投资责任，改革投资性支出的融资体制和机制，有助于处理财政体制和基层财力公共服务提供能力之间的矛盾。进一步理顺地方政府债务发行机制和制度，不断完善财政投融资体制对基础设施等投资性支出的财力支持。
(三)合理界定各级政府间的财力，调整和优化中央与地方税收收入划分
谢旭人(2010)指出，“财政体制改革……健全中央和地方财力与事权相匹配的体制……完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”；“加快建立县级基本财力保障机制，增强基层政府提供基本公共服务的能力”。[8]由此，说明党对于解决纵向财力分配，尤其是“县乡财政困难”问题，认识更为深入，思路逐渐清晰，可操作性逐渐增强，同时也对财政改革提出新的要求，为深化财政改革和推进公共财政建设，提供更为明确的方向和思路。
合理界定各级政府间的财力范围，调整和优化纵向税收收入划分形式，主要采取重新设计财政职责或税基共享、税收分权，而不应采取税收分成办法，因为后者不利于明确转移支付接受者的受托责任，无法形成有效的收入预期，而税收分权或税基共享有利于增强地方政府的责任感，增加地方政府的自主权。[9]
将税制优化和财力配置优化相结合，使各级政府的财力分配更为合理。目前的增值税扩围改革，已纳入“十二五”规划纲要的税制改革事项，其对于税制的完善、税制结构的调整以及形成正向激励机制等方面，积极意义毋庸置疑。但增值税的“扩围”会带来中央财政与地方财政的利益调整，引起地方的财力与事权的更大缺口，需采取相应的配套措施，如健全地方税体系，确立地方税的主体税种。从理论看，房产税由于受益性强、分布均衡、透明度高、税基稳定等方面的优势，具有成为市县级地方税主体税种的可能，应逐渐培育房产税的筹资功能，以弥补增值税扩围改革带来的财力影响。从房产税的收入用途看，房产税收入应主要用于改善当地的基础设施、市政设施，而地方投融资体系同样是为地方基础设施、市政设施进行融资和投资，因此两者之间存在着目标的一致性。在当前地方投融资体系缺乏资金来源的情况下，地方可以逐渐将房产税用于投融资平台的运转④。
(四)围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善转移支付制度
重视财政转移支付体系的整体功能，调整转移支付的规模和结构，削减具有反向调节功能的专项转移支付，相应提高均衡性转移支付的规模是完善转移支付制度的关键所在。均衡性转移支付是落后地区和主体功能区的重要财力来源，通过均衡性转移支付等方式来弥补这些地区的财力缺口是促进这些地区经济良性、健康发展的主要原因。
将具有均衡地方财力意义的民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、一般公共服务转移支付等一般性转移支付中的其他项目纳入均衡性转移支付，以标准收支为核算基础，实行统一编制和管理，突出以实现地区间基本财力均等化的主体功能。对于均衡性转移支付制度本身，应改变以财政供养人口为基准进行的转移支付办法，引入明确的均衡标准，运用科学的方法计算各地基本财政能力，提高转移支付的均等化效果，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设。
健全公共服务制度体系，全面实现基本公共服务的均等化，缩小城乡之间、区域之间的财力差距。从项目结构看，今后中央财政应继续增加用于民生方面的转移支付；从区域结构看，应进一步加强对中部地区的转移支付力度，以解决基本公共服务均等化方面最需要财力支持的区域的财力问题。对教育、医疗卫生、社会保障和就业等，由于具有“民生”内涵和“基本公共服务”的特性，应采取专项转移支付的做法，这符合基本公共服务均等化的目标定位和管理要求。[10]
(五)推进省以下财政体制改革，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。
对于基层财政，无论是中央层级的财政体制还是省以下财政体制，归根结底都要解决两个问题，即实现公共服务均等化和解决基层财政困难。通过省管县、乡财县管等方式，推进省以下财政体制改革，目的在于通过保障基层政府提供公共服务的财力，使其与相应的事权相匹配。但无论是“省管县”、乡财县管，还是其他激励型财政体制措施，都是操作层面的创新。省以下财政体制改革，从长期看，应逐渐突破这些制度创新，在纵向事权配置方面做进一步的调整，在此基础上寻求各级政府之间财力和事权的合理配置。
目前而言，完善省以下财政体制，尤为关键的是完善地方税体系，逐步确定各级财政的主体税种，优化不同政府层级之间财力分配，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。通观整体税制格局，在不增设新税种的情况下，可以充当地方主体税种的，当属企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、新资源税、尚待推广的房产税。相互权衡可知，新资源税相对于未来可能带来增收效应的个人所得税、房产税改革来说，所受的税收征管难度的约束较小，增收相对容易，因此可以成为资源型地区的主体税种。对于各级财政主体税种的考虑具体如下：个人所得税、企业所得税、增值税(此三者指地方分享部分)、营业税、资源税、环境税(尚未开征)等税基流动性较强的税种作为省级政府的主体税种，由此发挥这些税种的中观调控功能；房产税、城市维护建设税等适宜地方政府征管或者财力相对稳定的税种，作为市县级财政的主体税种。
注释：
①税收返还，按照财政部的口径，不是转移支付体系的组成部分，属于与税收分成具有同样性质的财力范畴。但由于其与转移支付同属纵向财力分配体系的一部分，因此本部分将其纳入分析。
②差异系数是标准差占均值的百分比，计算公式是：CV＝S/X×100％，反映变量单位均值上的离散程度。数值越小说明该变量离均值的波动幅度也越小，从而说明变量的离散程度较低，因此越趋近于平均化。对很多发展中国家来说，差异系数在0.3至0.4之间时才被认为是横向均衡的。
③如湖南省本级专享电力、石化等企业的增值税25％和营业税、重点企业增值税25％，金融保险及重点企业、交通道路重点工程的营业税，跨省经营、集中缴库的中央企业以及省电力和信托公司、四大烟厂、移动公司等重点企业的所得税(段国旭，2009)。
④美国地方政府也同样如此，房地产税主要用于为民众提供服务或市政建设，如公路、供水供电、垃圾处理、交通运输等。
标签：分税制论文; 转移支付论文; 财政支出论文; 税收返还论文; 中国统计年鉴论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 政府支出论文; 中央财政论文; 财政制度论文; 中国人均gdp论文; 地方税论文; 经济论文; 财政学论文; 经济学论文; 地方财政论文;