国有企业改革：效率与公平的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,国有企业改革论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中共十四大以来的国有企业改革
1992年中共十四大后，中国的国有企业改革战略发生了三个方面的重大转变。第一，在企业层次上，1993年的中共十四届三中全会提出要着力于制度创新，建立现代公司制度；1999年的中共十五届四中全会进一步明确公司治理是现代公司制度的核心，并鼓励实行股权多元化。第二，在国有经济的层次上，改革的领导者认识到，要搞好搞活每一个国有企业，“既没有必要也没有可能”。对那些长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业，政府应当积极创造条件，使其尽快通过破产清算退出市场，减少资源浪费；对那些仍然有发展潜力的困难企业，则应鼓励它们通过被兼并、收购而实现重组；对国有企业的富余职工，采取下岗分流再就业的措施。第三，在整个国民经济的层次上，改革的领导者认识到，整个改革要建立的社会主义市场经济是一种多种所有制成分长期共存的混合经济。因此，国家必须明确，在这种经济格局中，要重点控制哪些行业、哪些领域、哪些企业，“放开”哪些行业、领域和企业，也就是说，要“对国有经济布局进行战略性调整”。调整的具体目标也变得逐步清晰，从1994-1995年期间提出的“抓大放小”这样一个比较粗线条的划分，发展到了1999年十五届四中全会“有进有退”、“有所为有所不为”的原则和四个重点控制的领域。
当然，从具体政策看，1990年代以来相当一部分国企改革政策仍属于“输血”政策，其实质是通过增加当期或未来的国家财政负担来降低国有企业的利息成本和其他成本，以达到增加其账面利润或减少账面亏损的目的。其中最突出的例子，是从1994年开始实施的一系列“增资减债”的政策，和1998年后在“三年脱困”中实行的“政策性债转股”、贷款贴息等政策。虽然如此，但前述三个方面的战略转变毫无疑问构成了中共十六大之前国有企业改革政策的主流。
2002年中共十六大之后的国有企业改革战略以国务院和省市两级国有资产监督管理委员会的成立为中心，在“管”和“放”两个方面延续了十四大以来的改革思路并进行了改进和规范。在“管”的方面，国务院国资委的基本战略是依托其对企业高层管理人员的任免权，在坚持不干预企业日常经营活动的前提下强化了国家股东对管理层的控制和约束，具体做法是一套组合措施：(1)任命企业管理层，并逐步设立董事会；(2)明确管理层的经营管理目标；(3)对实际经营管理状况进行监督评估；(4)把监督评估结果与管理层的报酬挂钩，并在任免、提升等决策中予以反映。在“放”的方面，国务院国资委规范了国有企业所有制转型的决策机制，对管理层收购进行了严格限制，并将所有国企产权转让交易纳入了产权交易中心。
二、国企改革成功吗？
中共十四大以来的国企改革是否成功？可以从很多方面去衡量，结论也必定是仁者见仁、智者见智。但不论怎么衡量，经济效率肯定是一个不可缺少的方面。如果用比较易懂的方法，国有企业在经济效率方面的表现大概可以用下面一组数据（图1-9）①来说明。这些数据所显示的图景是：(1)国有企业自己和自己比，其效率自1998年以来一直在稳步提高；(2)国有企业和非国有企业比，其效率总体上仍然低于非国有企业；(3)但国有企业与非国有企业的效率差距没有扩大的趋势；(4)国有企业在社会经济资源中所占有的份额在缩小。经济合作与发展组织(OECD)和国家统计局的专家使用140000-180000家工业企业1998-2003年的分企业详细数据，用更为复杂和精确的经济计量学方法进行的研究②，得出的结论也与此基本一致。
图1-2标出了财政部《中国财政年鉴》统计的全部非金融类国有企业的四个指标在1998-2005年期间的变化。基本的情况是：(1)1998年，国有企业每使用100元资产，可以给股东和债权人带来的总回报（利润③与利息支出之和）是2.1元，2005年提高到了5元。(2)给股东的回报（利润），1998年是每100元净资产0.4元，2005年提高到11元。(3)每100元销售收入中包含的利润，1998年是0.3元，2005年是6.8元。(4)1998年，盈利国有企业盈利额的93%被亏损企业的亏损额所抵消；2005年，亏损企业亏损额与盈利企业盈利额的比率下降到了26%。
图3-6是国有及国有控股工业企业的若干指标与规模以上④非国有工业企业的对比。这些数据说明：(1)国有工业企业的劳动生产率（每个职工创造的工业增加值）在2000年前后已经超过非国有企业，而且差距在拉大。(2)国有工业企业的销售利润率在2000年前后超过了非国有工业企业并且差距在拉大；亏损企业亏损额与全部企业销售收入的比率，国有工业企业高于非国有工业企业但差距也在缓慢缩小。(3)以对股东和债权人的回报来衡量，国有工业企业的业绩低于非国有工业企业但差距在缩小。(4)以每使用100元资产所创造的工业增加值来衡量，国有工业企业的业绩低于非国有工业企业，且差距没有缩小。
对图6的数据值得做一些进一步的解释。这里的数据所反映的是一个重要的背景：1990年代中期以来，国有企业经历了一个大幅度的“减人增资”的过程。如图7所示，国有工业企业每个职工占有的资产高于非国有工业企业，而且1998年以来差距在迅速拉大。由于在减人的同时大量增资，因此虽然人均产出（劳动生产率）和利润率提高了，但这是以大量占有资本为前提的。因此，如果把对国有企业的资本投入大幅度增加这一因素考虑进去，尽管国有企业自身的效率自1998年以来仍然在改善，但与非国有企业的差距并没有明显的缩小。这就是图6所反映的情况。
不过，另一方面，虽然国有企业总体的资源利用效率仍然低于非国有企业，但由于大量国有企业破产关闭和所有制转型，以及非国有部门迅速增长，国有企业在社会经济资源分配中所占有的份额也有所下降，从而有助于提高资源的总体使用效率。如图8所示，全部工业企业总资产中，国有企业的份额已经从1998年的69%下降到了2005年的48%。尽管国有企业占有资源的比例仍然高于其在产出中的比例（见图9），但在7年中已经下降了21个百分点。
所以，总体来说，数据所展现的图景是，1990年代以来的国企改革确实较大幅度地提高了国有企业的效率，虽然国有企业与非国有企业的效率差距仍然存在，但国有企业占有资源的份额已经大幅降低。当然，关于数据的可靠性和其他细节，质疑和争论的余地会永远存在。尤其是国有企业显然从政府那里得到了诸多非国有企业所没有的优惠待遇，包括垄断地位，而同时也承担着诸多非国有企业所没有的社会责任。但作为对总体趋势的一个基本判断，说1990年代中期以来的国有企业改革带来了国有企业和整个经济的效率稳步提高，事实根据是足够充分的。因此，至少就经济效率而言，中共十四大以来的国有企业改革应当说是比较成功的。
三、国有企业改革与社会公平
中共十四大以来的国有企业改革在提高经济效率方面是比较成功的，在促进社会公平方面表现如何呢？本文的基本判断如下：
第一，1990年代以来的改革使国有企业基本脱离了传统体制，既是对效率的促进，也是对公平的促进。传统国有企业体制给很多人留下了“效率不高但比较公平”的印象，是因为这种以“大锅饭、铁饭碗”为特征的体制在企业层次上保证了比较高程度的结果均等，但这是以牺牲过程公正为代价的。而且，从整个国民经济来看，传统国有企业的低效率所造成的国有资产和国有银行贷款的损失远大于一部分职工的所得，而这些损失最终是要由生产率较高的国有企业职工和全国人民来承担的。因此，摒弃这样的体制既是对效率的促进，也是对公平的促进。
第二，就国有企业在国民经济中的地位而言，1990年代以来的国有企业改革虽然导致国有企业在国民经济中的比重下降，但没有对社会公平造成明显损害；而在国有资产流失和职工安置两个方面，存在不同程度的缺陷和不足，对社会公平有不同程度的损害。其中最为严重的，一是一部分国有企业（尤其是实行内部人购买的企业）出售过程中由于卖主不到位、底价保障机制失灵、排斥竞争以及渎职腐败所造成的国家利益向少数私人的转移；二是对一部分国有企业下岗失业职工的安置存在缺陷，导致一部分职工合法利益受到损害或陷入贫困。
第三，出现这些问题的原因是多方面的，但主要是相关的体制措施不配套、实际操作中存在多种扭曲和对改革政策的偏离，国有企业改革的方向和基本战略是正确的。体制措施不配套和实际操作中的扭曲比较严重的情况包括，比较完善的国有企业出售的决策机制建立得比较晚；很长时间内对“自卖自买”式的内部人购买未能进行有效遏制；资产评估等方面的原因导致底价保障机制没有能有效发挥作用；很长时间内国有企业出售过程严重排斥竞争、暗箱操作；职工安置和企业破产、重组、出售没有清楚地分开，长期实行以本企业资产安置本企业职工的操作方法。但是，所有这些缺陷和扭曲，都不能说明改革的方向和基本战略有什么错误。就改革的方向和基本战略而言，在当时的实际政治、经济、社会和国际条件下，除了本文第一部分概述的中共十四大以来的思路外，不存在效果更好的、更现实可行的其他思路。
第四，2003年以来的国有企业改革已经采取了一系列重要措施克服以上各方面的问题。今后改革的任务是充分重视过去改革的缺陷所造成的各种问题，进一步采取必要的措施解决这些问题，而不是改变改革的方向和基本战略。否定和偏离十四大以来形成的改革方向和基本战略，只能退回到传统的国有企业体制，那样将不仅损害经济效率，也损害社会公平。
注释：
①数据来源：图1-2依据各年《中国财政年鉴》，图3-9依据各年《中国统计年鉴》，其中利息支出为各年统计快报中的“财务费用”。
②Sean Dougherty,Richard Herd,Ping He,2007."Has a Private Sector Emerged in China's Industry? Evidence from a Quarter of a Million Chinese Firms." China Economic Review.2007,18:309-334.
③财政部《中国财政年鉴》和国家统计局《中国统计年鉴》发布的企业利润数据均未剔除企业所得税。本文所引用的“利润”数据如无特别说明，均指税前利润。
④“规模以上”指年销售收入在500万元以上。