新农村建设中公共产品供给主体的失衡与重构，本文主要内容关键词为：新农村论文,重构论文,主体论文,建设中论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建设社会主义新农村是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，温家宝总理在2006年3月《政府工作报告》中指出，要“扎实推进社会主义新农村建设”。农村公共产品的有效供给是新农村建设的有力保证，其中，农村公共产品供给主体的创新起着关键性的作用。农村公共产品按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小可以分为纯公共产品和准公共产品。纯公共产品指的是在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品，如农村基层政府服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业信息系统、农业环境保护等。然而，现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。农村准公共产品是指介于纯公共产品与私人产品之间，在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品。主要包括：一是在性质上近乎纯公共产品的准公共产品，如农村义务教育、电力设施、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、公共卫生、社会保障等。二是一般准公共产品，如农村高中（职高）教育、水利设施、医疗、乡村道路建设、文化馆等。三是在性质上近乎私人产品的准公共产品，如农村电信、电视、成人教育、自来水等。后两类准公共产品在相当程度上又可视为俱乐部产品，其特点是受益人相对固定，而且其外部溢出的范围通常限于少数利益相关的受益人。由于农村公共产品具有多层次的差异，决定了不同产品提供的目标指向不同，农村公共产品供给主体也必然存在着差异。
一、目前农村公共产品的供给主体
农村公共产品按其性质可以分为政府供给、农村社区供给、农村私人供给和非盈利性民间组织供给四类供给主体。
在传统的理论和实践中，通常认为由于农村公共产品供给中存在外部性和“搭便车”行为，如果由市场按照利益最大化的原则供给，必然会造成公共产品供给的低效率，因此政府作为公共利益的代表，理应成为农村公共产品的提供者。中央政府主要涉及两类公共产品的供给：第一类是与公民的基本人权相关的公共产品，如农村义务教育、基本医疗卫生、社会保障服务等；第二类是那些覆盖全国范围的农村公共产品和服务，如全国的农业技术推广、全国性的农业和农村管理服务、全国性农业公共信息等超越地方政府管辖范围的公共产品和服务。同样，地方性公共产品则最好由地方政府提供。原因在于：(1)地方政府比中央政府更接近于公众，更了解所辖区居民的需求偏好和其数量、质量、结构等信息，且获取信息成本低。(2)如果由中央政府提供地方性公共产品，高度集权型财政体制会带来较大的效率损失。这主要体现在公共产品的成本费用分摊和监督管理上。
另一方面，考虑某些公共产品的特殊性，如消费者的地域集中性、局限性以及公共产品供求双方的信息不对称性等因素，由私人供给可能更有效率。正如萨缪尔森指出的：“一种公共产品并不一定要有公共部门来提供。”因此，农村公共产品的提供主体不是唯一的，从组织形态上看第三部门、私人组织、社区都是比较现实的选择。有学者认为实现这一选择取决于其他行为主体的能力以及他们与政府之间的关系状态。本文认为，还应加上这些行为主体的愿望。就愿望而言，这些行为主体只有在供给农村公共产品中获得收益，包括有形收益和无形收益的情况下，才能产生供给公共产品的主观愿望。就能力而言，在一些公共产品的供给上，私人组织、社区组织以及行业协会等第三部门可能更有效率。就与政府的关系而言，各行为主体与政府之间不仅是管理与被管理，服务与被服务的关系，而且还是以公共利益为核心的合作关系，伙伴关系或良性互动关系。之所以强调合作关系，是针对以往公共管理主体与社会公众之间不对称的关系格局而言的。在传统行政体制下，“公共物品的生产不是由消费者说了算，而是由生产者说了算，由此导致了不恰当的公共物品生产的高成本和过度生产。”
二、农村公共产品供给主体的失衡
理论分析和实践经验表明，在我国农村公共产品的供给中，应依据公共产品的层次和特性，构建政府、农村社区、私人部门、第三部门四位一体的农村公共产品供给主体体系，但我国目前的农村公共产品供给体制中，存在着供给主体单一，权责划分不清的问题。
1、供给主体单一，缺少政府以外的其他参与者。
在现行体制下，私人组织、第三部门等主体受政府政策、产权界定和自身文化素质等因素的影响，难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。其表现在：(1)私人组织参与不够。公共产品私人供给的一个重要障碍就是公共产品所具有的非排他性，致使收费变得不可能或者经济上不划算。无论是科斯定理，还是布坎南的“俱乐部”理论，都强调产权和公共产品供给效率之间的关系。因而，解决公共产品私人供给问题的关键是公共产品产权的明晰。改革开放以来，我国农村公共产品产权不明晰，阻碍了私人组织参与公共产品供给。同时，在我国，农村公共产品最大的受益者——农民由于自身的能力薄弱以及缺乏对农村公共产品供给的激励，也希望自己能够“搭便车”。(2)农村第三部门发展滞后。第三部门指的是区别于政府组织和市场组织之外的非政府组织、非盈利组织的集合，是主动承担社会公共事务和公共福利事业的社会中介机构，其共同特征是民间性、自治性、志愿性、非营利性、公益性和合法性等。第三部门的主要作用在于它能提供政府和市场都无法有效提供的公共产品。在我国，长期以来公共产品主要由政府供给，私人组织和第三部门的作用远远没有得到发挥。(3)农村社区作用没有得到发挥。近年来，不少国家对政府、市场与社区的角色重新定位，特别是把传统政治经济学、行政学中很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。社区作为一个相对独立的“制度化的社会自治领域”，对于解决农村公共产品供给问题有着极大的发挥空间。在我国农村，由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，农民委员会部分失去了应有的自治色彩，成了具有行政权力的“准政府”，难以准确表达农民的意愿，也难以发挥自治组织在农村公共产品供给中的作用。
2、中央政府与地方政府对农村公共产品的供给权责划分不合理。
根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，像国防系统、大江大河的治理等，这类产品由中央政府决策和规划效率较高；而地方政府则负责地方性公共产品的提供，像市政工程、农村社会治安、乡村发展规划、农田水利设施、农村基础设施、农村社会保障、农村科技信息、农村法律和社区服务等。这些公共产品由地方政府提供，是因为：一是它符合地方政府的职责范围，二是它符合地方政府的供给能力，三是它符合农民的实际需求。但在我国现行的法律中，地方各级政府的职责范围规定得过宽过广，几乎涵盖了农村生活的各个方面，超出了其供给能力，如农村基础教育、计划生育是全国性公共产品，但目前主要是由乡镇政府以及村级负责。他们很大程度上要靠自己筹集资金来提供这些服务，由于财力所限，上级政府在对下级政府转移支付的同时，也转移了一些自身应该承担的支出责任，中央对省、省对市、市对县、县对乡无不如此。“中央请客，地方掏钱”的现象已具有普遍性，结果造成越是财力不足的基层政府承担的财政支出就越多，而各上级政府的财政收入集中度就越大，导致基层财政收支之间的不平衡扩大，只能以集资、摊派、赞助等方式筹资，这也是造成基层政府非预算收入比重较高的主要原因。
供给责任划分的不合理还表现在现行财政体制只确定了中央与地方政府的收支基数及收入分成比例，而对于各级政府的事权划分还不够清晰。涉及两极或多极政府间的共同事务，在确认、调整及支出分担标准等方面缺乏明确、具体的法律规定，随意性较大。事实上许多公共产品从中央到地方各级政府都有许多相同的责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但是法律未明确规定各级政府的各级责任，导致责任划分不清，后果必然是互相推卸，并最终推到了基层政府和村民头上，造成农户和村集体成为农村公共产品的主要承担者，农民交了税却享受不到最基本的公共产品与服务。据国务院发展研究中心的调查，农村义务教育资金的投资比例中，中央政府只负担2％，省和地区负担11％，县和县级市负担9.8％，乡镇负担了全部的78.2％，县乡级财政负担合计为87％。在诸如大江大河的治理、防治污染及水土流失、防护林建设、生态保护、计划生育、民兵训练等公共产品供给中，中央政府只提供了部分资金，要求地方政府提供相应的配套资金，而在地方财政主要满足“吃饭”的现状下，这些配套资金就以不同的形式转嫁到农民的身上。
三、一体与多元——农村公共产品供给主体体系的重构
1、“一体”——坚持政府在农村公共产品供给中的主导地位。
基于中国的历史因素与现实国情，要解决农村公共产品的问题，现阶段较为理想的选择是政府主导公共产品供给体系的改革，促成供给制度变迁。在这个过程中，政府作为公共产品供给的主体地位不能动摇，此谓“一体”。首先，向全社会供给公共产品是政府不可推卸的基本职责。农村公共产品是满足农村生产、农民生活公共需要的产品或服务，它的“公共性”特征决定了政府在整个供给过程中的主体定位，特别是诸如基础教育、政策法规、大江大河治理工程等纯公共产品，私人部门、集体和个人供给都有很大困难，只能由中央政府靠国家集中人力、物力。其次，从中央到地方各级政府应明确各自的供给责任。公共产品因其特性的不同，可分成不同的层次，不同层次上的供给主体要各尽其职，失位、越位、错位都可能带来公共产品供给的低效。当前各级政府在事权上的混乱是农村公共产品供给不足的症结之一，科学划清从中央政府到基层政府的职责十分必要：社会公共安全、货币金融体系、政策制度法规、基础性教育、大江大河治理等全国性的纯公共产品完全由中央政府供给；准全国性公共产品由地方政府供给；存在溢出性的跨区域公共产品，可由受益各方政府供给，中央政府出面协调；区域性较强的基层公共产品，如社区的发展规划、基础设施、治安、卫生等由乡镇基层政府；村集体组织可以通过筹资的形式供给道路、农用固定资产、运输设备、生产器具等。再次，特别强调作为“一体”的政府对于无形公共产品的供给，诸如制度、法规、政策等软性公共产品。宏观层面上，中央政府要提供一个合理的公共财政体系，构筑一个城乡一元化的公共产品供给制度，这是解决农村公共产品问题的根本途径。此外，出台一系列有关的政策措施（如税费、减负、教育、卫生、保障等）辅助农业生产与农村发展，将农村公共产品的供给一步步落到实处。最后，政府应该在行政管理体制上作出调整，以提供高效的公共服务为指标，改革基层干部考核制度，这也是政府供给无形公共物品的重要一环。
2、“多元”——建立多元化的农村公共产品供给主体。
农村公共产品按其性质可以分为政府供给、农村社区供给、私人组织供给和第三部门供给四类。除了政府供给之外，充分发挥其他三类主体在农村公共产品供给中的作用，明晰不同主体的权责划分和提高供给效率，是目前构建我国农村公共产品供给的题中之意。农村社区负责提供村落范围内的公共产品和服务，如村内路灯等与村民生产、生活密切相关的产品和服务；现阶段第三部门主要包括各种专业协会、农村经济合作社以及农业科技示范园基地等，他们主要负责为农民提供相应的技术服务和生产信息；对于外部性不强、进入成本不高的公共产品或服务，可以按照市场原则由私人组织作为供给主体。