贫困地区基础教育现状与发展对策——来自三峡库区的调查报告，本文主要内容关键词为：库区论文,贫困地区论文,基础教育论文,调查报告论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现状与分析
（一）万、涪、黔三地区“普九”工作的成绩
世界各国义务教育的推行总是以工业化和城市化为背景的。而我国1986年颁布《义务教育法》实施九年义务教育，是在80%的农业人口工业化程度不高的背景下进行的。万、涪、黔三地区普及教育在经济发展落后于全国平均水平的情况下艰难起步，90年代进入攻坚阶段的。
万县区原为川东重镇。该市有54所普通高中， 271 所普通初中，6530所小学，普通中小学在校生总数为1006088人， 约占该市总人口的12%。面对区位优势和发展机遇，万县区非常重视教育的基础作用，尤其重视“普九”的重要性。1996年全市有67个乡镇“普九”，覆盖人口162万，占全市总人口的20%，超过规定的目标任务；截至1998年底， 累计“普九”乡镇达325个，人口覆盖率为87%。
该区奉节县党政领导十分重视“普九”工作。该县1992年开始实施普及九年义务教育。1993年以来，多次召开教育工作会议，多次颁发教育文件，通过各种形式大力宣传《义务教育法》、《教育法》、《中国教育改革和发展纲要》、《四川省义务教育条例》和本县有关文件精神，落实“普九”的具体措施。该县提出的“普九”目标是：1997年验收4个区（镇），使全县“普九”人口覆盖率达50%以上；1998年验收3个区（镇）；1999年验收3个区（镇）；2000 年全县接受“普九”检查验收，使全县基本实现普及九年义务教育。全县各区、乡（镇）也分别规划了“普九”目标。我们到了按规划于1998年检查验收的朱衣区，分管教育的区长和教办主任告诉我们，尽管存在各种困难，也要采取各种有力措施，积极完成“普九”目标任务。巫山县按规划应于1999年“普九”。县委、县政府作出了《关于加快实施普及九年义务教育的决定》、《关于进一步增加教育投入建立保障机制的决定》，出台了16条多渠道筹集教育经费的政策。
黔江地区行署1994年颁发了《黔江地区九十年代儿童发展纲要》，提出力争1997年全区70%的人口覆盖地方普及九年义务教育，2000年全区基本普及九年义务教育。各县按《纲要》的规划正在积极进行，可望达到规定的目标要求。
原涪陵市辖2区1市3县，分别属于国贫、 省贫和省定财政困难县（区、市），人口370万。该市1989 年比原定规划提前一年基本普及初等教育并基本消除中小学危房。1993年9月，原涪陵地区地委、 行署制定并组织实施乡镇分期“普九”的“五八二工程”，1995年1 月作出了坚持一个中心（“普九”）、抓好“六大支柱”（兑现教师工资、增加教育投入、实施广厦工程、发展勤工俭学、提高教育质量、强化学校管理）的教育工作决策，有力促进了教育的改革与发展，保证了“普九”的顺利发展。至1996年底，全市有107个乡镇“普九”， 占全市乡镇总数的66.5%，人口覆盖率为77.5%。1996年10月，南川市、垫江县“两基”工作接受了四川省和涪陵市的复查验收，受到了高度评价。
（二）万、涪、黔三地区基础教育发展存在的问题
1.教育观念尚未完全到位
由于经济总体比较落后，广大贫困山区的人们送孩子读书主要是想通过升学改变处境。我们在调查中发现不少农民不知“普九”为何物，只是朴素地认识到读书的好处。普及教育的观念尚未真正为贫困山区的人们所认识和接受。从政府和教育行政部门看，他们必须执行普及义务教育的法规政策，完成上级下达的“普九”任务，并要制定相应的地方政策和“普九”规划，还要满足群众的教育需求。也就是说，他们的“普九”观念往往来源于上级的要求和群众的愿望。这说明，从群众到有关部门领导的“普九”观念并非内生的、自觉的，而是外在的、自发的。同时，轻视教育的观念也还不同程度地存在，奉节县黄村乡中心小学校校舍被乡政府挤占、金凤乡白家村小学校舍被占用作饲养房等现象就是其现实反映。
2.经费短缺，办学条件差
“普九”是一项耗资巨大的工程，远远超过了当地政府及群众的经济承受能力，不少地方干部和教育部门领导将筹集“普九”经费比喻为度难关。据奉节县反映，目前“三个增长”最多只能做到工资逐年增长，其他两个均未达到。小学是不给公用经费的，由学杂费开支；中学执行的还是60年代标准。中学1995—1996 年度的维修费一分也没有给，1997年部分学校才安排了3000—4000元，小学从财政上没有安排一分钱，只从教育附加费中列支一点。笔者曾到该县朱衣区调查，很难想象出教育质量居全县前茅的三江中学，师生们是在怎样破烂不堪、简陋艰苦的条件下工作、学习和生活的。该县平皋区曲龙乡离县城仅30多公里，经济与教育发展也不是最差的，但中心小学校的厨房、厕所均系危房，仍在使用；月亮村小学是危房，马岭村小学无正式教室，用的是村里的加工房，小林村小学教室墙壁严重倾斜，也还在使用。据该乡乡长和中心小学副校长反映，全乡要改善目前办学条件至少需40万元，乡决定出5万，所在的平皋区承担8万，县里拿10万，还差17万，从何而来？按县规划，该区（含曲龙乡）应于1998年“普九”，已迫在眉睫，但困难重重。奉节县教委计财股的同志结合全县经济实力和可能获得的外援，认为每年预计投入2000万元也难以保质保量达到国家的“普九”标准。再看万县区的情况，西部经济情况较好的梁平县已于1995年通过四川省“普九”验收，忠县于1997年通过重庆市的验收。按规划，除巫溪、城口外，其余区县分别于1998、1999、2000年验收。据区教委预算，全区“普九”需投入经费10亿元，但能够解决的只有5亿。这么大的缺口， 如何填补？笔者认为，如此重负之下搞“普九”，会不会出现“普九”大跃进，或者验收掺假以蒙混过关的现象？若是那样，将真正影响整个“普九”的速度和质量。
3.师资量少质差
万、涪、黔三地区教师，尤其农村中小学教师普遍存在量少质差的问题。小学按班平均2个教职工计算，万县区需小学教职工46190人，目前只有37713人，缺8477人。农村小学专任教师缺编现象更为严重。 该区农村小学专任教师班平均1.27人，远远低于班平均1.6的平均标准， 其中条件不算差的忠县为1.13人，巫山则为0.99人，城口为1.19人。全区共请代课教师1491人。万县区绝大部分村校均为一师一班，甚至高年级也是一个教师包班教学。一个教师任9门课程，每周30 多节课时并不鲜见。梁平县屏锦镇村校50个教学班，教师53人，班平均教师1.06人。全区还有1161个复式班，主要集中在村校。那么，教师的工作量之繁重可想而知。 从教师的素质看， 万县区农村小学专任教师学历合格率为85.7%，全区共有民办教师7662人，占教师总数的23%。奉节县曲龙乡有小学教师37人，其中民办教师10人，代民办教师6人， 民办教师占教师总数的43%以上，无一专职音、体、美教师。民办教师大都学历不高，年龄偏大，业务素质提高比较缓慢。这种师资状况，对于“普九”和基础教育的影响是很大的。更有甚者，由于“普九”需要，许多初级中学由于师资缺乏，又从当地小学抽调了不少优秀教师和骨干教师，造成两败俱伤。
4.库区校舍搬迁，教育发展受制约
三峡建设，功在千秋。但将要形成的三峡库区将淹没大量的教育机构和设施。且看万县区的学校淹没情况：
淹没区县忠县 五桥 龙宝
五城 云阳
学校(所) 37132521113
学生(人)
15366 14580 11800 7337 34417
校舍(m[2]) 17429 55551 84820 83514 192311
淹没区县 奉节 巫山巫溪
合计
学校(所)
6056
3328
学生(人)21734 16431 526 122191
校舍(m[2]) 1377471050315390 681793
这些数据尚不包括教育行政等其他与教育有关的机构。这对这些地区的教育来说损失严重，必然会对发展产生不利影响。首先，由于三峡工程的建设，近十年来淹没区各类校舍建设不能大量投入，已经明显地制约着这一区域的教育发展速度、规模和水平。其次，将被淹没的皆系这些地区教育的精华。如巫山县三峡工程完成后将有34所中小学，1 所幼儿园，4个区镇教办，7个县属教育机构，20.8万平方米的教育用地（占全县教育用地的23.6%），12.5万平方米建筑面积的校舍（占全县校舍建筑面积的35%）沉入水底。迁建涉及的学生占全县学生总数的20%，区级中学占全县的30%，完全中学占全县的66.7%。这些人口和校舍都地处长江三峡两岸为数不多的地势平坦地带，其损失无法用经济来补偿。再次，移民补偿标准低且有隐性损失。巫山县教育局的同志介绍，砖混结构每平方米补偿310元，其它结构补偿标准更低。 按现行同类结构造价计算，补偿费用最多只能重置0.6平方米。更何况， 新迁校地址往往坡度大，土地利用率低，地质结构也很复杂，基础工程投资耗费大。这些隐性损失无疑会加大新的教育基建负担。第四，库区建设为教育发展提供了难得的机遇，因而新建校舍应考虑社会、经济长远发展的要求。比如，新的城市集镇人口规模、经济结构以及相应的人口素质水准，都会对教育发展提出更高的要求。“教育要面向未来”，新建校舍不能简单复原，必须坚持高标准、高要求，这就必须加大投入，致使资金缺口更大。目前，万县区政府决心很大，提出了“移民先移校，移校为移民”的口号，已征地1503 亩， 新建校舍221374 平方米， 总投资达22406万元，已有41所迁移学校新址可以投入使用。
二、发展策略与对策措施
（一）发展策略与对策措施
1.夯实“普九”基础
一是实施合格村小工程，巩固“普六”成果，夯实“普九”基础。村小是我国基础教育的基础，承担着在农村“普六”的重任。村小建设已引起这些地区政府和教育行政部门的重视。如奉节等县从1995年起实施创建合格村小工程，制定合格村小标准，每年向各区乡下达建设合格村小的目标任务，年终考核，兑现奖惩。万县区近期规划将建设村校作为治理薄弱学校工作的重点。（1）调整布局，扩大规模，提高效益。 针对村村建校、布局分散、规模偏小的状况，应采取撤、并、扩等措施对村小进行适度调整收缩，加强中心小学和基点小学（联小），扩大办学规模，提高办学效益。（2）改善办学条件。 针对三峡库区和贫困地区村校状况，尤应采取切实有效的措施，加强农村小学的校舍、设施（运动场、围墙、仪器设备、课桌椅等）、图书资料等建设，除了依靠调动乡村组织和农民群众的办学积极性外，各级政府应加大对农村学校的支持力度。（3）充实提高村小师资队伍。一方面要充实村小教师， 解决数量不足问题；另一方面要着重改善他们的文化素质、业务能力、思想观念和物质待遇。
二是实施素质教育，提高教育质量。目前，农村基础教育要摆脱应试教育模式，实施素质教育，要求改变教育观念，改善办学条件，加强教育管理，规范教育行为。不仅要为农村小学配备开展素质教育所需的音、体、美、劳设备设施和专职教师，而且要严格执行九年义务教育《课程计划》、《教学大纲》和有关文件，加强管理，改革升学考试制度和教育评价方式，规范教育行政部门的管理行为、学校的办学行为、教师的执教行为。
三是积极开展教育教学研究。教研活动要围绕课堂教学来展开，中心小学要发挥教研中心的作用。一要组织教师学习现代教育理论，更新教育观念；二要通过听课、评课、说课活动，广泛开展教学练兵；三要认真组织集体备课，确保课堂教学质量；四要以中心校牵头广泛开展专题教研，围绕农村小学教育教学中存在的倾向性问题进行研究，推动农村小学教育质量大面积提高。
2.改革农村基础教育办学模式，将普教与职教有机结合起来
在基础教育阶段，普通教育与职业教育的结合有同步综合、分流、后加、同步后加等几种模式，各有其适应范围，各有优点和不足。三峡库区基础教育与职业教育结合，应根据当地实际，灵活地选择结合模式，尽量做到多样化。由于这些地区经济发展水平落后，教育基础薄弱，农村劳动力剩余量大，一般说来，“同步综合式”是一种较为适合的可供选择的模式。这种模式的做法是，中小学按照国家教委颁布的《课程计划》和《教学大纲》，认真开足上好各门文化课，同时有计划地开展劳动、劳技教育和实用技术技能培训，使文化教育和职业教育同步进行。特别是举办综合初中和综合高中，培养既有初（高）中文化知识又有一定职业技能的复合型实用人才，使他们升学有文化知识基础，就业有职业技术技能。这就既有利于这些地区普及九年义务教育，又有利于为这些地区培养实用技术人才和熟练劳动者。
3.抓好移校迁建工程
三峡工程是项跨世纪工程。库区教育状况关系到库区社会经济的可持续发展。因此移校迁建不能低标准重复，而应考虑到长远发展的需要，坚持高起点、高标准。三峡工程是全国性乃至世界性工程。库区人民为建设三峡作出了巨大奉献和牺牲。就教育来说，被淹没而需要搬迁重建的都是这些地区教育的精华。移校迁建处理不好，将会使办学水平下降，严重影响到这些地区教育事业的发展和提高。因此，全国应像支援战争那样支援三峡建设，支援库区建设。像广东省支援巫山教育那样拿出切实有效的行动来，加大支援力度。
（二）对策措施
1.加大基础教育投入力度，确保“普九”目标按期实现
近年，三峡库区已经采取了许多有效措施来保证“普九”投入到位。如忠县出台13条措施，巫山出台16条措施，黔江地区出台16条措施，……这些措施收到了很好的效果。但是，教育投入缺口大，这些地区经济发展水平落后，解决教育问题的能力有限，难以支撑起教育大厦。
因此，解决这些地区基础教育投入问题，一要教育扶贫。上级有关部门要加大对三峡库区基础教育投入的力度，各级政府特别是中央政府应发挥教育扶贫解困主渠道的作用。此外，应增加专项补助的额度。如“国家贫困地区义务教育工程”、“联合国儿基会援助贫困山区初等教育项目”等优先向这些地区倾斜。
二要广开门路，多渠道投入。当地政府真正把中央到地方出台的一系列教育筹资政策用好用足。政府财政投入是教育经费的主渠道，要确保教育经费“三个增长”。《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国教育法》以及中央和省市区各级政府有关部门的有关法规、文件对教育集资的对象、范围、比例、原则、用途以及管理等都作了详细规定，应严格按这些法律、政策执行，用好用足，保证基础教育投入有多方面的来源渠道。
三要采取应急措施解决“普九”经费不足问题。现在离2000年只有两年时间，“普九”已进入攻坚阶段。必须采取非常措施，才能确保本世纪末“普九”目标的实现。有些地方筹集“普九”经费的做法是可取的。如奉节县有些区乡通过向党政机关和企事业职工收取义务教育基金、向中小学生家长借贷“普九”经费（毕业时退还）、向超计划生育的人收取义务教育基金等，都不失为有效的应急措施。我们认为，只要不超过当地群众的经济和心理承受能力，并且坚持自愿原则，应当允许这些地区采取一些应急性措施，否则“普九”目标难以实现。
2.加大对口支援力度
三峡地区既是库区又是贫困地区。三峡是全国的三峡，三峡人民在为三峡建设作贡献，支援三峡库区建设是全国人民的责任和义务。库区建设和扶贫是一对连体婴儿。三峡工程，搞得好利国利民，推动库区及其周边地区社会经济发展走上快车道，成为本世纪中国最大的一项扶贫项目。全国对口支援力度大小，十分关键。从目前情况看，对口支援单位有的做得好。如广东省自1995年以来加大对口支援力度，为巫山县学校迁建、希望工程以及其他教育事业做了大量实在工作，取得了明显成效。到1997年上半年，已到位资金1000余万元，部分援建学校已落成并投入使用。广东省还经常派人到巫山检查工程进展和质量。但有的对口支援单位或力度小，或无切实措施，或资金到位率低，未见什么明显效果。
3.加强师资队伍建设
首先要充实数量，解决教师缺口。就村小来说，应当通过调整布局、撤并校点、合并班级，增加班平均教师数；中师毕业生原则上都应分到村小任教；中心小学教师轮流到基点校和村小任教，并形成“下得去”、“上得来”的教师交流制度。就初中来说，主要应当依靠发展师范教育来解决教师缺乏问题。应动员和安排大专院校毕业生到农村中学任教，充实初中教师队伍。大专院校应当动员这些地区考出来的学生毕业后回报家乡，献身教育；同时采取定向、委培等形式，定向招生、定向培养、定向分配，保证农村初中源源不断得到合格师资，满足普及九年义务教育的需要。应当充分发挥重庆、武汉等地数十所高校在培养师资方面的积极作用。
其次，提高质量，提升教师水平。一方面，要通过函授、成人高考、自学考试、脱产进修等渠道，提高教师的学历层次；另一方面，通过多种形式的岗位培训，如教师基本功（三字一话）培训、义务教育教材教法培训以及观摩教学等教研活动，提高教师的思想素质和业务水平。要充分发挥大专院校——地方教师进修学校——乡镇中心学校，和大专院校、省市教科所——县区教研室——乡镇中心学校教研组这两个系统在培训提高教师中的积极作用。各级都应制定教师培训规划，落实培训措施，提高培训实效。
第三，改善待遇，稳定教师队伍。物质待遇是导致农村教师队伍不稳定的主要因素。因此，改善生活条件，提高物质待遇，是稳定农村教师的关键措施。除总体上提高教师工资水平外，对农村教师应采取一些特殊优惠政策，如提高工资档次、发放生活补助费、划拨菜地、关心农村教师的婚姻、解决其子女入学和工作、提供进修提高的机会等，鼓励他们长期献身山乡基础教育事业。
民办教师是一个生活较为困难的特殊群体，月工资平均不到150 元，代民办教师的工资还不及此数的一半，只及外出打工月收入的1／3至1／6。到本世纪末基本解决民办教师问题要做的事情很多。首先应提高民办教师的待遇，使他们的报酬达到或接近当地公办教师的水平，并逐步做到同工同酬。对长期从事教育工作的退休离职民办教师给予和公办教师同样的待遇。其次应提高他们的业务水平。扩大师范院校招收民办教师入学的比例，实行定向培养，毕业后回原地区任教；各级教师进修学校应有民办教师的培训提高规划，有计划有步骤地开展培训工作；民办教师通过自学、函授等方式提高文化素质和业务水平，当地政府有关部门应给予一定奖励和补助。再次，继续加大“民转公”投入指标，将经过培训考核合格符合任教资格的民办教师转为公办教师，不合格者坚决辞退。
4.更新教育观念，完善教育体制
实施“科教兴国”战略，保证教育优先发展，单靠喊在会议上、写在文件上、停留在口号上远远不够，应当变成全社会的自觉意识和具体行为，落到实处。从宏观来说，对教育还不够重视，挤占校舍、挪用教育经费等现象仍然存在，教育优先发展地位尚未真正落实。从微观来说，重职教轻普教、重升学轻就业、重分数轻素质、重知识轻技能，基础教育尚未实现从应试教育向素质教育的转变。更新教育观念，是个长期的甚至是痛苦的过程。对三峡库区来说，需要从教育与社会主义市场经济发展和三峡建设的关系出发，确立全新的教育观念体系，实现教育现代化，才能使教育适应库区建设和脱贫富民的需要。
基础教育实行地方负责、分级办学、分级管理体制，对于调动地方乡镇政府的办学积极性起了很大作用。应在坚持“分级办学、分级管理”的原则下，强化县级作为办学和管理主体的职能。管理权限适度集中，使县级教育行政部门真正起到统筹、协调、管理全县教育的作用。县为主体，乡是基础，正确处理县、乡两级政府办学和管理的职责和权限，这是完善基础教育体制的关键所在。
说明：（1）文中数据取自被调查地区有关部门的统计资料、 颁发的文件及实际调查记录，如有出入，以政府统计数据为准；这次调查，得到所到地区有关部门的领导和同志们的大力支持，在此一并致谢。
（2）参加调查的人员还有西南师范大学教科所刘茜、沈小碚等。
收稿日期：1999—04—30